Постанова

від 28.02.2023 по справі 380/7839/22

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 лютого 2023 рокуЛьвівСправа № 380/7839/22 пров. № А/857/17696/22

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого суддіПліша М.А.,

суддів Ніколіна В.В., Гінди О.М.,

за участю секретаря судового засіданняРибачука А.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Львівської обласної прокуратури на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2022 року про залишення позовної заяви без розгляду (головуючий суддя Сподарик Н.І., м. Львів, повний текст складено 25.11.2022) по справі за адміністративним позовом керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах Державної інспекції архітектури та містобудування України до Виконавчого комітету Львівської міської ради , треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: товариство з обмеженою відповідальністю «Резерв плюс», товариство з обмеженою відповідальністю «Компанія з управління активами «Крістал Ессет Менеджмент» про визнання протиправним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И В :

керівник Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах Державної інспекції архітектури та містобудування України звернувся в суд першої інстанції з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Львівської міської ради в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради від 01.03.2019 №200 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на будівництво ТзОВ «Резерв плюс» багатоквартирних житлових будинків №№3, 6, 7 (на генплані), громадських будівель (з торгово-офісними площами, апарт-готелем, готелем) №№1, 2, 4, 5 (на генплані) з паркінгом, вбудованим приміщенням групи тимчасового перебування дітей №6.1 (на генплані) та об`єктами інженерної інфраструктури (дахові котельні, трансформаторна підстанція) на вул. Лемківській, 9 у м. Львові зі знесенням існуючих будівель (у 7-ми чергах будівництва)».

Представниками відповідачів та третьої особи подано клопотання про залишення позовної заяви без розгляду.

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2022 року, визнано неповажними причини пропуску строку звернення до суду. Клопотання представників відповідача та третьої особи про залишення позовної заяви без розгляду задоволено. Адміністративний позов керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах Державної інспекції архітектури та містобудування України до Виконавчого комітету Львівської міської ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ТзОВ «Резерв плюс», товариства з обмеженою відповідальністю Компанія з управління активами «Крістал Ессет Менеджмент» про визнання протиправним та скасування рішення залишено без розгляду. Повернуто позивачу сплачений судовий збір у розмірі 2481,00 грн. відповідно до платіжного доручення №821 від 13.05.2022.

Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, Львівська обласна прокуратура оскаржила його в апеляційному порядку та просить скасувати ухвалу і направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В апеляційній скарзі зазначає, що лише після надходження до прокуратури відповідей з Державної інспекції архітектури та містобудування України на листи прокуратури від 26.10.2021, 09.02.2022, 22.02.2022 та Львівської міської ради від 03.05.2022, на виконання вимог Закону України «Про прокуратуру» Галицькою окружною прокуратурою міста Львова були встановлені реальні підстави для звернення з даним позовом до суду на захист інтересів держави в порядку визначеному ч. 5 ст. 53 КАС України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Частиною 2 ст. 122 КАС України встановлено, що для звернення до адміністративного суду за' захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог.

Якщо законом передбачена можливість досудового порядку вирішення спору і позивач скористався цим порядком, або законом визначена обов`язковість досудового порядку вирішення спору, то для звернення до адміністративного суду встановлюється тримісячний строк, який обчислюється з дня вручення позивачу рішення за результатами розгляду його скарги на рішення, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноважень.

Якщо рішення за результатами розгляду скарги позивача на рішення, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноважень не було прийнято та (або) вручено суб`єктом владних повноважень позивачу у строки, встановлені законом, то для звернення до адміністративного суду встановлюється шестимісячний строк, який обчислюється з дня звернення позивача до суб`єкта владних повноважень із відповідною скаргою на рішення, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноважень,

Враховуючи положення абз. 2 ч. 4 ст. 122 КАС України, прокурором позов пред`явлено в межах шестимісячного строку з дня звернення до суб`єкта владних повноважень, уповноваженого здійснювати функції держави у вказаних правовідносинах.

Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 20.06.2018 у справі № 697/2751/14-ц сформовані висновки про те, що як у випадку пред`явлення позову самою особою, право якої порушене, так і в разі пред`явлення позову в інтересах цієї особи іншою уповноваженою на це особою, відлік позовної давності обчислюється з одного й того самого моменту: коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила».

Приймаючи оскаржувану ухвалу суд першої інстанції не встановив дати, з якої здійснив відлік початку перебігу строку позовної давності, та прийшов до висновку, що строк на пред`явлення даного позову прокурором пропущений.

Вищевказані обставини свідчать про неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи і є підставою для скасування оскаржуваної ухвали суду, згідно з п.1 ч. 1 ст. 320 КАС України.

Також, апелянт зазначає, що ч. 1 ст. 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово' проживають на відповідній території.

Частиною 8 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (надалі -Закон №303 8-VI) передбачено, що містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.

Згідно з ч. 5 ст. 39 Закону 303 8-VI, датою прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта є дата реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації або видачі сертифіката.

Частиною 8 ст. 39 Закону 3 03 8-VI встановлено, що експлуатація закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію, забороняється.

Велика Палата Верховного Суду зауважує, що рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування за умови його невідповідності закону не тягне тих юридичних наслідків, на які воно спрямоване (постанови Великої Палати Верховного Суду від 21.08:2019 у справі № 911/3681/17 (пункт 39), від 15.10.2019 у справі № 911/3749/17 (пункт 6.27), від 22.01.2020 у справі №910/1809/18 (пункт 35), від 01.02.2020 у справі № 922/614/19 (пункт 52)).

Нескасований або невизнаний недійсним акт породжує негативні правові наслідки, на які вплинула реалізація незаконного акта, а тому оскарження рішення суб`єкта владних повноважень за умови його невідповідності закону спрямоване на захист інтересу в юридичній визначеності на майбутнє.

Такий інтерес порушується, допоки існує незаконне рішення (триваюче порушення), тому його можна оскаржити впродовж усього часу тривання порушення.

Дана позиція узгоджується з правовим висновком Великої Палати Верховного Суду, яка викладена у постанові від 15.09.2020 (справа №469/1044/17).

До завершення будівництва та задачі об`єкта до експлуатації затверджені з порушенням містобудівної документації на місцевому рівні містобудівні умови та обмеження є чинними, а тому державний інтерес буде порушений допоки існує незаконне рішення (триваюче порушення).

Приймаючи оскаржуване рішення судом не враховано, що постановами Кабінету Міністрів України №211 від 11.03.2020 та №1236 від 09.12.2020, з 12.03.2020 до 31.08.2022, на території України запроваджено карантин та ряд обмежувальних та протиепідемічних заходів, які вплинули на специфіку та режим роботи органів державної влади, місцевого самоврядування, своєчасність отримання інформації та копій документів. Так, під час карантину прокуратурою встановлювались підстави що свідчать про невідповідність .оскаржуваного рішення вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, витребовувались матеріали, здійснювалось листування з міською радою. Державною інспекцією архітектури та містобудування України.,

Відповідно до ч. 3 Розділу VI. Прикінцеві положення КАС України, під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (СОVID-19), суд за заявою учасників справи та осіб, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив' питання про їхні права, інтереси та (або) обов`язки (у разі наявності у них права на вчинення відповідних процесуальних дій, передбачених цим Кодексом), поновлює процесуальні строки, встановлені нормами цього Кодексу, якщо визнає причини їх пропуску поважними і такими, що зумовлені обмеженнями, впровадженими у зв`язку з карантином.

24.02.2022 Указом Президента України №64/22, в У країні введено воєнний стан.

Після введення воєнного стану Львівською міською радою обмежено доступ до інформаційних;- ресурсів (веб сайту, геопорталу), на яких опубліковувались ухвали сесій, рішення виконавчих органів, відомості містобудівного кадастру та містобудівної документації місцевого рівня (генеральний план міста Львова/ плани зонування територій, детальні плани, графічні матеріали меж історичного ареалу тощо), що суттєво вплинуло на вивчення оскаржуваного рішення, збір та підготовку матеріалів для позову.

13.03.2022 Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану», відповідності до якої на період воєнного стану, введеного Указом Президента України №64 від 24.02.2022, припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду, що позбавило Державною інспекцією архітектури та містобудування України можливості проводити перевірки та здійснювати архітектурно-будівельний нагляд.

З огляду на вищенаведене, прокурор не мав реальної можливості раніше (до отримання відповіді від Державної інспекції архітектури та містобудування України на листи від 26.10.2021, 09.02.2022, 22.02.2022 та відповіді від Львівської міської ради) дізнатись про існування та незаконність оскаржуваної ухвали.

У відповідності до вимог ч. 1, ч. 2 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Заслухавши суддю-доповідача, вивчивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з наступних міркувань.

Судом першої інстанції встановлено, що 23 травня 2018 року між Львівською міською радою (орендодавцем) та Товариством з обмеженою відповідальністю «Резерв плюс» (орендарем) був укладений Договір оренди землі, відповідно до якого Товариство з обмеженою відповідальністю «Резерв плюс» отримало право орендного користування земельною ділянкою площею 1,4804 га (кадастровий номер 4610137500:03:001:0036). розташованою за адресою: місто Львів, вул. Лемківська, 9, на термін до 29 червня 2027 року, для будівництва та обслуговування багатоквартирних житлових будинків з розміщенням торгово-офісних приміщень та об`єктів громадського призначення. Вказаний договір оренди зареєстрований у Львівській міській раді 23 травня 2018 року за № Ш-4089, про що у книзі записів реєстрації Договорів оренди землі Ш-4 вчинено запис.

25 лютого 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Резерв плюс» звернулося до виконавчого комітету Львівської міської ради щодо видачі Містобудівних умов та обмежень на земельній ділянці по вул. Лемківській, 9 у м. Львові.

Рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради № 200 від 01 березня 2019 року були затверджені Містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва на будівництво Товариством з обмеженою відповідальністю «Резерв плюс» багатоквартирних житлових будинків №№ 3, 6, 7 (на генплані), громадських будівель (з торгово-офісними площами, апарт-готелем, готелем) №№ 1, 2, 4, 5 (на генплані) з паркінгом, вбудованим приміщенням групи тимчасового перебування дітей № 6.1 (на генплані) та об`єктами інженерної інфраструктури (дахові котельні, трансформаторна підстанція) на вул. Лемківській, 9 у м. Львові зі знесенням існуючих будівель (у 7-ми чергах будівництва).

В червні 2021 року окружною прокуратурою виконувалося завдання Львівської обласної прокуратури щодо встановлення підстав для вжиття представницьких заходів у сфері додержання містобудівного законодавства, правомірності здійснення містобудівної діяльності, дотримання будівельних норм, державних стандартів і правил при здійсненні будівельних робіт.

15.06.2021 на адресу Міністерства розвитку громад та територій України окружною прокуратурою направлено запит про надання інформації щодо діяльності уповноважених органів з питань державного архітектурно-будівельного нагляду: Державної інспекції містобудування України та Державної інспекції архітектури та містобудування України.

У відповідь на даний запит, листом від 18.06.2021 Міністерством повідомлено, що Державна інспекція містобудування України не здійснювала державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд, оскільки ліквідована до початку свого функціонування. Державна інспекція архітектури та містобудування України перебуває в процесі утворення.

01.10.2021 Галицька окружна прокуратура міста Львова керуючись повноваженнями, передбаченими ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» на адресу Львівської міської ради скерувала запит про надання документів, на підставі яких прийнято рішення №200 від 01.03.2019 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на будівництво ТзОВ «Резерв плюс» багатоквартирних житлових будинків №№3,6,7 (на генплані), громадських будівель (з торгово-офісними площами, апарт-готелем, готелем) №№1,2,4,5 (на генплані) з паркінгом, вбудованим приміщенням групи тимчасового перебування дітей Ne6.1 (на генплані) та об`єктами інженерної інфраструктури (дахові котельні, трансформаторна підстанція) на вул. Лемківській, 9 у м. Львові зі знесенням існуючих будівель (у 7-ми чергах будівництва)» та на основі отриманих документів вивчала законність прийняття спірного рішення.

Після отримання вищевказаної інформації, з метою вжиття в межах компетенції заходів державного архітектурно-будівельного нагляду та проведення перевірки щодо дотримання Львівською міською радою вимог законодавства під час провадження містобудівної діяльності та прийняття рішення №200 від 01.03.2019 окружною прокуратурою 26.10.2021 скеровано лист у ДІАМ.

01.12.2021 за №5073/03/13-21, прокуратурою отримано відповідь із Державної інспекції архітектури та містобудування України, відповідно до якої на даний час питання, порушені у листі прокуратури не належать до компетенції ДІАМ.

Також, у листі ДІАМ повідомило, що основним завданням ДАМ є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а вжиття заходів щодо дотримання органами місцевого самоврядування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності під час затвердження в установленому порядку містобудівної документації належить до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад. Таким чином, відсутні правові підстави щодо звернення ДІАМ з позовом до суду про скасування рішення органу місцевого самоврядування про затвердження містобудівної документації на місцевому рівні.

Також, на лист прокуратури Львівська міська рада листом від 03.05.2022 повідомила про те, що підстав для приведення у відповідність до вимог законодавства рішення виконавчого комітету Львівської ради від 01.03.2019 №200 Львівська міська рада не вбачає. Окрім цього, зазначено що внесення змін до затверджених містобудівних умов та обмежень, згідно ч.8 ст.29 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності», містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника. Внесення змін до містобудівних умов та обмежень може здійснювати орган, що їх надав, за заявою замовника або за рішенням суду.

Вважаючи рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради від 01.03.2019 №200 протиправним, позивач звернувся з вказаним позовом до суду.

Суд апеляційної інстанції, вважає за необхідне зауважити, що в даному випадку прокурор подав позов в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України, повноваження якої визначені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Положенням про Державну інспекцію архітектури та містобудування України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 № 1340.

До вирішення питання щодо дотримання прокурором строку звернення до суду необхідно зґясувати наявність чи відсутність повноважень прокурора щодо звернення з зазначеним позовом.

Так, згідно до вимог ч.1 та ч.2 ст. 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності. Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

А відповідно до п. 6 частини 4 ст. 41-1 згаданого вище Закону у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 6) звертатися до суду з позовами про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, з подальшим оприлюдненням такої інформації на порталі електронної системи.

Відповідно до вимог п.п.11 п. 6 Положенням про Державну інспекцію архітектури та містобудування України, ДІАМ для виконання покладених на неї завдань має право: 11) проводити претензійно-позовну роботу, звертатися до суду з позовами щодо захисту своїх прав та законних інтересів.

З огляду на встановлені вище обставини справи, колегія суддів вважає, що Державна інспекція архітектури та містобудування України не виконала у належний спосіб надані їй повноваження, відтак прокурор вправі був звернутись з позовом в інтересах Державної інспекції архітектури та містобудування України із зазначеним позовом.

Залишаючи без розгляду адміністративний позов, суд першої інстанції надав правильну оцінку доводам відповідача та третьої особи зазначеним у клопотанні про залишення позовної заяви без розгляду та запереченням прокуратури та вірно врахуваав, що згідно із абз. 1, 2 ч. 2 ст. 122 КАС України, для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.

Згідно із ч.ч. 3, 4 ст. 123 КАС України, якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Судом першої інстанції правильно зазначено, що строк звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом - проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із позовною заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.

Дотримання строку звернення із адміністративним позовом є однією з умов для реалізації права на позов у публічно-правових відносинах. Вона дисциплінує учасників цих відносин у випадку, якщо вони стали спірними, запобігає зловживанням і сприяє реалізації прав у встановлені законодавством терміни.

Предметом спору до даній справі є саме рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради від 01.03.2019 №200 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на будівництво ТзОВ «Резерв плюс» багатоквартирних житлових будинків №№3, 6, 7 (на генплані), громадських будівель (з торгово-офісними площами, апарт-готелем, готелем) №№1, 2, 4, 5 (на генплані) з паркінгом, вбудованим приміщенням групи тимчасового перебування дітей №6.1 (на генплані) та об`єктами інженерної інфраструктури (дахові котельні, трансформаторна підстанція) на вул. Лемківській, 9 у м. Львові зі знесенням існуючих будівель (у 7-ми чергах будівництва)».

Оскаржуване рішення виконавчого комітету від 01.03.2019 №200 було опубліковано на офіційному веб-сайті ЛМР https://city-adm.lviv.ua/. - згідно вимог ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування».

Згідно Порядку ведення реєстру містобудівних умов та обмежень, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово- комунального господарства України 31.05.2017 № 135, містобудівні умови та обмеження для ТзОВ «Резерв плюс» були опубліковані на офіційному веб-сайті органу містобудування та архітектури Львівської міської ради https://mbk.city-adm.lviv.ua/ua/register_mc.

Судом першої інстанції вірно зазначено, що порушенні на думку позивача права по суті були ще 01.03.2019, про які він мав дізнатись ще в цей же час, однак до суду звернувся лише 17.05.2022 (згідно штампу поштового відділення), тобто з пропуском як трьохмісячного так і шестимісячного строку звернення до суду без поважних причин.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що не заслуговують на увагу аргументи позивача, що Галицька окружна прокуратура міста Львова у 2021-2022 роках направляла відповідні листи, в яких не надано відповіді про призначення перевірки, не повідомлено про обставини, які унеможливлюють проведення перевірки, включення оскаржуваного рішення у графік проведення планових перевірок, призначення позапланової перевірки, витребування інформації, проведення перевірки у майбутньому тощо. А також відповідь юридичного департаменту Львівської міської ради №03.05.2022 про те, що Львівська міська рада не вбачає порушень на видані містобудівні умови та обмеження, оскільки установлення строків звернення до суду з відповідними позовними заявами законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними певних процесуальних дій, передбачених КАС України. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.

Також, судом першої інстанції у даній спірній ситуації враховано, що у Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

З огляду на вищенаведене суд першої інстанції вірно вважав, що з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Початок перебігу строку, встановленого для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень, не пов`язується з моментом створення такого суб`єкта чи наділення його відповідними функціями та компетенцією, адже інше призводить до можливості держави через такі дії практично необмежено у часі реалізувати право на звернення з позовом за власним волевиявленням.

Таким чином, за своєю правовою природою повідомлення прокурором відповідного суб`єкта владних повноважень про майбутнє звернення прокурора до суду, витребування ним документів для підтвердження підстав представництва в суді не може слугувати механізмом продовження встановлених законом строків звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки це призведе до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, порушення стабільності у діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання ними своїх функцій.

Також, суд правильно зазначив, що під поважними причинами пропуску строків звернення до суду необхідно розуміти обставини, які є об`єктивно непереборними, та не залежать від волевиявлення особи, пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій та підтверджені належними доказами. Водночас на законодавчому рівні не регламентується, які причини є поважними, а які ні. Питання щодо визначення поважності підстав пропуску строку звернення до суду залишається на розсуд суду.

Предметом спору в даній справі є рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 01.03.2019 № 200.

Згідно матеріалів справи, 26.10.2021 Галицька окружна прокуратура міста Львова надіслала на адресу Державної інспекції архітектури та містобудування України (ДІАМ) лист про вжиття заходів реагування: призначення та проведення перевірок, виявлення порушень щодо будівництва на вул. Лемківській, 9.

Листом від 30.11.2021 ДІАМ відмовило у вжитті заходів архітектурно-будівельного контролю та проведення перевірки будівельних робіт.

Суд вірно вважав, що позивач як орган прокуратури мав реальну можливість дізнатись про існування оскаржуваної ухвали ще задовго до отримання зазначених листів Державної інспекції архітектури та містобудування України від 30.11.2021 (09.02.2022, 22.02.2022 та відповіді Львівської міської ради від 03.05.2022).

Верховний Суд неодноразово вказував (зокрема, у постановах від 15 квітня 2020 року у справі № 15/2973/18, від 22 квітня 2020 року у справі № 811/1664/18), що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків для звернення до суду, якими чинне законодавство обмежує звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів. Це, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства.

Також у постанові від 13.02.2019 у справі №826/13768/16 Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що обставини виявлення прокурором під час здійснення процесуального керівництва у кримінальному провадженні відповідних порушень інтересів держави, які підлягають захисту в суді, поза межами строку звернення до суду повинні враховуватися судами як поважні причини пропуску строку звернення до адміністративного суду, якщо прокурор звернувся до суду протягом встановленого законом строку звернення з дня виявлення таких порушень. Проте направлення прокурором листів до відповідних державних органів щодо здійснення заходів захисту інтересів держави не зупиняє та не перериває перебігу встановленого процесуальним законом строку звернення до суду.

Практика Європейського суду з прав людини, яка згідно ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» є джерелом права, також свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків для звернення до суду за захистом порушених прав (рішення від 22.10.1996р., 27.02.1980р.).

Відповідно до з ч.3 ст.123 КАС України, якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Пунктом 8 ч.1 ст.240 КАС України визначено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про необхідність залишення позовної заяви без розгляду на підставі ч.3 ст.123, п.8 ч.1 ст. 240 КАС України, так як позивачем пропущений встановлений ст.122 КАС України строк звернення до суду з цим позовом, а обґрунтованих обставин та належних доказів на підтвердження поважності причин пропуску вказаного строку звернення до суду не наведено та не доведено.

За наведених обставин, суд апеляційної інстанції вважає, що доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а ухвала відповідає нормам процесуального права.

Керуючись ч. 3 ст. 243, ст. 308, ст. 310, п. 1 ч. 1 ст. 315, ст. 316, ст. 321, ст. 322, ст. 325, ст. 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Львівської обласної прокуратури залишити без задоволення, а ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2022 року про залишення позовної заяви без розгляду по справі №380/7839/22 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя М.А. Пліш

Судді В.В. Ніколін

О.М. Гінда

повний текст складено 03.03.2023