Постанова

від 27.06.2023 по справі 640/15393/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 червня 2023 року

м. Київ

справа № 640/15393/20

провадження № К/9901/16100/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Рибачука А.І., Стародуба О.П.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 вересня 2020 року (суддя Каракашьян С.К.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2021 року (головуючий суддя Кобаль М.І., судді Костюк Л.О., Кузьмишина О.М.)

у справі № 640/15393/20

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Дженерейшн"

до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)

за участі Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)

про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії.

І. РУХ СПРАВИ

1. У липні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Дженерейшн" звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (за текстом також Департамент), у якому просило:

- визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 04 червня 2020 року №523, яким затверджено відмову у видачі Товариству з обмеженою відповідальністю "Дженерейшн" містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки з кадастровим номером 8000000000:78:215:0100, розташованої за адресою: вулиця Прирічна, (біля затоки Собаче Гирло), у Оболонському районі міста Києва;

- зобов`язати Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) видати Товариству з обмеженою відповідальністю "Дженерейшн" містобудівні умови та обмеження для проектування житлово-адміністративного комплексу з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадсько-торговельного, соціального призначення та паркінгами і забудови земельної ділянки з кадастровим номером 8000000000:78:215:0100, розташованої за адресою: вулиця Прирічна, (біля затоки Собаче Гирло), у Оболонському районі міста Києва.

2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 вересня 2020 року, яке було залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2021 року, позов задоволено.

3. Відповідач з вказаними судовими рішеннями не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, натомість, прийняти нове судове рішення, яким відмовити в задоволенні позову Товариства з обмеженою відповідальністю "Дженерейшн" повністю.

4. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Товариство з обмеженою відповідальністю «Дженерейшн» є власником земельної ділянки площею 5,7327 га, яка розташована на вул. Прирічній (біля затоки Собаче Гирло), у Оболонському районі м. Києва, кадастровий №8000000000:78:215:0100 (далі по тексту - земельна ділянка). Зазначене підтверджується свідоцтвом про придбання майна з прилюдних торгів серії НМТ №032823, яке видано приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Русанюком З.З., яке зареєстровано в реєстрі 14 листопада 2017 року за №2023, та витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 14 листопада 2017 року №103770293.

6. Відповідно до витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку №НВ-8001121932020 від 18 червня 2020 року цільове призначення земельної ділянки: 02.10 Для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури; категорія земель - землі житлової та громадської забудови; вид використання земельної ділянки - для будівництва, експлуатації та обслуговування житлово-адміністративного комплексу з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадсько-торговельного, соціального призначення та паркінгами.

7. 19 травня 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Дженерейшн» звернулося до Департаменту із заявою про видачу містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки загальною площею 5,7327 га з кадастровий №:8000000000:78:215:0100, розташованої на вулиці Прирічній (біля затоки Собаче Гирло), у Оболонському районі м. Києва для проектування житлово-адміністративного комплексу з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадсько-торговельного, соціального призначення та паркінгами.

8. Наказом Департаменту від 04 червня 2020 року №523 затверджено відмову у наданні містобудівних умов та обмежень для об`єкта проектування житлово-адміністративного комплексу з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського-торгівельного, соціального призначення та паркінгами, в порядку пункту 3 частини 4 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі по тексту - оскаржуваний наказ).

9. Позивач, вважаючи оскаржуваний наказ протиправним, звернувся до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Задовольняючи позов, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що у відповідача були відсутні законні підстави для відмови позивачу у видачі містобудівних умов та обмежень, що свідчить про відсутність у відповідача можливості вибору конкретного рішення з певного кола варіантів на власний розсуд та наявність обов`язку надати містобудівні умови та обмеження.

11. Суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що наміри Товариства з обмеженою відповідальністю «Дженерейшн» по забудові належної йому земельної ділянки відповідають цільовому призначенню, зазначеному у свідоцтві про придбання майна з прилюдних торгів серії НМТ №032823, яке видано 14 листопада 2017 року, а також узгоджуються з даними Державного земельного кадастру щодо цільового призначення та виду використання земельної ділянки.

12. Обираючи ефективний спосіб захисту порушеного права, суди врахували, що зобов`язання Департаменту надати містобудівні умови та обмеження для проектування житлово-адміністративного комплексу з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадсько-торговельного, соціального призначення та паркінгами і забудови земельної ділянки за вищевказаною адресою не є втручанням у дискреційні повноваження Департаменту, оскільки у спірних правовідносинах відповідач не мав законних підстав для відмови позивачу у видачі містобудівних умов та обмежень, що свідчить про неможливість альтернативної поведінки Департаменту і прийняття рішення на власний розсуд.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

13. Відповідач у касаційній скарзі посилається на те, що будівництво житлово-адміністративного комплексу з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадсько-торговельного, соціального призначення та паркінгами на вул. Прирічній (біля затоки Собаче Гирло), у Оболонському районі м.Києва не відповідає Генеральному плану м. Києва. Наміри забудови порушують природоохоронне законодавство, суперечать ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування і забудова територій».

14. На думку скаржника, при прийнятті рішення суд першої інстанції підмінив поняття і ототожнив поняття містобудівної документації та цільового призначення земельної ділянки. Судами першої та апеляційної інстанції помилково віднесено зміст містобудівних умов та обмежень до дискреційних повноважень Департаменту, оскільки вимоги, які відображаються у тексті містобудівних умов і обмежень та вичерпний перелік яких визначений статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», мають бути визначені в містобудівній документації, а не місцевим органом містобудування та архітектури. Рішення суду щодо зобов`язання відповідача видати позивачу містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки виходить за межі завдань адміністративного судочинства, а тому такі позовні вимоги задоволенню не підлягають.

15. Департамент стверджує про порушення Шостим апеляційним адміністративним судом норм процесуального законодавства (зміст постанови не відповідає вимогам статті 322 КАС України), оскільки у тексті постанови не враховані додаткові пояснення, надані відповідачем, судом не наведено мотивів прийняття або відхилення кожного аргументу, викладеного у додаткових поясненнях відповідача. У зв`язку з цим клопотання Департаменту було відхилено необґрунтовано, що є підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд згідно з частиною 2 статті 353 КАС України.

16. У відзиві на касаційну скаргу позивач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, а також зазначає, що придбання з електронних торгів земельної ділянки з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури створило для позивача правомірні очікування на забудову земельної ділянки відповідно до цього цільового призначення. Враховуючи те, що земельна ділянка перебуває у приватній власності позивача, вочевидь вона не може бути використана як територія зелених насаджень загального користування.

17. Товариство з обмеженою відповідальністю "Дженерейшн" вважає помилковими твердження Департаменту про те, що спірна земельна ділянка належить до зелених насаджень, з посиланням на те, що рішеннями Київської міської ради від 14 червня 2007 року № 813/1474 та від 01 жовтня 2007 року №430/3264 внесено зміни до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, а саме: територію, яка передається відповідно до цього рішення, вилучено із території зелених насаджень загального користування та переведено її до зони житлової та громадської забудови.

18. Позивач вважає, що розпорядження КМДА від 17 травня 2002 року №979 зі змінами, яким передбачено, що спірна земельна ділянка знаходиться у межах зони охоронюваного ландшафту, не належить до містобудівної документації у розумінні частини 1 статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

20. Відповідно до пункту 8 частини 1 статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

21. Частиною 3 статті 29 вказаного Закону передбачено, що містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (із зазначенням кадастрового номера земельної ділянки), до якої додаються:

1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію - у разі, якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно;

2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці - у разі, якщо право власності на об`єкт нерухомого майна не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації);

3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.

22. Згідно з частиною 4 вказаної статті підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:

1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;

2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;

3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

23. З аналізу наведених правових норм вбачається, що містобудівні умови та обмеження видаються на підставі містобудівної документації (в цьому випадку місцевого рівня) при зверненні зацікавленої особи до уповноваженого органу з поданням визначеної документації. При цьому, однією з підстав відмови в наданні містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

24. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачу відмовлено у наданні містобудівних умов та обмежень на підставі пункту 3 частини 4 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а саме: через невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

25. У листі відповідача на заяву позивача до ЦНАП №50040-004896972-013-16 вх. №8697/0/7-1-20 від 22 травня 2020 року всупереч абзацу п`ятому частини четвертої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» відсутнє будь-яке обґрунтування підстав відмови у наданні містобудівних умов та обмежень для об`єкта проектування житлово-адміністративного комплексу з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського-торгівельного, соціального призначення та паркінгами по вулиці Прирічній (біля затоки Собаче Гирло), окрім посилання на норму права (пункт 3 частини 4 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

26. Під час розгляду справи у суді апеляційної інстанції Департамент наголошував на тому, що наміри забудови позивача не відповідають Генеральному плану міста Києва та на тому, що спірна земельна ділянка належить до охоронюваного ландшафту.

27. Згідно зі статтею 17 Закону України "Про основи містобудування" містобудівна документація є основою, зокрема, для вирішення питань щодо розташування та проектування нового будівництва, здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту об`єктів містобудування та упорядкування територій.

28. Більш докладне регулювання правовідносин у сфері містобудування передбачено Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".

29. Частинами 1, 2 статті 16 цього Закону врегульовано, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Містобудівна документація на місцевому рівні може бути оновлена за рішенням місцевих рад.

30. За приписами частин 1, 2 статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

31. Відповідно до пункту 1.1 ДБН Б. 1-3-97. "Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів" (що були чинними на момент затвердження Генерального плану міста Києва від 28 березня 2002 року №370/1804) генеральний план міста, селища є основним планувальним документом, який встановлює в інтересах населення та з врахуванням державних завдань напрямки і межі територіального розвитку населеного пункту, функціональне призначення і будівельне зонування території, містить принципові рішення щодо розміщення об`єктів загальноміського або загальноселищного значення, організації вулично-дорожньої мережі і дорожнього руху, інженерного обладнання, інженерної підготовки і благоустрою, захисту території від небезпечних природних і техногенних процесів, охорони природи та історико-культурної спадщини, черговості освоєння території.

32. Генеральний план є комплексним планувальним документом. Його положення базуються на аналізі і прогнозуванні демографічних, соціально-економічних, природно-географічних, інженерно-технічних, екологічних, санітарно-гігієнічних, історико-культурних факторів і орієнтовані виключно на вирішення питань планування території населеного пункту.

33. Департамент стверджує, що земельна ділянка, належна позивачу на праві власності, належить до зони зелених насаджень.

34. Суд апеляційної інстанції встановив, що відповідно до пункту 2 рішення Київської міської ради від 14 червня 2007 року № 813/1474 внесено зміни до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, а саме: територію, яка передається відповідно до цього рішення, вилучено із території зелених насаджень загального користування та переведено до зони житлової та громадської забудови.

Станом на момент звернення Товариства з обмеженою відповідальністю «Дженерейшн» до Департаменту із заявою про видачу містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки для проектування житлово-адміністративного комплексу з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадсько-торговельного, соціального призначення та паркінгами, та прийняття оскаржуваного наказу рішення Київської міської від 14.06.2007 ради № 813/1474 було чинним, оскільки внаслідок скасування постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.10.2011, що залишена в силі ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 03.04.2012 у справі № 2а-7033/11/2670, рішення КМР від 01.10.2007 № 430/3264 відновило свою дію.

35. Крім того, у Державному земельному кадастрі зміни про цільове призначення спірної земельної ділянки не вносилися з листопада 2007 року.

36. Отже, підстави відмови в наданні позивачу містобудівних умов та обмежень забудови, зазначені в оскаржуваному наказі, а саме: щодо невідповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, є необґрунтованими та спростовуються вищезазначеним рішенням Київської міської ради від 14 червня 2007 року № 813/1474.

37. З урахуванням встановленої обставини, є необґрунтованими доводи касаційної скарги про не дослідження судом апеляційної інстанції відповідності намірів забудови позивача Генеральному плану міста Києва.

38. Враховуючи виключення із зони зелених насаджень спірної земельної ділянки також є необґрунтованими посилання скаржника на те, що пунктом 14.2.4 ДБН Б.2.2-12:2019 розміщення будинків, споруд і комунікацій не допускається на землях озеленених територій загального користування населених пунктів.

39. Щодо дискреційних повноважень відповідача, колегія суддів враховує, що вказане питання неодноразово досліджувалося Верховним Судом.

40. Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

41. Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

42. Тобто, дискреційними є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може». При цьому дискреційні повноваження завжди мають межі, встановлені законом.

43. Адміністративний суд, з урахуванням фактичних обставин, зобов`язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав, а не лише констатувати факт наявності неправомірних дій. Для цього адміністративний суд наділений відповідними повноваженнями, передбаченими, зокрема, частиною четвертою статті 245 КАС України, якою визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

44. У разі відсутності підстав для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень, передбачених частиною четвертою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», у спеціально уповноваженого органу містобудування та архітектури виникає обов`язок видати заявнику містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки. Водночас, реалізацією відповідачем своїх дискреційних повноважень при наданні містобудівних умов та обмежень буде вважатися визначення Департаментом змісту таких умов та обмежень.

45. Така правова позиція відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеній у постанові від 05 червня 2019 року по справі №522/6069/14-а, а також правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постановах від 11 серпня 2021 року по справі № 826/5804/18, від 28 травня 2020 року по справі №640/9160/19, від 01 травня 2023 року у справі № 420/14913/21.

46. З приводу посилань скаржника на необґрунтоване відхилення судом апеляційної інстанції додаткових пояснень з посиланням на докази, наданих відповідачем, колегія суддів зазначає, що за приписами статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили.

Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

47. Щодо питання обсягу дослідження доводів скаржника та їх відображення у судових рішеннях, питання вичерпності висновків суду, суд касаційної інстанції дійшов висновку, що скаржникові було надано вичерпну відповідь на всі істотні питання, що виникають при кваліфікації спірних відносин як у матеріально-правовому, так і у процесуальному аспектах.

48. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

49. З огляду на викладене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду і постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

50. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 вересня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2021 року у справі №640/15393/20 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя А.І. Рибачук

Суддя О.П. Стародуб