Постанова

від 12.09.2023 по справі 200/16896/17

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

12 вересня 2023 року м. Дніпросправа № 200/16896/17 (2-а/932/321/21)

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Прокопчук Т.С. (доповідач),

суддів: Шлай А.В., Кругового О.О.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Дніпровської міської ради

на рішення Бабушкінського районного суду міста Дніпропетровська від 06 грудня2022 року (головуючий суддя Цитульський В.І.)по адміністративній справі № 200/16896/17 (2а/932/321/21), розглянутої у порядку спрощеного позовного провадження,

за позовом керівника Лівобережної окружної прокуратури міста Дніпра Дніпропетровської області до Дніпровської міської ради, третіх осіб комунального підприємства «Спорт-Дніпро» Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

Керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області (далі прокурор), діючи в інтересах держави 29.09.2017 року звернувся до суду з позовом до відповідача Дніпровської міської ради, третіх осіб комунального підприємства «Спорт-Дніпро» Дніпровської міської ради( далі КП «Спорт-Дніпро» ДМР), в якому просив

визнати протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради стосовно не затвердження планів інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населення (їх частин), а саме дитячих майданчиків, які розташовані в Індустріальному районі м. Дніпро та перебувають на балансі КП «Спорт-Дніпро» ДМР;

зобов`язати Дніпровську міську раду вчинити дії по розробленню та затвердженню планів технічної інвентаризації та паспортизації дитячих майданчиків, які перебувають на балансі КП «Спорт- Дніпро» ДМР;

стягнути з Дніпровської міської ради на користь прокуратури Дніпропетровської області судові витрати в розмірі 3200 грн. 00 коп.

В обґрунтування позову зазначено, що прокурор звернувся до суду в інтересах держави у статусі позивача, оскільки на території Індустріального району м.Дніпра розміщені 112 майданчиків з дитячим та спортивним обладнанням, які перебувають на балансі КП «Спорт-Дніпро» ДМР, паспортизацію яких не проведено, що негативно впливає на організацію належного утримання територій і споруд, може призвести до тяжких наслідків або шкоди дітям, та є підставою для втручання органів прокуратури шляхом пред`явлення даної позовної заяви.

У відзиві на позов відповідач просить відмовити в задоволенні позову з підстав, що Дніпровська міська рада, як орган місцевого самоврядування, є неналежним відповідачем у даній справі, оскільки організація благоустрою населених пунктів належить до відання виконавчих органів міської ради.

Протокольною ухвалою суду від 25.09.2018 року до участі в справі залучено як третю особу Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради (далі Департамент гуманітарної політики ДМР).

Представник Департаменту гуманітарної політики ДМР у відзиві на позов зазначив, що департамент не є власником чи балансоутримувачем дитячих майданчиків, не наділений обов`язком затверджувати плани інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою дитячих майданчиків. Власником дитячих майданчиків, що є комунальною власністю, є територіальна громада м.Дніпра в особі Дніпровської міської ради, балансоутримувачем яких є КП «Спорт-Дніпро» ДМР.

Ліквідатор КП «Спорт-Дніпро» ДМР 17.08.2022 року направив суду додаткові пояснення на позовну заяву, в яких зазначив, що КП «Спорт - Дніпро» ДМР перебуває у стані припинення діяльності, через необхідність у передачі на баланс КП «Розвиток територій міста» ДМР об`єктів благоустрою, для ідентифікації об`єктів КП «Спорт - Дніпро» ДМР проведено їх інвентаризацію та виготовлено технічні паспорти на майданчики, кількістю 108 найменувань, розташовані за відповідними адресами, враховуючи, що предмет спору відсутній, просив закрити провадження у справі за відсутністю предмету спору.

Рішенням Бабушкінського районного суду м.Дніпропетровська від 06.12.2022 року задоволено позов Лівобережної окружної прокуратури міста Дніпра Дніпропетровської області, визнана протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради з питання не затвердження планів інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населення (їх частин), а саме дитячих майданчиків, які розташовані в Індустріальному районі м. Дніпро та перебувають на балансі КП «Спорт-Дніпро» ДМР, зобов`язано Дніпровську міську раду вчинити дії по розробленню та затвердженню планів технічної інвентаризації та паспортизації дитячих майданчиків, які перебувають на балансі КП «Спорт- Дніпро» ДМР. На користь позивача з відповідача стягнуті судові витрати в розмірі 3200 грн. 00 коп.

Не погодившись із судовим рішенням, представник Дніпровської міської ради подав апеляційну скаргу, у якій просить скасувати рішення з підстав порушення судом норм матеріального та процесуального права, у задоволенні позову відмовити.

У відзиві на апеляційну скаргу прокурор зазначає про правомірність прийнятого су-дом першої інстанції рішення, в зв`язку з чим просить залишити рішення без змін, а скаргу без задоволення.

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, а також правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права та правової оцінки обставин у справі колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню виходячи з наступного.

Із матеріалів справи вбачається , що цей позов пред`явлено прокурором в межах права на звернення до суду на захист державних інтересів, так як органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, є Дніпровська міська рада, прокурор звертається до суду у статусі позивача відповідно до ст.23 Закону України «Про прокуратуру».

На думку суб`єкта звернення порушення державних інтересів полягає у забезпеченні гарантованих державою безпечних умов для життя та здорового розвитку дітей, бездіяльність Дніпровської міської ради ,яка не вчиняє дій, спрямованих на розроблення та затвердженню планів технічної інвентаризації та паспортизації дитячих майданчиків, може призвести до тяжких наслідків здоров`ю дітей міста, що порушує визначені чинним законодавством інтереси держави у сфері охорони дитинства.

При розгляді справи у відповідності до приписів ч.5 ст.242 КАС України суд апеляційної інстанції застосовує правові висновки Верховного Суду у справах № 806/ 1000/17 від 25.04.2018 року, № 826/3492/1 від 08.11.2018 року, №826/13768/16 від 13.02.2019 року, №815/1567/16 від 23.06.2020 року, № 320/2341/19 від 16.07.2020 року, № 815/1484/18 від 13.04.2022 року щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді, якими зазначене наступне.

Приписами ч.4 ст. 5 КАС України визначено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі):"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст п. 3 ч.1ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Положення п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 року № 1697-VII, який діяв на день звернення до суду із позовом.

Приписами ч.3-5 ст.53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст. 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

За положеннями ч.1,3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (ст. 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Згідно ж із ч.4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

В матеріалах справи відсутні направлені прокуратурою повідомлення відповідачу Дніпровській міські раді про необхідність усунути виявлені порушення шляхом вчинення дій по розробленню та затвердженню планів технічної інвентаризації та паспортизації дитячих майданчиків, які перебувають на балансі КП «Спорт- Дніпро» ДМР, перед зверненням до суду із відповідним позовом.

Відсутність же підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні ст.169 КАС України (в редакції чинній на момент розгляду справи) має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (положення ст. 240 КАС України).

Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд по справам №826/15794/17 від 18.07.2019 року, № 0640/4292/18 від 23.10.2019 року.

Із матеріалів справи також вбачається, що із позовом до суду звернувся керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області (т.1 а.с.1-8), за позовом якого відкрите провадження у справі (т.1 а.с.192), судове рішення винесено за позовом неналежного позивача керівника Лівобережної окружної прокуратури міста Дніпра Дніпропетровської області, при цьому судом першої інстанції заміна позивача у встановленому ст.48 КАС України порядку не здійснена (т.2 а.с.27-30).

Суд першої інстанції при розгляді справи по суті також не врахував обставину, що оскаржувані порушення виправлені КП «Спорт - Дніпро» ДМР, яким в серпні 2022 року проведено інвентаризацію та виготовлено технічні паспорти на майданчики, кількістю 108 найменувань, розташовані за відповідними адресами, внаслідок чого відсутній предмет спору (т.1 а.с.241-244).

Викладене свідчить, що суд першої інстанції помилково розглянув позовні вимоги по суті, та задовольнив позов, а тому позов прокурора підлягає залишенню без розгляду.

Керуючись ст. 240, 315, 317, 321, 325 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Дніпровської міської ради задовольнити частково.

Рішення Бабушкінського районного суду міста Дніпропетровська від 06 грудня 2022 року по адміністративній справі № 200/16896/17 (2а/932/321/21) - скасувати.

Позовну заяву керівника Лівобережної окружної прокуратури міста Дніпра Дніпропетровської області до Дніпровської міської ради, третіх осіб Комунального підприємства «Спорт-Дніпро» Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, - залишити без розгляду.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена до Верховного Суду на протязі 30 діб.

Головуючий - суддяТ.С. Прокопчук

суддяА.В. Шлай

суддяО.О. Круговий