Постанова

від 21.09.2023 по справі 380/7839/22

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 вересня 2023 року

м. Київ

справа №380/7839/22

адміністративне провадження № К/990/10898/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Бучик А.Ю.,

суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Львівської обласної прокуратури на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 22.11.2022 (суддя Сподарик Н.І.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.02.2023 (колегія суддів: Пліш М.А., Ніколін В.В., Гінда О.М.) у справі №380/7839/22 за позовом Керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах Державної інспекції архітектури та містобудування України до Виконавчого комітету Львівської міської ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Товариство з обмеженою відповідальністю «Резерв плюс», товариство з обмеженою відповідальністю «Компанія з управління активами «Крістал Ессет Менеджмент» про визнання протиправним та скасування рішення

УСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. Керівник Галицької окружної прокуратури міста Львова звернувся до суду в інтересах Державної інспекції архітектури та містобудування України з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Львівської міської ради в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради від 01.03.2019 №200 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на будівництво ТзОВ «Резерв плюс» багатоквартирних житлових будинків №№3, 6, 7 (на генплані), громадських будівель (з торгово-офісними площами, апарт-готелем, готелем) №№1, 2, 4, 5 (на генплані) з паркінгом, вбудованим приміщенням групи тимчасового перебування дітей №6.1 (на генплані) та об`єктами інженерної інфраструктури (дахові котельні, трансформаторна підстанція) на вул. Лемківській, 9 у м. Львові зі знесенням існуючих будівель (у 7-ми чергах будівництва)».

2. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 28.06.2022 відкрито провадження у цій справі.

3. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 22.11.2022, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.02.2023, позов залишено без розгляду.

4. Не погоджуючись з судовими рішеннями, прокурор подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

5. Ухвалою Верховного Суду від 06.04.2023 відкрито касаційне провадження.

6. У відзивах на касаційну скаргу відповідач та третя особа ТОВ «Резерв плюс» проти задоволення касаційної скарги заперечували, просили залишити судові рішення без змін.

ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Залишаючи позов без розгляду, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що прокурор звернувся з позовом до суду з пропуском тримісячного строку звернення без поважних причин. Суди вважали, що за своєю правовою природою повідомлення прокурором відповідного суб`єкта владних повноважень про майбутнє звернення прокурора до суду, витребування ним документів для підтвердження підстав представництва в суді не може слугувати механізмом продовження встановлених законом строків звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки це призведе до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, порушення стабільності у діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання ними своїх функцій.

ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

8. Касаційна скарга обґрунтована тим, що передумовою для представництва прокурором інтересів держави в суді відповідно до вимог ст.23 Закону України ,,Про прокуратуру" є повідомлення прокурором суб`єкта владних повноважень про порушення інтересів держави, надання такому суб`єкту можливості самостійно, протягом розумного строку відреагувати на виявлені порушення (витребувати матеріали, призначити та провести перевірку, звернутись до суду з позовом тощо). У грудні 2021 року ДІАМ відмовило у вжитті заходів архітектурно-будівельного контролю та проведення перевірки будівельних робіт. Інспекція також повідомила, що така перевірка може бути проведена після надання вимоги правоохоронних органів, складеної на підставі ухвали слідчого судді. Відтак вважає, що звернувшись до суду з позовом у червні 2022 року, прокурор не порушив строки звернення до суду.

Також мотивує вимоги касаційної скарги тим, що суди першої та апеляційної інстанцій під час ухвалення оскаржених ним судових рішень не врахували висновки Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, викладені у постановах від 17.09.2021 у справі №420/473/20, від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 20.06.2018 у справі №697/2751/14-ц, від 17.10.2018 у справі №362/44/17, від 14.09.2021 у справі №807/965/17, від 26.07.2018 у справі №926/1111/15, відповідно до яких нездійснення уповноваженим органом - Державною інспекцією архітектури та містобудування України своїх повноважень у сфері державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням виконавчим комітетом Львівської міської ради вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час реалізації повноважень у сфері містобудівної діяльності, відповідно до статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» свідчить про наявність підстав для звернення прокуратури до суду з позовом в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

9. Відповідач та третя особа у відзиві погоджується з висновками судів і наголошують на неповажності причин пропуску прокурором строку на звернення до суду, а також зазначають, що прокурор не надав достатніх і належних доказів, які б підтверджували, що у період з 01.03.2019 до 17.05.2022, тобто протягом трьох років існували об`єктивно непереборні, істотні обставини, перешкоди чи труднощі, що унеможливили своєчасне звернення позивача - Керівника Галицької окружної прокуратури до адміністративного суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Львівської міської ради про надання третій особі містобудівних умов та обмежень на будівництво.

ІV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

10. Статтею 118 КАС України визначено, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом. Процесуальні строки визначаються днями, місяцями і роками, а також можуть визначатися вказівкою на подію, яка повинна неминуче настати.

11. За змістом статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.

Одночасно із поданням заяви про поновлення процесуального строку має бути вчинена процесуальна дія (подана заява, скарга, документи тощо), стосовно якої пропущено строк.

Пропуск строку, встановленого законом або судом учаснику справи для подання доказів, інших матеріалів чи вчинення певних дій, не звільняє такого учасника від обов`язку вчинити відповідну процесуальну дію.

12. Згідно з частиною першою статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

13. Згідно з абзацом 2 частини 2 статті 122 КАС України для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.

14. Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду визначені у статті 123 КАС України, відповідно до якої у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.

Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.

Якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

15. Відповідно до частини шостої статті 161 КАС України у разі пропуску строку звернення до адміністративного суду позивач зобов`язаний додати до позову заяву про поновлення цього строку та докази поважності причин його пропуску.

16. Частиною першою статті 169 КАС України передбачено, що суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.

17. Згідно із пунктами 3, 5 частини першої статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними).

18. Відповідно до пункту 8 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо є підстави, визначені частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу.

19. Обмеження строку звернення до суду шляхом встановлення відповідних процесуальних строків, не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя (Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2011 року №17-рп/2011). Такі обмеження спрямовані на досягнення юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулюють учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків та поважати права та інтереси інших учасників правовідносин.

20. Верховний Суд у постанові від 20.04.2021 у справі № 640/17351/19 зазначав про те, що визначення строку звернення до адміністративного суду в системному зв`язку з принципом правової визначеності слугує меті забезпечення передбачуваності для відповідача (як правило, суб`єкта владних повноважень в адміністративних справах) та інших осіб того, що зі спливом установленого проміжку часу прийняте рішення, здійснена дія (бездіяльність) не матимуть поворотної дії в часі та не потребуватимуть скасування, а правові наслідки прийнятого рішення або вчиненої дії (бездіяльності) не будуть відмінені у зв`язку з таким скасуванням. Тобто встановлені строки звернення до адміністративного суду сприяють уникненню ситуації правової невизначеності щодо статусу рішень, дій (бездіяльності) суб`єкта владних повноважень.

21. Судами у спірних правовідносинах було встановлено, що оскаржуване рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 01.03.2019 №200 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на будівництво ТзОВ «Резерв плюс» багатоквартирних житлових будинків №№ 3, 6, 7 (на генплані), громадських будівель (з торгово-офісними площами, апарт-готелем, готелем) №№ 1, 2, 4, 5 (на генплані) з паркінгом, вбудованим приміщенням групи тимчасового перебування дітей №6.1 (на генплані) та об`єктами інженерної інфраструктури (дахові котельні, трансформаторна підстанція) на вул. Лемківській, 9 у м. Львові зі знесенням існуючих будівель (у 7-ми чергах будівництва)» було опубліковано на офіційному веб-сайті Львівської міської ради https://city-adm.lviv.ua/.

23. Містобудівні умови та обмеження для ТОВ «Резерв плюс» були опубліковані на офіційному веб-сайті органу містобудування та архітектури Львівської міської ради https://mbk.city-adm.lviv.ua/ua/register_mc.

24. Разом з тим, до суду прокурор звернувся лише 17.05.2022, тобто з пропуском строку звернення до суду.

25. Прокурор обґрунтовував пропуск строку такими обставинами.

26. В червні 2021 року окружною прокуратурою виконувалося завдання Львівської обласної прокуратури щодо встановлення підстав для вжиття представницьких заходів у сфері додержання містобудівного законодавства, правомірності здійснення містобудівної діяльності, дотримання будівельних норм, державних стандартів і правил при здійсненні будівельних робіт.

27. 15.06.2021 на адресу Міністерства розвитку громад та територій України окружною прокуратурою направлено запит про надання інформації щодо діяльності уповноважених органів з питань державного архітектурно-будівельного нагляду: Державної інспекції містобудування України та Державної інспекції архітектури та містобудування України.

У відповідь на даний запит, листом від 18.06.2021 Міністерством повідомлено, що Державна інспекція містобудування України не здійснювала державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд, оскільки ліквідована до початку свого функціонування. Державна інспекція архітектури та містобудування України перебуває в процесі утворення.

28. 01.10.2021 Галицька окружна прокуратура міста Львова керуючись повноваженнями, передбаченими ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» на адресу Львівської міської ради скерувала запит про надання документів, на підставі яких прийнято рішення №200 від 01.03.2019 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на будівництво ТзОВ «Резерв плюс» багатоквартирних житлових будинків №№3,6,7 (на генплані), громадських будівель (з торгово-офісними площами, апарт-готелем, готелем) №№1,2,4,5 (на генплані) з паркінгом, вбудованим приміщенням групи тимчасового перебування дітей Ne6.1 (на генплані) та об`єктами інженерної інфраструктури (дахові котельні, трансформаторна підстанція) на вул. Лемківській, 9 у м. Львові зі знесенням існуючих будівель (у 7-ми чергах будівництва)» та на основі отриманих документів вивчала законність прийняття спірного рішення.

29. Після отримання вищевказаної інформації, з метою вжиття в межах компетенції заходів державного архітектурно-будівельного нагляду та проведення перевірки щодо дотримання Львівською міською радою вимог законодавства під час провадження містобудівної діяльності та прийняття рішення №200 від 01.03.2019 окружною прокуратурою 26.10.2021 скеровано лист у ДІАМ.

01.12.2021 за №5073/03/13-21 прокуратурою отримано відповідь із Державної інспекції архітектури та містобудування України, відповідно до якої на даний час питання, порушені у листі прокуратури, не належать до компетенції ДІАМ.

Також, у листі ДІАМ повідомило, що основним завданням ДІАМ є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а вжиття заходів щодо дотримання органами місцевого самоврядування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності під час затвердження в установленому порядку містобудівної документації належить до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад. Таким чином, відсутні правові підстави щодо звернення ДІАМ з позовом до суду про скасування рішення органу місцевого самоврядування про затвердження містобудівної документації на місцевому рівні.

30. Також, на лист прокуратури Львівська міська рада листом від 03.05.2022 повідомила про те, що підстав для приведення у відповідність до вимог законодавства рішення виконавчого комітету Львівської ради від 01.03.2019 №200 Львівська міська рада не вбачає. Окрім цього, зазначено що внесення змін до затверджених містобудівних умов та обмежень, згідно ч.8 ст.29 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності», містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта, незалежно від зміни замовника. Внесення змін до містобудівних умов та обмежень може здійснювати орган, що їх надав, за заявою замовника або за рішенням суду.

31. Враховуючи положення абз.2 ч.4 ст. 122 КАС України, а також те, що відповідь ДІАМ на звернення про проведення перевірки спірного рішення виконавчого комітету отримано Галицькою окружною прокуратурою міста Львова 01.12.2021, прокурор вважає, що позов 13.05.2022 пред`явлений в межах строку.

32. Суди попередніх інстанцій вважали, що порушення, на думку прокурора, прав та інтересів держави розпочалось від дати 01.03.2019, тобто з дня ухвалення оскаржуваного рішення, про що він мав дізнатись одразу, однак до суду звернувся лише 17.05.2022, тобто з пропуском строку звернення до суду без поважних причин. Суди відхилили посилання на вищевказані звернення прокурора, мотивуючи це тим, що повідомлення прокурором відповідного суб`єкта владних повноважень про майбутнє звернення прокурора до суду, витребування ним документів для підтвердження підстав представництва в суді не може слугувати механізмом продовження встановлених законом строків звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки це призведе до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, порушення стабільності у діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання ними своїх функцій.

33. Колегія суддів погоджується з таким висновком, вважає його законним і обґрунтованим, та таким, що відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, висловленій у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16.

34. При цьому Суд відхиляє доводи касаційної скарги про те, що Галицька окружна прокуратура міста Львова в 2021 році направила відповідні листи про призначення перевірки будівельних робіт, адже отримання позивачем листа у відповідь на його звернення до Мінрегіонбуд, ДІАМ та Львівської міської ради не змінює момент, з якого прокурор повинен був дізнатися про порушення прав та інтересів держави у сфері містобудування, а свідчить лише про час, коли він почав вчиняти дії щодо реалізації своїх повноважень і ця дата не пов`язується з початком перебігу строку звернення до суду в цьому випадку.

Аналогічна позиція сформована Верховним Судом у постанові від 23.08.2022 у справі № 380/7024/22.

35. Також у постанові від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16 Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що обставини виявлення прокурором під час здійснення процесуального керівництва у кримінальному провадженні відповідних порушень інтересів держави, які підлягають захисту в суді, поза межами строку звернення до суду повинні враховуватися судами як поважні причини пропуску строку звернення до адміністративного суду, якщо прокурор звернувся до суду протягом встановленого законом строку звернення з дня виявлення таких порушень. Проте направлення прокурором листів до відповідних державних органів щодо здійснення заходів захисту інтересів держави не зупиняє та не перериває перебігу встановленого процесуальним законом строку звернення до суду.

36. Отже, суди попередніх інстанцій законно і обґрунтовано залишили без розгляду позов Керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України.

37. Суд відхиляє посилання на висновки Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, викладені у постановах від 17.09.2021 у справі №420/473/20, від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 20.06.2018 у справі №697/2751/14-ц, від 17.10.2018 у справі №362/44/17, від 14.09.2021 у справі №807/965/17, від 26.07. 2018 у справі №926/1111/15, оскільки у вказаних постановах зроблено висновки щодо випадків, у яких прокурор має право на звернення до суду. Натомість, у справі, що розглядається, суди не заперечували права прокурора на звернення до суду, а залишили позов без розгляду через пропуск строку на звернення до суду та відсутність поважних причин для його поновлення.

38. Підсумовуючи викладене, Верховний Суд зазначає, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на повно встановлених обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка, з правильним застосуванням норм чинного законодавства України при ухваленні оскаржуваних рішень із дотриманням норм процесуального права.

39. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

40. З огляду на викладене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду і постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

41. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст.ст. 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Львівської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 22.11.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.02.2023 залишити без змін.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді А.І. Рибачук

С.Г. Стеценко