Постанова

від 09.03.2023 по справі 500/2489/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 березня 2023 року

м. Київ

справа № 500/2489/21

провадження № К/990/32590/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Радишевської О. Р., Шевцової Н. В.

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу

за позовом Управління житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області, за участю третіх осіб - Товариства з обмеженою відповідальністю «Тернопіль-Мостобуд», Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія Тернобудсервіс», Товариства з обмеженою відповідальністю «Техно-Буд-Центр», про визнання протиправними та скасування вимоги і розпорядження, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Управління житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2022 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Онишкевича Т. В., суддів: Сеника Р. П., Судової-Хомюк Н. М.

І. Суть спору

1. У квітні 2021 року Управління житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради (далі - Управління ЖКГ) звернулось до суду з адміністративним позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області (далі - Західний офіс Держаудитслужби), в якому просить:

1.1. визнати протиправними дії Західного офісу Держаудитслужби з проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління ЖКГ за період з 01 вересня 2018 року по 31 грудня 2020 року, за результатами якої складено акт від 30 березня 2021 року № 05-21/3;

1.2. визнати протиправною та скасувати вимогу Західного офісу Держаудитслужби, що міститься в листі від 23 квітня 2021 року № 131905-14/1701-2021 "Про усунення виявлених ревізією порушень";

1.3. визнати протиправним та скасувати розпорядження Західного офісу Держаудитслужби про зупинення операції з бюджетними коштами від 26 квітня 2021 року № 2.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначає, що за результатами проведеної планової ревізії фінансово-господарської діяльності Управління ЖКГ за період з 01 вересня 2018 року по 31 грудня 2020 року Західним офісом Держаудитслужби складено акт від 30 березня 2021 року № 05-21/3.

Вказує, що на підставі матеріалів перевірки суб`єктом владних повноважень сформовано вимогу щодо усунення виявлених в діяльності Управління ЖКГ порушень чинного законодавства, з якою позивач не згоден, оскільки Західним офісом Держаудитслужби не було враховано надані позивачем заперечення (зауваження) в обґрунтування своєї позиції.

Стверджує, що при розрахунку витрат на оплату праці апарату Управління ЖКГ враховано розрахункові суми матеріальних допомог на оздоровлення та на вирішення соціально-побутових питань в розмірі середньомісячної заробітної плати згідно з пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 09 березня 2006 року № 268 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів", яким керівникам органів надано право у межах затвердженого фонду оплати праці надавати працівникам допомогу для оздоровлення при наданні щорічної відпустки у розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати працівника. Таким чином, розмір вказаної виплати обмежений мінімальною і максимальною межами, оскільки допомога на оздоровлення обов`язково виплачується у розмірі посадового окладу, а за наявності коштів - у розмірі, що не перевищує середньомісячну зарплату. Це підтвердило і Мінсоцполітики в листах від 16 жовтня 2009 року № 620/13/84-09, від 19 липня 2010 року № 671/13-84-10, від 11 вересня 2013 року № 10212/0/14-13/13, а відтак, на думку позивача, розпорядження Західного офісу Держаудитслужби від 26 квітня 2021 року № 2, яким зобов`язано Управління Державної казначейської служби в м. Тернополі зупинити операції із бюджетними коштами, є протиправним.

Вважаючи, що оскаржувана вимога від 23 квітня 2021 року № 131905-14/1701-2021 не відповідає фактичним обставинам та суперечить чинному законодавству, позивач звернувся до суду з метою її скасування.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. На виконання пункту 6.2.4.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2020 року, затвердженого наказом Західного офісу Держаудитслужби від 18 вересня 2020 року № 175, проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Управління ЖКГ за період з 01 вересня 2018 року по 31 грудня 2020 року, про що складено акт від 30 березня 2021 року № 05-21/3.

4. Вищевказаний акт ревізії підписаний керівником та головним бухгалтером Управління ЖКГ із зауваженнями (запереченнями), які розглянуті відповідачем, у зв`язку з чим листом від 22 квітня 2021 року № 1689-2021 направлено на адресу позивача висновок від 22 квітня 2021 року, який отримано останнім 23 квітня 2021 року.

5. Під час проведення ревізії контролюючим органом встановлено порушення частини першої статті 193 Господарського кодексу України, статті 87 Цивільного кодекс України, пунктів 6.4.2, 6.4.4.1, 6.4.6 Правил визначення вартості будівництва (ДСТУ БД.1.1-1:2013), затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05 липня 2013 року № 293 (далі - ДСТУ Б Д.1.1-1:2013) внаслідок безпідставної оплати виконавцям робіт коштів на загальну суму 13601,07 тис. грн. а саме: ТОВ "Будівельна компанія Тернобудсервіс" - по актах приймання виконаних будівельних робіт форми № КБ-2в оплачено вартість будівельних матеріалів на суму 1628,55 тис. грн. без виконання робіт по їх улаштуванню; ТОВ "Тернопіл Мостобуд" - по актах приймання виконаних будівельних робіт форми № КБ-2в оплачено вартість будівельних матеріалів та устаткування на сум 11496,27 тис. грн. без виконання робіт по їх улаштуванню та монтажу; ТОВ "Техно-Буд-Центр" - по актах приймання виконаних будівельних робіт форм № КБ-2в оплачено вартість робіт на суму 476,25 тис. грн., виконання яких не передбачено договором підряду.

Разом з цим встановлено порушення пунктів 6.4.4.1 ДСТУ БД.1.1-1:2013, пунктів 6.2.1.3, 6.3.3 Настанови щодо визначення прямих витрат у вартості будівництва (ДСТУ-Н БД.1.1-2:2013), прийнятої наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27 серпня 2013 року № 405, внаслідок завищення вартості виконаних робіт по об`єктах будівництва, ремонту та реконструкції, які на час завершення ревізії не відшкодовані в сумі 148395,01 грн., в тому числі підрядними організаціями: Тернопільське міське шляхове ремонтно-будівельне підприємство "Міськшляхрембуд" - 45181,31 грн., ТОВ "Авакс Проф" - 85656,68 грн., Спеціалізоване будівельне управління "Спецбуд" товариства з обмеженою відповідальністю "Тернопільбуд" - 17557,02 грн.

Внаслідок несплати юридичними та фізичними особами відновної вартості зелених насаджень до цільового фонду соціально-економічного розвитку Тернопільської міської територіальної громади, у визначені чинним законодавством терміни, порушено статтю 28 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" та пункт 11 Порядку видалення дерев, кущів, газонів і квітників у населених пунктах, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2006 року № 1045, та не забезпечено Управлінням ЖКГ дотримання пункту 6.2.2 Положення про цільовий фонд соціально-економічного розвитку Тернопільської міської територіальної громади, затвердженого рішенням сесії Тернопільської міської ради від 07 червня 2007 року № 05/10/5 (з подальшими змінами та доповненнями) контролю за такими надходженнями, внаслідок чого до спеціального фонду міського бюджету не поступили надходження на загальну суму 1464,99 тис. грн., чим завдано йому матеріальної шкоди на вказану суму.

Також встановлено порушення статті 21 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" внаслідок проведення нарахування та виплати посадовим особам Управління ЖКГ матеріальної допомоги на оздоровлення в розмірі середньомісячної заробітної плати, а не в розмірі посадового окладу, чим допущено переплату вказаної допомоги на загальну суму 620922,06 грн. та, як наслідок, зайво нараховано та сплачено єдиного внеску на суму 134796,93 грн. чим завдано матеріальної шкоди бюджету на суму 755718,99 грн.

Управлінням ЖКГ в порушення пунктів 6, 7 Положення про інвентаризацію активів та зобов`язань, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 02 вересня 2014 року № 879, та частини першої статті 10 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" не забезпечено проведення обов`язкових інвентаризацій розрахунків в 2018, 2019 та 2020 роках та активів у 2018, 2019 роках.

Управлінням ЖКГ у ревізійному періоді в окремих випадках не дотримано вимоги законодавства про закупівлі в частині оформлення тендерних документацій, невідхилення тендерних пропозицій, як таких що не відповідали вимогам тендерних документацій, чим порушено частину третю статті 17, пункту 2 частини другої статті 22, пункту 4 частини першої статті 30, пункту 4 частини першої статті 17 та пункту 1 частини першої статті 31 Закону України "Про публічні закупівлі".

6. 23 квітня 2021 року на підставі висновків акту ревізії контролюючим органом сформована вимога № 131905-14/1701-2021 "Про усунення виявлених ревізією порушень", в якій на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 частини першої статті 10, частини другої статті 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", підпункту 16 пункту 6, пункту 7 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, пунктів 46, 49 - 50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, Західний офіс Держаудитслужби вимагає:

1) забезпечити відшкодування безпідставної оплати за рахунок коштів місцевого бюджету виконавцям робіт вартості будівельних матеріалів, виробів і конструкцій та устаткування без їх укладання, монтажу або використання для ремонтних робіт, а також вартості робіт, виконання яких не передбачено договором підряду в загальній сумі 13601065,00 грн. відповідно до норм статей 193, 199 Господарського кодексу України, статей 610 - 625 Цивільного кодексу України;

2) забезпечити відшкодування завданих збитків в сумі 148395,01 грн., завданих бюджету в частині завищення вартості виконаних робіт Тернопільським міським шляховим ремонтно-будівельним підприємством "Міськшляхрембуд" (45181,31 грн.), ТОВ "Авакс Проф" (85656,68 грн.), Спеціалізованим будівельним управлінням "Спецбуд" товариства з обмеженою відповідальністю "Тернопільбуд" (17557,02 грн.) відповідно до норм статей 193, 199 Господарського кодексу України, статей 22, 610 - 625 Цивільного кодексу України;

3) забезпечити відшкодування завданих бюджету збитків в сумі 1464994,47 грн. внаслідок несплати юридичними та фізичними особами відновної вартості зелених насаджень до цільового фонду соціально-економічного розвитку Тернопільської міської територіальної громади, в тому числі шляхом проведення претензійно-позовної роботи в установленому законодавством порядку;

4) забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130 - 136 КЗпП України матеріальної шкоди (втрат), заподіяної внаслідок нарахування та виплати посадовим особам Управління при наданні щорічної відпустки матеріальної допомоги на оздоровлення в розмірі середньомісячної заробітної плати, а не в розмірі посадового окладу на суму 755718,99 грн.;

5) інвентаризацію активів та зобов`язань проводити відповідно до вимог статті 10 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" та Положення про інвентаризацію активів та зобов`язань, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 02 вересня 2014 року № 879;

6) не допускати у подальшому порушення норм законодавства щодо проведення публічних закупівель.

7. На підставі матеріалів ревізії Західним офісом Держаудитслужби видано розпорядження від 26 квітня 2021 року № 2 про зупинення операцій з бюджетними коштами на рахунку Управління ЖКГ UA6682017220344230020000048367.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

8. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2022 року позовні вимоги задоволено частково.

8.1. Визнано протиправними та скасовано пункти 1, 3, 4 вимоги Західного офісу Держаудитслужби від 23 квітня 2021 року № 131905-14/1701-2021 "Про усунення виявлених ревізією порушень";

8.2. Визнано протиправним та скасовано розпорядження Західного офісу Держаудитслужби про зупинення операції із бюджетними коштами від 26 квітня 2021 року № 2.

8.3. В решті позову - відмовлено.

9. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, проаналізувавши кожен пункт вимоги органу фінансового контролю крізь призму відповідного законодавства, виходив з того, що висновки, які містяться у пунктах 1, 3, 4 спірної вимоги є необґрунтованими.

При цьому суд першої інстанції вказав, що оскільки договори, на підставі яких виконували підрядні роботи ТОВ «Будівельна компанія Тернобудсервіс» та ТОВ «Тернопіль Мостобуд» не завершились, то висновок відповідача про безпідставну оплату вартості будівельних матеріалів, виробів і конструкцій є передчасним. Разом з цим суд першої інстанції зазначив, що необґрунтованість висновків відповідача щодо відшкодування безпідставної оплати за рахунок коштів місцевого бюджету виконавцям робіт (ТОВ «Техно-Буд-Центр») вартості робіт на сумі 476 250,00 грн., оскільки проектні рішення не змінювались, вихідні дані щодо проектування не змінювались, кошторисна вартість об`єкту не зросла, а тому повторної експертизи проводити не було необхідності. Також суд першої інстанції зазначив, що розмір матеріальної допомоги на оздоровлення, які виплачувались посадовими посадовим особам Управління ЖКГ за розпорядженнями міського голови у розмірі середньомісячної заробітної плати за вересень - грудень 2018 року, 2019 - 2020 рік не суперечить приписам статті 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», а відтак оскаржуване розпорядження від 26 квітня 2021 року № 2 підлягає скасуванню.

10. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 05 липня 2022 року скасував рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2022 року в частині задоволення позовних вимог Управління ЖКГ про визнання протиправними та скасування пунктів 1, 3, 4 вимог Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області, що міститься в листі 23 квітня 2021 року № 131905-14/1701-2021 «Про усунення виявлених ревізією порушень» та про визнання протиправним і скасування розпорядження Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області про зупинення операції із бюджетними коштами від 26 квітня 2021 року № 2 та ухвалено у цій частині постанову, якою у задоволенні позовних вимог Управління ЖКГ відмовлено.

В іншій частині рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2022 року залишено без змін.

11. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції, надавши оцінку ключовим доводам учасників справи по суті оскаржуваної вимоги, дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову. При цьому суд апеляційної інстанцій виходив з того, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність з вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку підконтрольною установою або шляхом звернення контролюючого органу до суду з відповідним позовом.

IV. Касаційне оскарження

12. Представник Управління ЖКГ подав касаційну скаргу на вказане судове рішення з підстав, передбачених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Так, автор скарги зауважує, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував приписи пунктів 1, 7, 10 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Верховного Суду від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, в пункті 50 якої вказано, що та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу (зокрема стягнення збитків у судовому порядку - на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939, з чим кореспондується абзац 4 пункту 50 Порядку) жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову. За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур. Таку ж саму правову позицію Верховний Суд застосував, зокрема у постановах від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17 та від 06 серпня 2020 року у справі № 826/6254/17.

Крім того, автор скарги наголошує на відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування статті 28 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» та пункту 11 Порядку видалення дерев, кущів, газонів і квітників у населених пунктах, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2006 року № 1045 у взаємозв`язку зі статтею 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а також відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування положення частини п`ятої статті 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» та підпункту 3 пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів» від 09 березня 2006 року № 268 у взаємозв`язку із статтею 8 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

13. Верховний Суд ухвалою від 12 грудня 2022 року відкрив касаційне провадження за скаргою Управління житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2022 року, з підстав, передбачених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

14. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

15. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

16. Відповідно до статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 2939-XII), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

17. Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

18. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

19. Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

20. Згідно з пунктом 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

21. Пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Порядок № 550), визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

22. Пунктами 4, 5 Порядку № 550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.

Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.

23. За приписами частини першої статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

24. В силу пункту 6 Положення № 43 Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

25. Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону № 2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

26. У частині другій статті 15 Закону № 2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

27. Згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

28. Частиною третьою статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

29. Згідно з частиною третьою статті 28 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" видалення дерев, кущів, газонів і квітників здійснюється в порядку, затвердженому Кабінетом Міністрів України.

Документи, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, отримані відповідно до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", є підставою для видалення зелених насаджень після обстеження земельної ділянки та складання акту обстеження зелених насаджень, що підлягають видаленню. У цьому разі видалення зелених насаджень не потребує дозволу (ордера). Відновна вартість визначається на підставі акту обстеження зелених насаджень, що підлягають видаленню, та сплачується до прийняття об`єкта в експлуатацію. Розмір відновної вартості видалених зелених насаджень зменшується на суму, передбачену проектною документацією на озеленення території.

30. Так, процедура видалення зелених насаджень на території населеного пункту передбачена Порядком видалення дерев, кущів, газонів і квітників у населених пунктах, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2006 року № 1045 (далі - Порядок № 1045), пунктом 11 якого визначено, що відновна вартість зелених насаджень, розташованих на земельній ділянці, що відведена в установленому порядку фізичній або юридичній особі (крім відновної вартості зелених насаджень, посаджених (створених) цією особою), сплачується під час передачі такої ділянки у власність відповідної особи.

31. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 8 Закону № 2939-XII орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль та контроль за: виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників; відповідністю взятих бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі); веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень.

32. Частинами другою - п`ятою статті 21 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" передбачено, що посадові особи одержують заробітну плату, розмір якої має забезпечувати достатній життєвий рівень.

Умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Кабінетом Міністрів України.

Джерелом формування фонду оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування є місцевий бюджет.

Посадовим особам місцевого самоврядування надається щорічна відпустка тривалістю 30 календарних днів, якщо законами України не передбачено тривалішої відпустки, з виплатою допомоги на оздоровлення у розмірі посадового окладу.

33. Згідно з підпунктом 3 пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів» від 09 березня 2006 року № 268 (далі - Постанова КМУ № 268) надано право керівникам органів, зазначених у пункті 1 цієї постанови, у межах затвердженого фонду оплати праці надавати працівникам матеріальну допомогу для вирішення соціально-побутових питань та допомогу для оздоровлення при наданні щорічної відпустки у розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати працівника (місячного грошового забезпечення військовослужбовців, осіб начальницького складу).

VI. Позиція Верховного Суду

34. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

35. Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

36. Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.

37. За приписами статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України висловив позицію, що «конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом».

38. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року по справі № 818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

39. Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

40. У постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

41. Обґрунтованість, в силу статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

42. Отже, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства суди, які розглядали справу і наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, об`єктивно мали право перевірити обґрунтованість доводів позивача щодо дотримання органом фінансового контролю законності при прийнятті спірної вимоги, а також обґрунтованість доводів контролюючого органу щодо того, чи породжує спірна вимога права і обов`язки позивача.

43. Верховний Суд у постановах від 20 лютого 2018 року та від 08 травня 2018 року у справах № 822/2087/17 та № 826/3350/17 відповідно зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.

44. З проведеного вище аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

45. Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII, з чим кореспондується пункт 50 Порядку № 550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

46. За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

47. Таку ж саму правову позицію Верховний Суд застосував, зокрема у постановах від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/6808/19.

48. У справі ж, що розглядається, зміст спірної вимоги, яка, як встановлено вище, є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб забезпечити відшкодування збитків, встановлених контролюючим органом.

49. Натомість, суд апеляційної інстанції, відмовляючи в позові, виходив з того, що правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який розглядає позов Держаудитслужби про стягнення збитків, а не під час вирішення справи за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною, з огляду на те, що в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.

50. При цьому як слідує зі змісту оскаржуваного рішення суду апеляційної інстанції, цим судом надавалася оцінка доводам сторін у справі з посиланням, зокрема на висновки Великої Палати Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16.

51. Водночас, вказана постанова суду касаційної інстанції не містить висновку про відсутність у підконтрольної установи права на оскарження у судовому порядку вимоги органу державного фінансового контролю про усунення порушень, за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

52. Проаналізувавши зміст спірної вимоги, Верховний Суд констатує, що вона не містить вимоги про стягнення збитків хоч і вказує на забезпечення їх відшкодування, зокрема, такий визначений відповідачем спосіб усунення порушення, як забезпечення відшкодування відповідно до норм статей 193, 199 Господарського кодексу України та статей 610 - 625 Цивільного кодексу України. Вимога ж в частині зобов`язання позивача проводити інвентаризацію активів та зобов`язань у відповідності до вимог законодавства, взагалі не вказує на збитки.

53. Водночас ця вимога сформульована на виконання владних управлінських функцій відповідача. Так, пунктом 15 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII передбачено, що органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях. Також згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю.

54. Від цього пункту вимоги похідним є пункт про забезпечення відшкодування відповідно до норм статей 130 - 136 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) матеріальної шкоди (втрат), заподіяної внаслідок нарахування та виплати працівникам Управління ЖКГ при наданні щорічної відпустки матеріальної допомоги на оздоровлення в розмірі середньомісячної заробітної плати, а не в розмірі посадового окладу на суму 755718,99 грн. Очевидно, що цей пункт спрямований на притягнення винних працівників, про яких мова йде у попередньому пункті вимоги, до матеріальної відповідальності у порядку статей 130 - 136 КЗпП України. Разом з цим оскаржуване розпорядження контролюючого органу видано саме на підставі цього пункту спірної вимоги.

55. Отже, наведене в сукупності не виключає права підконтрольної установи на перевірку оскаржуваної вимоги в судовому порядку.

56. Резюмуючи вказане, суд апеляційної інстанції, приймаючи оскаржувану постанову, дійшов помилкового висновку в частині мотивів її прийняття з вищевикладених підстав.

57. Варто зазначити, що з метою дотримання завдань адміністративного судочинства та його основних засад суди наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, перевіряти обґрунтованість вимоги та відповідність її критерію законності.

58. У цій справі, як судом першої, так і судом апеляційної інстанцій, встановлено обставини та надано оцінку ключовим доводам учасників справи по суті оскаржуваної вимоги.

59. Ухвалюючи своє рішення, суд апеляційної інстанції, зокрема, зазначив, що посилання на приписи частини третьої статті 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» та частини першої статті 13 Закону України «Про оплату праці», є безпідставними, з огляду на визначений у частині п`ятій статті 21 Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування» розмір виплати допомоги на оздоровлення.

60. Так, згідно з частинами другої - п`ятої статті 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» посадові особи одержують заробітну плату, розмір якої має забезпечувати достатній життєвий рівень.

Умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Кабінетом Міністрів України.

Джерелом формування фонду оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування є місцевий бюджет.

Посадовим особам місцевого самоврядування надається щорічна відпустка тривалістю 30 календарних днів, якщо законами України не передбачено тривалішої відпустки, з виплатою допомоги на оздоровлення у розмірі посадового окладу.

61. Водночас, відповідно до підпункту 3 пункту 2 Постанови КМУ № 268 керівникам органів, зазначених у пункті 1 цієї постанови, у межах затвердженого фонду оплати праці надано право надавати працівникам матеріальну допомогу для вирішення соціально-побутових питань та допомогу для оздоровлення при наданні щорічної відпустки у розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати працівника (місячного грошового забезпечення військовослужбовців, осіб начальницького складу).

62. Пунктом 12 статті 2 Бюджетного кодексу України визначено, що бюджетні установи - це органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також організації, створені ними у встановленому порядку, що повністю утримуються за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевого бюджету. Бюджетні установи є неприбутковими.

63. Згідно з частиною першою статті 51 Бюджетного кодексу України керівники бюджетних установ утримують чисельність працівників, військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та здійснюють фактичні видатки на заробітну плату (грошове забезпечення), включаючи видатки на премії та інші види заохочень чи винагород, матеріальну допомогу, лише в межах фонду заробітної плати (грошового забезпечення), затвердженого для бюджетних установ у кошторисах.

64. Статтею 13 Закону України «Про оплату праці» передбачено, що оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань.

Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.

65. Відповідно до абзацу другого пункту 1 Постанови КМУ № 268 умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування визначаються органом місцевого самоврядування, виходячи з умов оплати праці, встановлених для державних службовців відповідних категорій і схем посадових окладів згідно з додатками 48 - 54 і 57.

66. Постановою Кабінету Міністрів України від 19 січня 2011 № 21 затверджено Порядок зупинення операцій з бюджетними коштами, яким визначено механізм застосування Мінфіном, органами Державної казначейської служби, Держаудитслужби, місцевими, фінансовими органами, головними розпорядниками бюджетних коштів (далі - уповноважений орган) у межах наданих їм повноважень до розпорядників та/або одержувачів бюджетних коштів (далі - розпорядники та/або одержувачі) такого заходу впливу, як зупинення операцій з бюджетними коштами та відповідно до пункту 3 якого у разі прийняття уповноваженим органом розпорядження про зупинення операцій зупиненню підлягають операції з бюджетними коштами на рахунках розпорядників та/або одержувачів за бюджетною програмою (кодом тимчасової класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів), за якою виявлено порушення вимог бюджетного законодавства.

67. За приписами пункту 8 Постанови КМУ № 268 видатки, пов`язані з набранням чинності цією постановою, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання відповідних органів.

68. У листах Мінсоцполітики від 16.10.2009 №620/13/84-09, від 19.07.2010 №671/13-84-10, від 11.09.2013 №10212/0/14-13/13, Міністерством роз`яснювалось, що передбачена підпунктом 3 пункту 2 Постанови КМУ № 268 матеріальна допомога на оздоровлення при наданні щорічної відпустки обов`язково має виплачуватися у розмірі посадового окладу, а за наявності коштів - у розмірі середньомісячної заробітної плати.

69. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що у ревізійному періоді нарахування та виплата працівникам Управління ЖКГ матеріальної допомоги на оздоровлення у розмірі середньомісячної заробітної плати при наданні щорічної відпустки встановлена за розпорядженнями міського голови.

70. Наведене свідчить, що орган місцевого самоврядування в межах наданих йому повноважень, які передбачені законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про оплату праці», Бюджетним кодексом України, Постановою КМУ № 268 приймав рішення про виплату матеріальної допомоги працівникам апарату Управлінню ЖКГ в межах бюджетних видатків на оплату праці. При цьому розмір матеріальної допомоги, що виплачувались працівникам, не суперечить положенням наведених вище нормативно-правових актів.

71. Подібна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду від 30 січня 2020 року у справі № 599/1422/16-а.

72. За таких обставин пункт 4 спірної вимоги, а також розпорядження, яке видано на підставі вказаного пункту вимоги контролюючого органу, є протиправними.

73. Враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження з огляду на приписи частини першої статті 341 КАС України, варто зазначити, що відповідно до статті 68 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування можуть утворювати цільові фонди, які є складовою спеціального фонду відповідного місцевого бюджету. Порядок формування та використання цільових фондів визначається положенням про ці фонди, що затверджується відповідною місцевою радою.

74. Згідно з пунктом 2.6 Положення про цільовий фонд соціально-економічного розвитку Тернопільської міської територіальної громади, затвердженого рішенням сесії Тернопільської міської ради від 07 червня 2007 року № 05/10, одним із джерел формування дохідної частини цього фонду є плата за відновлення знесених зелених насаджень.

75. Враховуючи, що адміністрування і розпорядження рахунком для зарахувань коштів за кодом бюджетної класифікації 50110000 "Цільові фонди, утворені Верховною Радою Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади" здійснюється Тернопільською міською радою, то Управління ЖКГ на виконання пункту 3 спірної вимоги вимог не може проводити претензійно-правову роботу і бути позивачем у справах про стягнення збитків.

76. Стосовно необхідності забезпечити відшкодування оплати за рахунок коштів місцевого бюджету виконавцям робіт вартості будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що вказано відповідачем у пункті 1 спірної вимоги варто зазначити, що договори, на підставі яких виконували підрядні роботи ТОВ «Будівельна компанія Тернобудсервіс» та ТОВ «Тернопіль Мостобуд» не завершились, а тому висновок відповідача про безпідставну оплату вартості будівельних матеріалів, виробів і конструкцій є передчасним.

77. Отже, враховуючи вказані обставини, суд першої інстанції цілком правомірно частково задовольнив позовні вимоги, визнавши протиправними розпорядження від 26 квітня 2021 року № 2 та вимогу Західного офісу Держаудитслужби від 23 квітня 2021 року № 131905-14/1701-2021 в частині пунктів 1, 3 та 4.

78. Шостий апеляційний адміністративний суд, неправильно застосувавши норми матеріального права, помилково скасував рішення суду першої інстанції.

79. З огляду на викладене та, зважаючи на приписи статті 352 КАС України, постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2022 року підлягає скасуванню, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 травня 2020 року - залишенню в силі.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Управління житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради задовольнити.

2. Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2022 року у справі № 500/2489/21 скасувати.

3. Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2022 року у справі № 500/2489/21 залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. Р. Радишевська

Н. В. Шевцова