Постанова

від 28.02.2023 по справі 240/10000/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 лютого 2023 року

м. Київ

справа № 240/10000/21

адміністративне провадження № К/990/10922/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А.Ю.,

суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Житомирської обласної прокуратури на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду 10.08.2021 (суддя Попова О.Г.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду 14.12.2021 (колегія суддів: Гонтарук В. М., Біла Л.М., Матохнюк Д.Б.) у справі №240/10000/21 за позовом керівника Коростишівської місцевої прокуратури в інтересах держави до Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області в особі виконавчого комітету Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області, третя особа - Департамент культури, молоді та спорту Житомирської обласної державної адміністрації, про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

У травні 2021 року керівник Коростишівської місцевої прокуратури в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області в особі виконавчого комітету Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Департамент культури, молоді та спорту Житомирської обласної державної адміністрації, в якому просив суд:

- визнати протиправною бездіяльність Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області в особі виконавчого комітету Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області щодо невиконання вимог чинного законодавства України в частині подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, молоді та спорту Житомирської обласної державної адміністрації про занесення об`єктів культурної спадщини місцевого значення, що знаходяться на території села Старосільці, Коростишівського району, Житомирської області, а саме: церкви Різдва Богородиці, дата спорудження - кінець VIII століття, 1773 рік, охоронний номер 96, та села Слобідка, Коростишівського району, Житомирської області, а саме: Миколаївської церкви, дата спорудження - кінець XIX століття, 1895 рік, охоронний номер 98, які розпорядженням голови Житомирської обласної державної адміністрації від 04.03.1996 № 151 «Про взяття на облік і охорону пам`яток архітектури місцевого значення», взяті на облік і охорону, як пам`ятки архітектури місцевого значення, до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

- зобов`язати Старосілецьку сільську раду Коростишівського району Житомирської області в особі виконавчого комітету Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області подати пропозиції до органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, молоді та спорту Житомирської обласної державної адміністрації про занесення об"єктів культурної спадщини місцевого значення, що знаходяться на території села Старосільці, Коростишівського району, Житомирської області, а саме: церкви Різдва Богородиці, дата спорудження - кінець VIII століття, 1773 рік, охоронний номер 96, та села Слобідка, Коростишівського району, Житомирської області, а саме: Миколаївської церкви, дата спорудження - кінець XIX століття, 1895 рік, охоронний номер 98, які розпорядженням голови Житомирської обласної державної адміністрації від 04.03.1996 № 151 «Про взяття на облік і охорону пам`яток архітектури місцевого значення», взяті на облік і охорону, як пам`ятки архітектури місцевого значення, до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 10.08.2021, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14.12.2021, адміністративний позов залишено без розгляду.

Залишаючи позов без розгляду, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Суд встановив, що належним позивачем у цій справі може бути Міністерство культури та інформаційної політики України. Тому суд дійшов висновку, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором.

Не погоджуючись з судовими рішеннями, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, позивач подав касаційну скаргу, в якій просив їх скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Касаційну скаргу обгрунтовує тим, що захисту підлягають інтереси держави у сфері охорони культурної спадщини шляхом подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, які порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування. Водночас зауважує, що відсутній державний орган, який може звернутись до суду з цим позовом до органу місцевого самоврядування, а Міністерство культури, виходячи з приписів Закону України «Про охорону культурної спадщини» не має цих повноважень.

Ухвалою Верховного Суду від 18.05.2022 відкрито касаційне провадження.

У відзиві на касаційну скаргу представник відповідача просить відмовити в її задоволенні, судові рішення залишити без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

У частинах третій та четвертій статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.

Отже, реалізація прокурором права на подання позову в інтересах держави потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII).

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частини четверта стаття 23 вказаного вище Закону).

Зі змісту частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке нездійснення захисту полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас здійснення захисту неналежним чином полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача/відповідача.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13 лютого 2019 року в справі № 826/13768/16.

Так, встановлено, що на території села Старосільці, Коростишівського району, Житомирської області, знаходиться церква Різдва Богородиці (дата спорудження - кінець VIII століття, 1773 рік) та на території села Слобідка, Коростишівського району, Житомирської області, знаходиться Миколаївська церква (дата спорудження- кінець XIX століття, 1895 рік), які розпорядженням голови Житомирської обласної державної адміністрації від 04.03.1996 № 151 «Про взяття на облік і охорону пам`яток архітектури місцевого значення» (з додатком до нього), взяті на облік і охорону, як пам`ятки архітектури місцевого значення, охоронні номери 96 та 98 відповідно.

Указані об`єкти культурної спадщини місцевого значення хоча і взято на державний облік, однак не включено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, а Старосілецька сільська рада, як уповноважений орган з метою вирішення питання щодо подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня (Департаменту культури, молоді та спорту Житомирської обласної державної адміністрації) про занесення церкви Різдва Богородиці та Миколаївської церкви у вказаний Реєстр, не зверталася.

Указані обставини повністю підтверджує Старосілецька сільська рада Коростишівського району Житомирської області, яка відповідно до листа від 15.04.2021 за № 444 на запит прокурора надала лише копії документів.

Департамент культури, молоді та спорту Житомирської обласної державної адміністрації у листі від 15.04.2021 за № 998-1-22/04-21 вказав, що Старосілецька та Харитонівська сільські ради до Департаменту (органу охорони культурної спадщини вищого рівня) з метою вирішення питання щодо подання пропозицій про занесення церкви Різдва Богородиці та Миколаївської церкви у вказаний Реєстр, не зверталася.

Прокурор в позові зазначив, що захисту підлягають інтереси держави у сфері охорони культурної спадщини, шляхом подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, які порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулюються Законом України «Про охорону культурної спадщини». Охорона об`єктів культурної спадщини визнається одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Отже, держава в особі її органів зобов`язана забезпечувати на своїй території охорону об`єктів культурної та історичної спадщини, вживати заходи для здійснення обліку таких об`єктів, запобіганню руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечувати їх захист, збереження та утримання, що, головним чином, спрямовано на захист суспільного (публічного) інтересу.

У Рішенні Конституційного Суду України в справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави, висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба в здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

На обґрунтування наявності порушення інтересів держави прокурор зазначив, що культурна спадщина є вагомим чинником соціалізації особистості, на якій ґрунтується колективна ідентичність суспільних груп на місцевому, регіональному та національному рівнях. Незворотність втрат культурної спадщини призводить до провалів в історичній пам`яті, руйнації ідентичності, небезпеки втрати культурного розмаїття й підґрунтя подальшого суспільного розвитку. Відсутність належного захисту та дієвого контролю з боку уповноважених на те органів, яке може мати своїм наслідком невідворотні негативні наслідки для об`єктів культурної спадщини, вимагає безпосереднього та оперативного втручання органів прокуратури.

При цьому охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування, захист таких пам`яток від руйнації, їх збереження для нинішнього і майбутніх поколінь становить безпосередній державний інтерес.

На думку Суду, таке обґрунтування є сумісним з розумінням «інтересів держави».

Водночас, залишаючи позов без розгляду, суди попередніх інстанцій, дійшли висновку, що центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, є Міністерство культури та інформаційної політики України, яке і є компетентним та уповноваженим органом, що має передбачене чинним законодавством право звернення до суду із даним позовом.

При цьому, прокурор в касаційній скарзі звертає увагу, що підставою для захисту інтересів держави у суді є відсутність органу, до компетенції якого належить здійснення нагляду (контролю) за діяльністю органу місцевого самоврядування (тобто, має право на звернення з відповідним позовом до органу місцевого самоврядування).

Приписами п. 10 «б» ст. 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад делеговано повноваження у сфері освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту.

Відповідно до абз. 2, 6 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини», до спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Згідно з ч. 2 ст. 6 наведеного Закону до повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить: 1) забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; 2) подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; 3) забезпечення юридичним і фізичним особам доступу до інформації, що міститься у витягах з Державного реєстру нерухомих пам`яток України, а також надання інформації щодо програм та проектів будь-яких змін у зонах охорони пам`яток та в історичних ареалах населених місць.

Відтак, саме на Старосілецьку сільську раду Коростишівського району Житомирської області в особі її виконавчого комітету як орган місцевого самоврядування покладено повноваження щодо подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України тощо.

Згідно з п. 4 розділу І Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України № 158 від 11.03.2013, ініціаторами розгляду питань занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру, внесення змін до відомостей Реєстру, передбачених абзацами другим - п`ятим пункту 1 розділу V цього Порядку, та внесення змін до Реєстру (далі - Ініціатор) є: уповноважений орган - за категорією пам`ятки національного значення; уповноважений орган, Українське товариство охорони пам`яток історії та культури, інші громадські організації, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини - за категорією пам`ятки місцевого значення.

Відповідно до вказаного Порядку, уповноважений орган - це орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Відповідно до п. 5 цього Порядку Мінкультури є суб`єктом прийняття рішень про занесення об`єкта культурної спадщини місцевого значення до Реєстру.

Тобто, лише після розгляду Департаментом культури, молоді та спорту Житомирської обласної державної адміністрації поданих сільською радою пропозицій про занесення об`єктів до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, вказаний Департамент мав би звернутися до Міністерства для подальшого прийняття рішення щодо занесення пам`яток до Реєстру.

Таким чином колегія суддів не погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про визначення Міністерства культури та інформаційної політики України в цих спірних правовідносинах як особи, яка має звернутись із цим позовом.

Водночас матеріали справи не містять Положення про Департамент культури, молоді та спорту Житомирської обласної державної адміністрації та судами не встановлено наявність чи відсутність повноважень останнього на звернення до суду із цим позовом.

Згідно із частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу слід задовольнити, ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції скасувати, а cправу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись ст.ст. 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Житомирської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду 10.08.2021 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду 14.12.2021 скасувати.

Справу №240/10000/21 направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді А.І. Рибачук

Л.В. Тацій