Постанова

від 11.09.2023 по справі 320/258/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 вересня 2023 року

м. Київ

справа № 320/258/19

адміністративне провадження № К/990/17471/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до Ірпінської міської ради Київської області,

третя особа - виконавчий комітет Ірпінської міської ради Київської області,

про визнання протиправним та нечинним рішення, визнання протиправною та нечинною містобудівну документацію

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Василенка Я.М., Ганечко О.М., Кузьменка В.В. від 5 квітня 2023 року,

У С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У січні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Ірпінської міської ради Київської області (далі - Ірпінська МР, відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: виконавчий комітет Ірпінської міської ради Київської області (далі - виконком, третя особа), в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення відповідача № 4574-62-VII від 19 грудня 2018 року «Про затвердження містобудівної документації - Оновлення Генерального плану м. Ірпінь Київської області».

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що спірним рішенням зачіпаються інтереси позивачки, оскільки належні їй дві земельні ділянки були розміщені на землях, що відносилися до кварталу садибної забудови. Однак, унаслідок внесених змін до містобудівної документації на цьому кварталі передбачено багатоквартирну житлову забудову.

3. Позивачка також зазначає, що згідно з оновленим Генеральним планом м. Ірпінь відомості про земельні ділянки, які належать їй на праві приватної власності, взагалі вилучені із Генерального плану та території міста. При цьому, відсутність на Генеральному плані м. Ірпеня відомостей про земельні ділянки позивачки порушує її права, оскільки відповідно до ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій» правовий режим садибної забудови і багатоквартирної забудови є несумісними, адже в кварталах із садибною забудовою багатоквартирна забудова заборонена.

4. Позивачка вказує, що перед затвердженням спірного рішення зверталася до відповідача стосовно порушення її прав та вказала про порушення норм законодавства і ДБН в оновленому Генеральному плані м. Ірпінь щодо зазначеного житлового кварталу. Проте на сесії зауваження і застереження позивачки враховані не були, а спірне рішення прийнято з порушеннями норм законодавства і ДБН. Вказує також про допущення процедурні порушення при здійсненні громадських слухань при обговоренні проекту рішення та його прийняття.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

5. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2022 року позов задоволено.

6. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що містобудівна документація «Оновлення Генерального плану м. Ірпінь Київської області» не відповідає вимогам державних будівельних норм, а тому рішення Ірпінської МР № 4574-62-VІІ від 19 грудня 2018 року про затвердження містобудівної документації, яка не відповідає державним будівельним нормам, є протиправним та має бути скасовано.

7. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 5 квітня 2023 року апеляційну скаргу Ірпінської МР задоволено, рішення Київського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2022 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено.

8. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що доводи позивачки є абстрактними та не містять обґрунтування негативного впливу спірного рішення відповідача на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача. Це, за висновком суду апеляційної інстанції, свідчить про відсутність предмету захисту у суді, оскільки позивачкою не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову.

9. Також суд апеляційної інстанції вказав на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, а саме - рішення Київського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2022 року не підписано суддею, що відповідно до пункту 5 частини третьої статті 317 КАС України є обов`язковою підставою для скасування такого рішення.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

10. Не погоджуючись із постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 5 квітня 2023 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та ухвалити рішення про задоволення позову.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

11. У касаційній скарзі скаржниця зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення частини другої статті 264 КАС України про те, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, та особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт, а також положення частини третьої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», де визначено, що генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

12. Крім того, скаржниця звертає увагу на правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 26 лютого 2020 року у справі № 826/9175/18, де Суд зазначив, що за своєю правовою природою та з огляду на процедуру прийняття, детальний план території, як і генеральний план населеного пункту, є нормативно-правовими актами.

13. З огляду на вищевикладене, ОСОБА_1 наголошує на неврахуванні судом апеляційної інстанції правових висновків Великої Палати Верховного Суду, що викладені у постановах від 15 жовтня 2019 року у справі № 911/1834/18, від 15 травня 2019 року у справі № 363/3786/17 та від 16 жовтня 2019 року у справі № 363/3101/17, стосовно необхідності дотримання місцевою радою як суб`єктом владних повноважень встановленого порядку розгляду і затвердження генерального плану населеного пункту як виду нормативно-правового акта.

14. Від виконкому Ірпінської МР надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 , в якому наголошується на законності та обґрунтованості постанови суду апеляційної інстанції. Водночас, на думку представника третьої особи, доводи касаційної скарги про недотримання встановленого законодавством порядку проведення громадських слухань щодо проєкту містобудівної документації на місцевому рівні, про неврахування судом апеляційної інстанції усіх обставин справи, а також ненадання оцінки усім наявним у справі доказам є безпідставними.

15. З огляду на зазначене, представник виконкому Ірпінської МР просить залишити без задоволення касаційну скаргу позивачки, а постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.

16. Ірпінська МР відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 не подавала. Відповідно до поштового повідомлення про вручення поштового відправлення з ідентифікатором № 0102938074817 ухвалу Верховного Суду від 25 травня 2023 року про відкриття касаційного провадження у справі № 320/258/19 Ірпінська МР отримала 2 червня 2023 року.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

17. Касаційну скаргу подано до Верховного Суду 15 травня 2023 року.

18. Ухвалою Верховного Суду від 25 травня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі № 320/258/19, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 .

19. Від виконкому Ірпінської МР надійшло клопотання про розгляд цієї справи у касаційному порядку у судовому засіданні за участю представника, у задоволені якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 8 вересня 2023 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

20. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів установлено, що 27 липня 2017 року Ірпінською МР Київської області прийнято рішення тридцять шостої сесії сьомого скликання «Про оновлення Генерального плану м. Ірпінь Київської області» № 2531-36-VІІ. На підставі вказаного рішення розпочато процедуру оновлення Генерального плану м. Ірпінь Київської області та збору вихідних даних для оновлення містобудівної документації «Генеральний план міста Ірпінь Київської області».

21. 1 листопада 2017 року між Ірпінською МР Київської області (замовник), Українським Державним науково-дослідним інститутом проектування міст «ДІПРОМІСТО» імені Ю.М. Білоконя (виконавець) та Товариством з обмеженою відповідальністю «Спешнтрейд» укладено договір підряду на виконання проектно-вишукувальних робіт від 1 листопада 2017 року № 1013-01-2017.

22. Згідно з пунктом 1.1 вказаного договору замовник доручає, платник сплачує, а виконавець приймає на себе виконання наступних робіт: «Оновлення генерального плану м. Ірпінь Київської області».

23. Після виконання зазначених робіт 28 вересня 2018 року на адресу виконкому Ірпінської МР від ДП Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю.М. Білоконя надійшли матеріали містобудівної документації «Оновлення Генерального плану м. Ірпінь Київської області».

24. 29 листопада 2018 року в.о. Ірпінського міського голови видав розпорядження «Про скликання шістдесят другої сесії Ірпінської міської ради» № 303.

25. 19 грудня 2018 року відбулася шістдесят друга сесія Ірпінської МР Київської області, на якій прийнято рішення № 4574-62-VII «Про затвердження містобудівної документації - Оновлення Генерального плану м. Ірпінь Київської області».

26. У рішенні зазначено, що з метою забезпечення м. Ірпінь містобудівною документацією, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови, раціонального використання земель та створення належних умов для життєзабезпечення міста, комплексного вирішення архітектурно-містобудівних проблем міста, інвестиційної діяльності фізичних та юридичних осіб, врахування законних приватних, громадських та державних інтересів під час проведення містобудівної діяльності, керуючись Конституцією України, Цивільним, Господарським і Земельним кодексами України, законами України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про архітектурну діяльність», «Про землеустрій» та «Про місцеве самоврядування в Україні», Ірпінська МР вирішила:

1. Затвердити оновлений Генеральний план міста Ірпінь Київської області, розроблений Державним підприємством Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю.М. Білоконя.

2. Відділу інформаційного забезпечення виконавчого комітету Ірпінської МР оприлюднити дане рішення в офіційних місцевих засобах масової інформації в десятиденний термін з дати його затвердження.

3. Контроль за виконанням даного рішення покласти на постійну депутатську комісію Ірпінської міської ради з питань архітектури та капітального будівництва та на заступника міського голови згідно розподілу обов`язків.

27. На вказаній сесії Ірпінської МР Київської області були присутні 33 депутати (із загальної чисельності 37 депутатів). За рішення «Про затвердження містобудівної документації - Оновлення Генерального плану м. Ірпінь Київської області» проголосували 29 депутатів, 4 депутати не голосували.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

28. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

29. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

30. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

31. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

32. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

33. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 5 квітня 2023 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими, з огляду на наступне.

34. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

35. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

36. У касаційній скарзі ОСОБА_1 вказує на неправильне застосування судом апеляційної інстанції положень частини третьої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та частини другої статті 264 КАС України, а також неврахування правових висновків Великої Палати Верховного Суду, що викладені у постановах від 15 жовтня 2019 року у справі № 911/1834/18, від 15 вересня 2019 року у справі № 363/3786/17 та від 16 жовтня 2019 року у справі № 363/3101/17, а також Верховного Суду, що викладені у постановах від 26 лютого 2020 року у справі № 826/9175/18, внаслідок чого суд апеляційної інстанції дійшов необґрунтованого висновку про непорушення спірним рішенням Ірпінської МР прав та законних інтересів позивачки.

37. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.

38. Відповідно до статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.

Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником.

У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

39. Відповідно до приписів частини другої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

37. Згідно частини першої статті 25 цього ж Закону режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.

40. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що містобудівна документація на місцевому рівні істотно та протягом тривалого часу впливає на життєвий простір мешканців міста, навколишнє середовище, розвиток міста. Тому під час розробки містобудівної документації вкрай важливим є врахування інтересів держави, територіальної громади, окремих груп та осіб. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, відповідальні за розробку та затвердження містобудівної документації, діючи з дотриманням принципів належного урядування, повинні забезпечувати збалансований підхід до різних інтересів.

41. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема у постановах Верховного Суду від 14 серпня 2018 року у справі № 280/759/16-а, від 30 серпня 2018 року у справах № 675/1905/16-а та № 500/2992/16-а, від 26 червня 2019 року у справі № 344/9913/15-а, від 4 вересня 2019 року у справі № 826/13852/17, від 21 листопада 2019 року у справі № 807/166/16, від 4 листопада 2020 року у справі № 824/376/19-а, від 11 листопада 2020 року у справі № 191/1169/16-а(2-а/191/7/17), від 2 грудня 2021 року у справі № П/320/900/20, від 13 лютого 2022 року у справі № 210/3729/17(2-а/210/204/17), від 27 вересня 2022 року у справі № 320/1510/20, від 19 січня 2023 року у справі № 640/9995/20 та від 23 лютого 2023 року у справі № 400/3396/19.

42. Стосовно висновків суду апеляційної інстанції про те, що спірним рішенням відповідача № 4574-62-VII від 19 грудня 2018 року «Про затвердження містобудівної документації - Оновлення Генерального плану м. Ірпінь Київської області» не порушено права та законні інтереси ОСОБА_1 , колегія суддів зазначає наступне.

43. У статті 4 КАС України визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:

- нормативно-правовий акт -- акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

- індивідуальний акт -- акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

44. Тому, перевіряючи законність рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого на виконання своїх управлінських функцій, судам з метою уникнення істотних порушень норм процесуального права необхідно розмежовувати поняття «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт».

45. Аналогічний висновок міститься у постановах Верховного Суду від 31 січня 2019 року у справі № 465/3058/15-а, від 26 листопада 2019 року у справі № 183/6195/17(2-а/183/251/17), від 21 грудня 2019 року у справі №826/14366/15, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 20 травня 2020 року у справі № 310/6300/16-а(2-а/310/12/17), від 26 травня 2020 року у справі № 826/17586/16, від 3 вересня 2020 року у справі № 804/3648/16, від 31 травня 2021 року у справі № 826/16053/16, від 15 червня 2021 року у справі № 200/12944/19-а, від 11 травня 2023 року у справі № 380/23542/21 та від 25 липня 2023 року у справі № 640/1873/22.

46. Згідно з пунктом 3 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 (із змінами та доповненнями) на державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб`єктами нормотворення в електронній (через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади) або паперовій формі в порядку, визначеному Мін`юстом, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами «Для службового користування», «Особливої важливості», «Цілком таємно», «Таємно» та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.

47. У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2013 року № 883/5) визначено, що нормативно-правовий акт -- офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

48. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовуються неодноразово.

49. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 9 грудня 2020 року у справі № 813/746/18, від 24 червня 2021 року у справі № 560/3160/20, від 1 лютого 2022 року у справі № 160/1936/21 та від 20 травня 2022 року у справі № 160/9717/21.

50. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

51. Аналогічна правова позиція щодо визначення понять нормативно-правового та ненормативного актів викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

52. Крім того, в абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп вказано, що «… за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію».

53. У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008 в справі № 1-10/2008 зазначено, що при визначенні природи «правового акта індивідуальної дії» правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що «правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)» стосуються окремих осіб, «розраховані на персональне (індивідуальне) застосування» і після реалізації вичерпують свою дію.

54. Колегія суддів також зазначає, що варто розуміти «дух» КАС України стосовно підходів до розгляду справ щодо законності актів, які містять положення, що відповідають основним критеріям «норми права»: 1) суттєвий та 2) довготривалий вплив на суспільно-управлінські відносини.

55. У статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено:

- генеральний план населеного пункту - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (пункт 2 частини першої статті 1);

- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1).

56. Крім того, аналіз положень статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» дозволяє стверджувати, що генеральний план населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.

57. Відповідно, затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо генерального плану населеного пункту, оновлення його положень або внесення до нього змін місцева рада формує обґрунтування щодо вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

58 Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляюются права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).

59. У зв`язку із наведеним, колегія суддів зазначає, що рішення Ірпінської МР № 4574-62-VII від 19 грудня 2018 року «Про затвердження містобудівної документації - Оновлення Генерального плану м. Ірпінь Київської області», має ознаки нормативно-правового акта.

60. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 363/3786/17, Верховного Суду від 31 липня 2019 року у справі № 466/1264/18, від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а, від 26 листопада 2019 року у справах № 826/4630/18 та № 183/6195/17, від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а, від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 26 лютого 2020 року у справі № 826/9175/18, від 4 березня 2020 року у справі № 450/1236/17, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 6 травня 2020 року у справі № 750/11932/16-а, від 14 липня 2021 року у справі № 260/20/19 та від 28 липня 2022 року у справі № 640/31850/20.

61. Стаття 264 КАС України визначає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до приписів цієї статті її правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:

1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (крім рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу), постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, у якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, -- у строк, визначений судом.

Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження.

Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта суд виявить, що інші нормативно-правові акти, прийняті відповідачем, чи їх окремі положення, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, безпосередньо впливають на прийняття рішення у справі і без визнання таких нормативно-правових актів протиправними неможливий ефективний захист прав позивача, суд визнає такі акти чи їх окремі положення протиправними в порядку, визначеному цією статтею.

Рішення суду у справах щодо оскарження нормативно-правових актів оскаржується у загальному порядку.

Правила цієї статті застосовуються також у випадках, коли питання протиправності нормативно-правового акта постало під час розгляду іншої адміністративної справи.

62. Згідно зі статтею 265 КАС України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Позов про оскарження нормативно-правових актів, які відтворюють зміст або прийняті на виконання нормативно-правового акта, визнаного судом протиправним і нечинним повністю або в окремій його частині, розглядається судом за правилами спрощеного позовного провадження.

63. З аналізу цих статей убачається, що особливістю провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів є те, що для таких категорій спорів передбачено, фактично, необмежене коло осіб, які можуть ініціювати відкриття відповідного провадження в адміністративному суді; необмежене в часі право на доступ до суду для ініціювання такого спору; додаткові гарантії інформування всіх про початок розгляду судом такого спору; додаткові процесуальні гарантії для сторін, що надаються згідно з положеннями КАС України у справах, що розглядаються за правилами загального позовного провадження; спеціальні повноваження суду, спрямовані на гарантування ефективного захисту.

64. Також Суд враховує Рекомендацію № R(87)16 Комітету міністрів Ради Європи (КМРЄ) щодо адміністративних процедур, які зачіпають велику кількість осіб (on administrative procedures affecting a large number of persons), що визначає такі принципи прийняття адміністративних актів, що мають вплив на велику кількість осіб, зокрема:

- пропозиція прийняття відповідного акта повинна бути донесена до зацікавлених осіб у доступній та відкритій формі і таким чином, щоб це забезпечувало поінформованість зацікавлених осіб про можливий вплив від прийняття акта на їх права, свободи та інтереси;

- беручи до уваги об`єкт та наслідки пропонованого адміністративного акта, статус або кількість зацікавлених осіб, компетентний орган може прийняти рішення про те, що процедура участі триватиме за однією або кількома з таких форм: a) письмові спостереження; b) приватні чи публічні слухання; c) представництво в дорадчому органі компетентного органу;

- адміністративний акт повинен бути доведений до відома громадськості та відповідне повідомлення повинно містити інформацію про основні висновки, що випливають із процедури прийняття акта; мотиви прийняття адміністративного акта; інформацію про способи заперечення проти прийняття адміністративного акта та строк, протягом якого вони повинні бути використаним.

65. Крім того, Рекомендація № R(87)16 визначають, що адміністративний акт, що має вплив на велику кількість осіб, повинен обов`язково підлягати судовому контролю, який здійснюється з належним урахуванням прав та інтересів зацікавлених осіб, зокрема, шляхом забезпечення участі представників таких осіб у судовому розгляді справи, її апеляційному перегляді, та повідомленням про розгляд справи шляхом публічного оголошення.

66. На підставі вищезазначеного Суд доходить висновку про те, що з позовом про оскарження рішення Ірпінської МР № 4574-62-VII від 19 грудня 2018 року «Про затвердження містобудівної документації - Оновлення Генерального плану м. Ірпінь Київської області», яке має ознаки нормативно-правового акта, може звернутися як особи, щодо яких застосовано це рішення, так і особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких воно буде застосовано.

67. У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 Конституційний Суд України розтлумачив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права» треба розуміти, як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам.

68. Отже, охоронюваний законом інтерес полягає у прагненні особи набути певних матеріальних або нематеріальних благ з метою задоволення певних потреб, якщо такі прагнення є абстрактними, тобто випливають із певного суб`єктивного права у конкретних правовідносинах. Тому порушення охоронюваного законом інтересу, яке дає підстави для звернення особи за судовим захистом, є створення об`єктивних перешкод на шляху до здобуття відповідного матеріального та/або нематеріального блага.

69. Крім того, відповідно до правової позиції Конституційного Суду України, викладеній у абзаці четвертому пункту 3.3 мотивувальної частини Рішення від 24 червня 2020 року № 6-р(II)/2020, у законодавчому регулюванні слід уникати заборон або обмежень щодо реалізації кожною особою права оскаржити в суді рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у тому числі шляхом визначення на законодавчому рівні вичерпного переліку осіб, які мають право на таке оскарження, оскільки невключення особи до цього переліку унеможливлює доведення нею в суді її переконаності в потребі захисту своїх порушених прав, свобод цими рішеннями, діями чи бездіяльністю. Саме наявність такої переконаності в кожної особи є сутнісною властивістю її права на звернення до суду щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, а отже, необхідною передумовою здійснення цього права.

70. Таким чином, положення частини другої статті 264 КАС України «право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт» слід розуміти як запровадження у процесуальному законодавстві України (з деякими особливостями, які зобов`язують особу довести у суді, що такий акт стосується її інтересів) доктрини actio popularis (з лат. - «суспільна дія»), згідно з якою позов може бути подано в інтересах «публічного порядку, законності» (без обов`язку позивача доводити при зверненні до суду, що відповідне рішення суб`єкта владних повноважень вже та безпосередньо зачіпає права та свободи такого позивача).

Право ініціювати у суді справу (locus standi) про визнання протиправним та нечинним рішення суб`єкта владних повноважень, яке володіє ознаками нормативно-правового акта ґрунтується, фактично, на зазначеному статусі оскаржуваного акта. Відмова у доступі до суду особи у такій категорії спорів може призвести до ситуації, за якої рішення суб`єктів владних повноважень, що володіє ознаками нормативно-правового акта, буде залишатися поза межами судового контролю.

71. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, позивачка обґрунтовує порушення її прав спірним рішенням Ірпінської МР тим, що їй на праві приватної власності належать дві земельні ділянки за адресою місто Ірпінь, вул. Лермонтова, 7. Одна із них, згідно з класифікатором видів цільового призначення земель, затверджених наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року № 548, має код 02.01 (для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) із кадастровим номером № 3210900000:01:076:0011. На цій земельній ділянці розташований одноквартирний житловий будинок садибного типу. На іншій земельній ділянці позивачки (кадастровий номер № 3210900000:01:076:0013), яка має цільове призначення «для ведення особистого селянського господарства», росте багаторічний сад.

72. Судами також встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що у кварталі, обмеженому вулицями Київської, Лермонтова, Пушкінська (квартал 76 відповідно до Індексно кадастрової карти м. Ірпінь КОАТУУ 3210900000) існують інші малоповерхові житлові будинки садибного типу. Крім того, в 2014-2017 роках в кварталі №76 побудовано і експлуатується котеджне містечко із малоповерховими житловими будинками садибного типу.

Позивачка вважає, що графічна частина містобудівної документації - «Оновлення Генерального плану м. Ірпінь Київської області» (основне креслення) та таблиця 4-1-1 «Обсяги та розміщення житлового будівництва в межах міста Ірпінь» пояснювальної записки до Генерального плану м. Ірпінь суперечать відомостям та проектній документації з землеустрою щодо земельних ділянок позивачки, Плану існуючого використання території та оприлюдненому на офіційному веб-сайті Ірпінської МР основному кресленню Генерального плану. Крім цього, вважає, що дані державних кадастрів, інформаційних систем та документація з просторового планування вищого територіального рівня - «Схема планування Київської області» не враховані у містобудівній документації, що порушує пункт 4.8 ДБН Б.2.2-12:2018». Стверджує, що на території кварталу, обмеженого вулицями Київська, Лермонтова, Пушкінська не допускається розміщення 7-9 поверхових багатоквартирних житлових будинків, а тому містобудівна документація «Оновлення генерального плану м. Ірпінь Київської області» не відповідає вимогам державних будівельних норм, а отже рішення Ірпінської міської ради № 4574-62-VІІ від 19 грудня 2018 року про затвердження містобудівної документації, яка не відповідає державним будівельним нормам, є протиправним.

73. З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає необґрунтованими висновки суду апеляційної інстанції про те, що спірним рішенням Ірпінської МР № 4574-62-VII від 19 грудня 2018 року не порушено права позивачки, оскільки, як вбачається зі змісту позовної заяви та із встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, ОСОБА_1 вказує на існування конкретно визначених порушень її права у зв`язку із прийняттям спірного рішення відповідача, що виражаються у створені перешкоди у користуванні належними їй земельними ділянками відповідно до їх цільового призначення.

74. Крім того, у цій справі Суд враховує правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах 15 жовтня 2019 року у справі № 911/1834/18, від 15 травня 2019 року у справі № 363/3786/17 та від 16 жовтня 2019 року у справі № 363/3101/17, про те, що судовий захист прав особи у земельних правовідносинах, а також права особи на безпечне навколишнє середовище, яке повинне забезпечуватися, у тому числі, виконанням суб`єктами владних повноважень законодавства у сфері планування і забудови територій, дотриманням встановленого порядку розробки та прийняття містобудівної документації на місцевому рівні, здійснюється у порядку адміністративного судочинства.

75. На цій підставі колегія суддів доходить висновку про неправильне застосування судом апеляційної інстанції положень статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та частини другої статті 264 КАС України, а також неврахування правових висновків Великої Палати Верховного Суду, що викладені у постановах від 15 жовтня 2019 року у справі № 911/1834/18, від 15 вересня 2019 року у справі № 363/3786/17 та від 16 жовтня 2019 року у справі № 363/3101/17, а також Верховного Суду, що викладені у постановах від 26 лютого 2020 року у справі № 826/9175/18, внаслідок чого суд апеляційної інстанції дійшов необґрунтованого висновку про непорушення спірним рішенням Ірпінської МР прав та законних інтересів позивачки.

76. Водночас, суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволені позову, обмежився висновком про непорушення прав позивачки спірним рішенням Ірпінської МР № 4574-62-VII від 19 грудня 2018 року, однак, не дослідив питання про його правомірність по суті, зокрема не перевірив дотримання відповідачем встановленої процедури ухвалення спірного рішення, а також його відповідність містобудівному законодавству, державним будівельним нормам.

77. Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

78. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

79. Отже, у силу положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанції, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому, не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.

80. Аналогічні застереження містяться у Рекомендаціях R (95) 5 Комітету міністрів державам-членам щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 7 лютого 1995 року (Recommendation No. R (95) 5 concerning the introduction and improvement of the functioning of appeal systems and procedures in civil and commercial cases). Зокрема, у пункті «g» статті 7 Рекомендацій R (95) 5 зазначено, що у суді третьої (касаційної) інстанції не можна представляти нові факти та нові докази.

81. Згідно з правовою позицією Верховного Суду, сформованою у постанові від 9 серпня 2022 року у справі № 580/2513/21, для ухвалення законного та обґрунтованого рішення суди мають встановити всі обставини справи, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України; рішення, ухвалене з порушенням норм процесуального права, що унеможливлює встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи та без дослідження належних доказів, не може вважатися законним.

82. Відсутність процесуальної можливості з`ясувати дійсні обставини справи перешкоджає Верховному Суду ухвалити нове судове рішення, а тому цю справу слід направити на новий розгляд до суду першої інстанції згідно з пунктом 1 частини другої статті 353 КАС України.

83. Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

84. Оскільки у справі, що розглядається, суд апеляційної інстанції у порушення положень статей 242 та 264 КАС України дійшов передчасних висновків про відсутність порушення прав позивачки та не розглянув справу по суті позовних вимог, а суд першої інстанції допустив порушення норм процесуального права, оскільки судове рішення не було підписано, колегія суддів вважає, що справу слід направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

85. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу ОСОБА_1 слід задовольнити частково, скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

86. Під час нового розгляд суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити, відповідно, всі обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, постановивши рішення відповідно до вимог 242 КАС України.

87. Оскільки колегія суддів направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 5 квітня 2023 року скасувати.

Справу за позовом ОСОБА_1 до Ірпінської міської ради Київської області, третя особа - виконавчий комітет Ірпінської міської ради Київської області, про визнання протиправним та нечинним рішення, визнання протиправною та нечинною містобудівну направити на новий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді Н.В. Коваленко

В.М. Шарапа