Постанова

від 29.06.2023 по справі 200/11126/19-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 червня 2023 року

м. Київ

справа № 200/11126/19-а

адміністративне провадження № К/9901/8017/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,

суддів - Кашпур О. В., Данилевич Н.А.

розглянув як суд касаційної інстанції в попередньому судовому засіданні справу №200/11126/19

за позовом Громадської організації «Інститут добробуту тварин і правового захисту природи «П`ять свобод» до Маріупольської міської ради про визнання протиправними та нечинними окремих положень нормативно-правового акта, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Громадської організації «Інститут добробуту тварин і правового захисту природи «П`ять свобод» на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 18 листопада 2019 року, ухвалену у складі: головуючого судді Христофорова А.Б., і постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2020 року, ухвалену у складі: головуючого судді Сіваченка І.В., суддів Блохіна А.А., Гаврищук Т.Г.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Громадська організація «Інститут добробуту тварин і правового захисту природи «П`ять свобод» (далі - ГО «П`ять свобод», позивач) звернулася до суду з позовом до Маріупольської міської ради Донецької області (далі - відповідач) з вимогами:

- визнати протиправними та нечинними положення підпункту 2.2.1 пункту 2.2, підпункту 3.3.1 пункту 3.3, та пункту 3.3 Концепції регулювання чисельності безпритульних тварин у м. Маріуполі, затвердженої рішенням Маріупольської міської ради Донецької області від 08 квітня 2016 року № 7/6-332 «Про затвердження Концепції регулювання чисельності безпритульних тварин у м. Маріуполі».

2. Позов обґрунтований тим, що метод регулювання чисельності безпритульних тварин, який закріплений оскаржуваними пунктами Концепції, суперечить чинному законодавству та є небезпечним для життя та здоров`я безпритульних тварин, оскільки передбачає їх повернення до місця вилову , у зв`язку з чим виникає реальна небезпека як для здоров`я та життя тварин, які в силу своєї «домашньої» природи не пристосовані до життя на вулицях, так і для людей, для яких зростає небезпека зазнати нападу від тварин.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. Рішенням Маріупольської міської ради Донецької області від 08 квітня 2016 року №7/6-332 затверджено Концепцію регулювання чисельності безпритульних тварин у м. Маріуполі (далі - Концепція).

4. Пунктом 1.1 Концепції передбачено, що вона визначає правові та організаційні основи відносин щодо регулювання чисельності безпритульних тварин у м. Маріуполі, забезпечує участь фізичних осіб та громадських організацій у виконанні заходів, спрямованих на регулювання чисельності безпритульних тварин гуманними методами, та визначає принципові положення дій, спрямованих на зменшення чисельності безпритульних тварин у м. Маріуполі.

5. Згідно з підпунктом 2.2.1 пункту 2.2 Концепції для досягнення поставленої мети передбачається виконання заходів з відлову, стерилізації, щеплення, профілактичних обробок від паразитів безпритульних тварин та послідуюче повернення тварин в місце вилову, окрім закладів шкільної та дошкільної освіти та лікарень та при виключенні підозри на захворювання сказом.

6. Пунктом 3.3 Концепції передбачено, що відлов, стерилізацію з післяопераційною перетримкою, щеплення, профілактичні обробки від паразитів та повернення безпритульних тварин на місце мешкання здійснює комунальне підприємство, згідно з покладеними на нього завданнями, для чого облаштовується карантинний майданчик для перебування відловлених тварин (приміщення для післяопераційної перетримки, вольєри для утримання, тренувальний майданчик для адаптації та соціалізації тварини), де тварини утримуються 7-10 діб до проведення стерилізації для з`ясування стану здоров`я тварини та 3-5 (при необхідності - до повного відновлення тварини) після операції.

7. Згідно з підпунктом 3.3.1 пункту 3.3 Концепції відлову підлягають всі без винятку безпритульні тварини. Не підлягають відлову тварини, які раніше були простерилізовані та повернені до попереднього місця мешкання і візуально ідентифіковані, окрім тих, що проявили агресію або виявляють ознаки небезпечних хвороб.

8. Рішенням Маріупольської міської ради від 28 вересня 2016 року № 7/11-725 створено Комунальне підприємство Маріупольської міської ради «Центр сучасного поводження з тваринами «Щасливі тварини» (далі - КП «Щасливі тварини»).

9. Судами попередніх інстанцій також установлено, що ГО «П`ять свобод» є юридичною особою, яка зареєстрована 22 березня 2019 року.

10. Відповідно до Статуту ГО «П`ять свобод» основною метою діяльності організації є задоволення та захист спільних інтересів громадян України, іноземців, та осіб без громадянства у сфері захисту тварин від жорстокого поводження, захист тваринного світу, забезпечення добробуту тварин, охорона навколишнього природного середовища, ствердження у суспільстві прогресивної ідеї цивілізованого співіснування людей і тварин, що ґрунтується на принципах гуманізму, реалізація та поширення природоохоронних стратегій, адвокація природоохоронних реформ та розвиток громадянського суспільства (Пункт 2.1 Статуту). Згідно з пунктом 2.2 Статуту організація для досягнення своєї мети ставить перед собою такі напрями діяльності, зокрема як: захист законних інтересів своїх членів та усіх інших суб`єктів цивільних правовідносин у державних, судових і громадських органах; оскарження незаконних рішень органів державної влади, органів місцевого самоврядування, в судовому порядку.

11. Не погоджуючись положеннями підпункту 2.2.1 пункту 2.2, підпункту 3.3.1 пункту 3.3, та пункту 3.3 Концепції, позивач звернувся до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

12. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 18 листопада 2019 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.

13. Відмовляючи в задоволенні позову, суди попередніх інстанцій зазначили, що Закон України «Про захист тварин від жорстокого поводження» не містить положень, які б зобов`язували утримувати безпритульних домашніх тварин після їх вилову для цілей стерилізації, у зв`язку з чим дійшли висновку, що оскаржувані положення Концепції, які передбачають повернення стерилізованої, щепленої, ідентифікованої тварини, у тому числі собаки, до попереднього ареалу перебування не суперечить вимогам Закону України «Про захист тварин від жорстокого поводження», як матеріального закону, що регулює вказані правовідносини.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

14. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права, просить скасувати їхні рішення і ухвалити нове, яким позов задовольнити.

15. За доводами позивача, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про те, що оскаржувані положення Концепції не суперечать Закону України «Про захист тварин від жорстокого поводження».

16. Позивач уважає, що повернення виловлених домашніх тварин до попереднього ареалу перебування є формою жорстокого поводження з ними, адже вулиці міста, куди повертаються безпритульні домашні тварини є для них чужим та ворожим середовищем; у таких умовах виникає реальна небезпека як для здоров`я та життя тварин, які в силу своєї «домашньої» природи не пристосовані до життя на вулицях, так і для людей, для яких зростає небезпека зазнати нападу від тварин, яким не було проведене чергове щеплення від сказу.

17. Відповідач правом подати відзив на касаційну скаргу не скористався.

V. Джерела права та акти їхнього застосування

18. Відповідно до частини першої статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

19. Згідно з пунктом 22 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування.

20. Пунктами 1.1, 2.1 Концепції передбачено, що вона визначає правові та організаційні основи відносин щодо регулювання чисельності безпритульних тварин у м. Маріуполі, забезпечує участь фізичних осіб та громадських організацій у виконанні заходів, спрямованих на регулювання чисельності безпритульних тварин гуманними методами, та визначає принципові положення дій, спрямованих на зменшення чисельності безпритульних тварин у м. Маріуполі. Концепція розроблена відповідно до Законів України «Про захист тварин від жорстокого поводження», «Про ветеринарну медицину», «Про благоустрій населених пунктів», рішення Маріупольської міської ради від 30.09.2008 № 5/24-4315 «Про затвердження Правил утримання собак, котів та інших тварин на території міста Маріуполя».

21. Відповідно до статті 1 Закону України «Про захист тварин від жорстокого поводження» № 3447-IV від 21.02.2006 (далі - Закон № 3447-IV) безпритульні тварини - це домашні тварини, що залишилися без догляду людини або утворили напіввільні угруповання, здатні розмножуватися поза контролем людини.

22. Домашні тварини - це собаки, коти та інші тварини, що протягом тривалого історичного періоду традиційно утримуються і розводяться людиною, а також тварини видів чи порід, штучно виведених людиною для задоволення естетичних потреб і потреб у спілкуванні, що, як правило, не мають життєздатних диких популяцій, які складаються з особин з аналогічними морфологічними ознаками, та існують тривалий час у їх природному ареалі.

23. Жорстоке поводження з тваринами - це знущання над тваринами, у тому числі безпритульними, що спричинило мучення, завдало їм фізичного страждання, тілесні ушкодження, каліцтво або призвело до загибелі, нацьковування тварин одна на одну та на інших тварин, вчинене з хуліганських чи корисливих мотивів, залишення домашніх та сільськогосподарських тварин напризволяще, у тому числі порушення правил утримання тварин.

24. Статтею 16 Закону № 3447-IV передбачено, що регулювання чисельності диких тварин і тварин, що не утримуються людиною, але перебувають в умовах, повністю або частково створюваних діяльністю людини, здійснюється методами біостерилізації або біологічно обґрунтованими методами, а в разі неможливості їх застосування - методами евтаназії.

25. Відповідно до статті 23 Закону №3447-IV регулювання чисельності тварин, що не утримуються людиною, але перебувають в умовах, повністю або частково створюваних діяльністю людини, проводиться відповідно до вимог цього Закону.

26. Вилов безпритульних (загублених, покинутих, залишених без опіки і бродячих) тварин проводиться з метою:

- повернення їх володільцям;

- регулювання їх чисельності відповідно до вимог цього Закону.

27. Згідно зі статтею 24 Закону № 3447-IV собаки, незалежно від породи, належності та призначення, у тому числі й ті, що мають нашийники з номерними знаками і намордники, але знаходяться без власника на вулицях, площах, ринках, у скверах, садах, на бульварах, пляжах, у громадському транспорті, дворах та інших громадських місцях, вважаються безпритульними і підлягають вилову.

28. Тимчасовій ізоляції підлягають собаки, коти та інші домашні тварини в разі, якщо на це є відповідне рішення центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення, та центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері ветеринарної медицини, а також ті, що завдали тілесних ушкоджень людині або іншій домашній тварині. Тимчасова ізоляція домашніх тварин може проводитись у примусовому порядку, якщо домашня тварина є небезпечною для оточуючих.

29. Тимчасово ізольовані домашні тварини протягом семи днів з дня їх вилову повинні бути обстежені і після висновків державної установи ветеринарної медицини про стан здоров`я тварин повертаються власникам (після сплати витрат на обстеження і утримання), а в разі виявлення обставин, що можуть загрожувати життю та здоров`ю оточуючих, передаються спеціалізованим організаціям для подальшого лікування чи умертвіння.

30. Для забезпечення вилову та тимчасової ізоляції собак, котів та інших домашніх тварин органами місцевого самоврядування можуть створюватися комунальні служби або підприємства з питань утримання та поводження з тваринами в населених пунктах відповідно до місцевих програм регулювання чисельності тварин у населених пунктах.

31. Вилов собак, котів та інших домашніх тварин окремими громадянами забороняється, крім випадків, коли ці тварини є небезпечними для оточуючих та проявляють агресивність, створюючи загрозу безпеці людей.

32. Вилов собак, котів та інших домашніх тварин, як правило, проводиться за відсутності сторонніх осіб із 5-ї до 7-ї години або після 20-ї години (влітку - після 22-ї години).

33. Виловлені безпритульні домашні тварини протягом семи днів з дня їх вилову обов`язково утримуються на карантинних майданчиках служби або підприємства, що здійснює вилов, і можуть бути повернуті власникам із дозволу ветеринарної установи після пред`явлення реєстраційного посвідчення та оплати вартості витрат на вилов і утримання.

34. Виловлені бродячі домашні тварини протягом п`яти днів з дня їх вилову утримуються на карантинних майданчиках служби або підприємства, що здійснює вилов, і можуть бути передані спеціалізованим організаціям за їх бажанням для передачі їх у спеціалізовані притулки.

35. Якщо протягом двох місяців з моменту заявлення про затримання безпритульної тварини не буде виявлено її власника або він не заявить про своє право на неї, право власності на цю тварину переходить до особи, у якої вона була на утриманні та в користуванні.

36. У разі відмови особи, у якої безпритульна тварина була на утриманні та в користуванні, від набуття права власності на неї ця тварина переходить у власність територіальної громади, на території якої її було виявлено.

37. Повернені власникам тварини підлягають щепленню проти сказу.

38. Власники зобов`язані протягом тридцяти днів утримувати таких тварин в ізольованому приміщенні і за вказівкою ветеринарної установи доставляти їх для огляду.

VI. Позиція Верховного Суду

39. Домашні тварини, що залишилися без догляду людини або утворили напіввільні угруповання, здатні розмножуватися поза контролем людини (безпритульні тварини) підлягають вилову.

40. Вилов безпритульних (загублених, покинутих, залишених без опіки і бродячих) тварин проводиться з метою:

- повернення їх володільцям;

- регулювання їх чисельності відповідно до вимог цього Закону.

41. Порядок вилову безпритульних тварин установлено в статті 24 Закону №3447-IV, зі змісту якої випливає, що виловлені безпритульні домашні тварини після семиденного карантину можуть бути повернуті власникам. Виловлені бродячі домашні тварини після карантину можуть бути передані спеціалізованим організаціям за їх бажанням для передачі їх у спеціалізовані притулки.

42. Водночас Закон №3447-IV не врегульовує питання постійного утримання виловлених безпритульних домашніх тварин, бродячих домашніх тварин у разі не виявлення власника, відсутності в межах територіальної громади спеціалізованих притулків (або їхньої недостатньої кількості) та відсутності підстав для умертвіння тварин, передбачених статтею 17 Закону №3447-IV.

43. Так, відповідно до положень статті 15 Закону №3447-IV притулки для тварин можуть створюватися органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, громадськими і благодійними організаціями та фізичними особами. Місцеві бюджети можуть передбачати кошти на створення притулків для тварин та відшкодування витрат притулкам по утриманню тварин незалежно від форм власності.

44. Положення вказаних статей передбачають вилов безпритульних домашніх тварин для повернення їх власникам та/або регулювання їх чисельності, водночас не покладають на органи місцевого самоврядування безумовного обов`язку створювати притулки для постійного утримання усіх бродячих домашніх тварин.

45. Основною метою Концепції є зменшення кількості безпритульних тварин у м. Маріуполі через застосування гуманного метода регуляції розмноження, а саме стерилізації; вживання заходів щодо охорони тваринного світу і створення більш комфортних та безпечних умов для життя людей.

46. Оскаржуваними підпунктами Концепції передбачено, що для досягнення мети Концепції вживаються заходи з відлову, стерилізації з післяопераційною перетримкою, щеплення, профілактичних обробок від паразитів безпритульних тварин, та повернення безпритульних тварин на місце мешкання, для чого облаштовується карантинний майданчик для перебування відловленних тварин (приміщення для післяопераційної перетримки, вольєри для утримання, тренувальний майданчик для адаптації та соціалізації тварини), де тварини утримуються 7-10 діб до проведення стерилізації для з`ясування стану здоров`я тварини та 3-5 (при необхідності - до повного відновлення тварини) після операції.

47. Іншими пунктами Концепції, які позивачем не оскаржуються, зокрема, п.п. 3.11.1, 3.11.2, 3.11.3 пункту 3.11 установлено, що після перетримки тварини можуть бути:

- передані віднайденим чи новим власникам - за письмовим погодженням з ветеринаром;

- передані у притулки для тварин - за письмовим погодженням з ветеринаром;

- повернуті до місця відлову, окрім закладів шкільної та дошкільної освіти та лікарень та при виключенні підозри на захворювання сказом.

48. З урахуванням викладеного Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що встановлення Концепцією можливості повернення стерилізованої, щепленої, ідентифікованої тварини, в тому числі собаки, до попереднього ареалу перебування, не суперечить вимогам Закону №3447-IV.

49. Положеннями частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

50. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

51. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

52. Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими і такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни рішень судів попередніх інстанцій відсутні.

VII. Судові витрати

53. Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

54. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

55. Касаційну скаргу Громадської організації «Інститут добробуту тварин і правового захисту природи «П`ять свобод» залишити без задоволення.

56. Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 18 листопада 2019 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2020 року залишити без змін.

57. Судові витрати не розподіляються.

58. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

Н.А. Данилевич