Постанова

від 28.02.2024 по справі 380/1864/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 лютого 2024 року

м. Київ

справа № 380/1864/20

адміністративне провадження № К/9901/17463/21

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Тацій Л.В., Стеценка С.Г.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу №380/1864/20

за позовом Установи «Науковий центр іудаїки та єврейського мистецтва імені Фаїни Петрякової» до Володимир-Волинської міської ради Володимир-Волинського району Волинської області, треті особи Кабінет Міністрів України, Міністерство культури та інформаційної політики України, про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Установи «Науковий центр іудаїки та єврейського мистецтва імені Фаїни Петрякової» на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2020 року (суд у складі головуючого судді Кравців О.Р.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2021 року (колегія суддів у складі головуючого судді Курильця А.Р., суддів Мікули О.І., Ніколіна В.В.) у справі №380/1864/20

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У 2020 році Установа «Науковий центр іудаїки та єврейського мистецтва імені Фаїни Петрякової» (далі по тексту - позивач) звернулась до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Володимир-Волинської міської ради Володимир-Волинського району Волинської області (далі по тексту - відповідач, Володимир-Волинська міська рада), треті особи Кабінет Міністрів України, Міністерство культури та інформаційної політики України, у якому просила:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо невиконання вимог розпорядження Кабінету Міністрів України від 20 липня 1998 року №604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України», в частині пунктів 3, 4 щодо місць давніх поховань у м. Володимир-Волинську, Волинської області;

- зобов`язати відповідача виконати розпорядження Кабінету Міністрів України від 20 липня 1998 року №604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України», в частині пунктів 3, 4 щодо місць давніх поховань стародавнього Єврейського кладовища у м. Володимир-Волинську Волинської області.

На обґрунтування позовних вимог зазначає, що відповідачем не виконуються вимоги Розпорядження Кабінету Міністрів України від 20 липня 1998 року №604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» (далі по тексту - Розпорядження №604-р) стосовно Старовинного єврейського кладовища.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2020 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2021 року, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що зі змісту пунктів 3, 4 Розпорядження №604-р не вбачається обов`язку Володимир-Волинської міської ради включати вказаний об`єкт до Переліку нововиявлених пам`яток культурної спадщини, а також здійснювати інші дії з метою виявлення та дослідження об`єктів культурної спадщини.

Суди зазначили, що позивач не навів обставин, які б обґрунтовували порушення відповідачем вказаних пунктів Розпорядження №604-р.

Означене кладовище не було включено до переліку пам`яток історії, монументального мистецтва та археології національного значення і до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, а також до об`єктів історико-культурної спадщини українського народу чи євреїв, місцевого чи державного значення.

Заходи визначені пунктами 3, 4 Розпорядження №604-р, відповідний суб`єкт може виконати лише після здійснення заходів передбачених пунктом 2 Розпорядження №604-р, виконання яких, в свою чергу не відноситься до повноважень Володимир-Волинської міської ради.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

3. Не погодившись з судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, Установа «Науковий центр іудаїки та єврейського мистецтва імені Фаїни Петрякової» направила до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2021 року і постановити рішення, яким позов задовольнити.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що відповідачем не вживаються будь-які заходи, спрямовані на виконання вимог Розпорядження №604-р в частині пунктів 3, 4 щодо місць давніх поховань, не проводяться роботи з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі кладовищ національних меншин та місця масового розстрілу, не продовжують здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження.

Скаржник зазначає, що необхідно відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 11 червня 2020 року по справі №462/3063/17 застосованого судом попередніх інстанцій у цій справі.

Крім того, позивач заявив клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14 травня 2021 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Бевзенка В.М., суддів Стародуба О.П., Чиркіна С.М.

На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 19 липня 2021 року №1323/0/78-21, у зв`язку з відпусткою судді Стародуба О.П., який входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справи, проведено повторний автоматизований розподіл судової справи.

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 липня 2021 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Бевзенка В.М., суддів Єзерова А.А., Чиркіна С.М.

Ухвалою Верховного Суду від 20 липня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Установи «Науковий центр іудаїки та єврейського мистецтва імені Фаїни Петрякової» на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2021 року по справі №380/1864/20.

На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 02 травня 2022 року №509/0/78-22, у зв`язку з виведенням судді Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді Бевзенка В.М. зі складу судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав, що унеможливлює його участь у розгляді судових справ, проведено повторний автоматизований розподіл судової справи.

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03 травня 2022 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.

Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просив залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін.

4. Верховний суд ухвалою від 27 лютого 2024 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу та призначив до попереднього розгляду на 28 лютого 2024 року.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Суди попередніх інстанцій встановили, що Виконавчим комітетом Волинської обласної ради депутатів трудящих від 31 жовтня 1974 прийнято рішення №298 «Про затвердження генерального плану м. Володимира-Волинського».

Рішенням Господарського суду Волинської області від 08 квітня 2002 року визнано історичні межі Єврейського кладовища у м. Володимирі-Волинському, згідно з «Технічною документацією про виконані проектно-пошукові роботи по попередньому встановленню зовнішньої межі старовинного Єврейського кладовища в м. Володимир-Волинську».

Постановою Львівського апеляційного господарського суду від 05 червня 2002 року резолютивну частину зазначеного рішення викладено у наступній редакції: «Визнати історичні межі стародавнього Єврейського кладовища у місті Володимир-Волинському, яке існувало на дату німецької окупації міста Володимир-Волинського, згідно «Технічної документації виконані проектно-пошукові роботи по попередньому встановленню зовнішньої історичної межі бувшого єврейського кладовища у місті Володимир-Волинську Волинської області».

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16 січня 2014 року по справі №К/9991/39008/11 встановлено, що рішенням виконкому Володимир-Волинської міської ради №190 від 25 квітня 2002 року визначено дату закриття Єврейського кладовища - 22 червня 1941 року, а рішенням цього ж виконкому від 11 вересня 2003 року датою ліквідації кладовища визначено 20 липня 1944 року.

Управління культури Волинської обласної державної адміністрації листом від 12 липня 2017 року повідомило Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу про те, що оскільки територія, на якій знаходилось Єврейське кладовище, не належить до об`єктів культурної спадщини, надання дозволів на проведення робіт не належить до компетенції управління культури облдержадміністрації.

Рішенням Володимир-Волинської міської ради від 08 квітня 2005 року №20/4 «Про статус території в районі вулиць Драгоманова, Сагайдачного і Незалежності, на якій до початку Великої Вітчизняної війни існувало Єврейське кладовище», згідно з яким визнано за недоцільне проведення за кошти міського бюджету спеціальних досліджень (в т.ч. археологічних) вищезгаданої території, на якій до початку Великої Вітчизняної війни існувало Єврейське кладовище (ліквідоване в липні 1944 року) і надання цій території статусу об`єкта культурної спадщини.

Володимир-Волинська міська рада Волинської області листом від 27 липня 2017 року повідомила позивача про те, що у місті Володимирі-Волинському такого об`єкта як «Єврейське кладовище», як з історико-культурної точки зору, так і з точки зору комунальної, - немає. У місті Володимирі-Волинському є 2 кладовища - діюче Федорівське та закрите Ладомирське, а територія між СШ №2 і вулицею Драгоманова вже багато післявоєнних десятиліть вільна від надмогильних споруд, що означає, що розчищати нічого.

Установа «Науковий центр іудаїки та єврейського мистецтва ім. Фаїни Петрякової» звернулась із запитом №20-20 від 17 січня 2020 року до міського голови м. Володимира-Волинського з запитом на інформацію, в якому просив повідомити, яка робота проведена Володимир-Волинською міською радою відповідно до пункту 3 Розпорядження №604-р щодо вивчення місць поховань євреїв (єврейське кладовище) по вул. Драгоманова в м. Володимирі-Волинському, а також здійснені заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження.

Листом №21-20 від 17 січня 2020 року, Установа «Науковий центр іудаїки та єврейського мистецтва ім. Фаїни Петрякової» звернулась до міського голови м. Володимира-Волинського з проханням надати дозвіл на розчищення могил на єврейському кладовищі по вул. Драгоманова у м. Володимирі-Волинському, з метою збереження історико-культурної спадщини, керуючись пунктом 3 Розпорядження №604-р.

Оскільки позивач не отримав відповіді на ці звернення, та вважаючи протиправною бездіяльність відповідача в частині виконання пунктів 3, 4 Розпорядження №604-р, що порушує його права та охоронювані законом інтереси, за їх захистом позивач звернувся до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

6. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

7. Враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, колегія суддів КАС ВС зазначає наступне.

8. Відповідно до частини другої статті 2 Закону України «Про охорону культурної спадщини», до історичних об`єктів культурної спадщини відносяться окремі поховання та некрополі, місця масових поховань померлих, визначні місця, пов`язані з важливими історичними подіями, з життям та діяльністю відомих осіб, культурою та побутом народів.

За змістом частини другої статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема, подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; виконання функції замовника, укладення з цією метою контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування об`єктів культурної спадщини та інші заходи щодо охорони культурної спадщини.

Згідно з частиною другою статті 14 Закону України «Про охорону культурної спадщини» об`єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам`ятки вноситься до Переліку об`єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об`єкта або уповноважений ним орган (особу).

Переліки об`єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини.

Порядок обліку об`єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

Порядок обліку об`єктів культурної спадщини, затверджений наказом Міністерства культури України №158 від 11 березня 2013 року.

Пунктом 2 розділу ІІ Порядку передбачено, що уповноважений орган розглядає питання про занесення об`єкта культурної спадщини до Переліку об`єктів культурної спадщини а власною ініціативою або за зверненням фізичних, юридичних осіб або інших громадських формувань.

Відповідно до пункту 2 розділу І Порядку під уповноваженим органом розуміється орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

За змістом пункту 4 розділу ІІ Порядку рішення про занесення об`єкта культурної спадщини до Переліку приймається у формі розпорядження голови місцевої державної адміністрації або акта Ради міністрів Автономної Республіки Крим, яке в день прийняття оприлюднюється на веб-сайті уповноваженого органу.

Пунктом 7 розділу ІІ Порядку передбачено, що об`єкт набуває статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини з дня його внесення до Переліку.

9. Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження від 20 липня 1998 року №604-р, яким затверджено додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України, а саме:

1. Забезпечити розроблення проекту Закону України «Про похоронну справу». 1998-1999 роки. Держбуд, Мін`юст, Мінкультури, Держкомрелігій за погодженням з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями.

2. Взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення з наступним оприлюдненням результатів досліджень через засоби масової інформації. 1998-1999 роки. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації, Держкомрелігій із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин.

3. Провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі кладовищ національних меншин та місць масового розстрілу населення у роки Великої Вітчизняної війни, продовжувати здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження. 1998-1999 роки. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації, органи місцевого самоврядування із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин.

4. Не допускати проведення будівельних робіт у місцях, де залишилися сліди давніх поховань, та на території закритих кладовищ. Постійно. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації, Держбуд, органи місцевого самоврядування.

5. Забезпечити неухильне дотримання вимог статті 5 Закону України «Про приватизацію державного майна» стосовно того, що крематорії та кладовища не підлягають приватизації. Постійно. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації. Фонд державного майна.

10. Верховний Суд уже розглядав справу, в межах якої оскаржувалась бездіяльність Володимир-Волинської міської ради щодо невиконання вимог Розпорядження №604-р в частині пунктів 3, 4 щодо місць давніх поховань у м. Володимир-Волинську.

Так, у постанові Верховного Суду від 28 грудня 2021 року по справі №813/143/18 Верховний Суд дійшов такого висновку.

«Верховний Суд приймає до уваги рішення господарських судів, якими встановлено історичні межі стародавнього Єврейського кладовища на території міста Володимир-Волинського, однак звертає увагу, що зазначеними рішеннями встановлено існування кладовища на час німецької окупації міста, а не на теперішній час. На переконання колегії суддів Верховного Суду, застосування норм Розпорядження №604-р вимагає наявності у відповідних місцях слідів давніх поховань чи закритих кладовищ, під якими, згідно із визначеннями, наведеними у Законі України «Про поховання та похоронну справу», розуміються земельні ділянки з облаштованими могилами та/або побудованими крематоріями, колумбаріями чи іншими будівлями та спорудами, призначеними для організації поховання та утримання місць поховань, після їх закриття, тобто припинення поховання померлих. Сама лише обставина існування Єврейського кладовища на час німецької окупації міста Володимира-Волинського не дає підстав для застосування норм Розпорядження №604-р.

Так само і підписання Угоди між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки про охорону та збереження культурної спадщини не є безумовною підставою для застосування Розпорядження №604-р, оскільки спірна територія має відповідати ознакам, наведеним у Розпорядженні.

Пунктами 3 та 4 вказаного Розпорядження встановлено обов`язок, зокрема для обласних державних адміністрацій, щодо проведення роботи з вивчення стану закритих кладовищ та місць масового розстрілу населення у роки Великої Вітчизняної війни, а також не допущення проведення будівельних робіт у місцях, де залишилися сліди давніх поховань, та на території закритих кладовищ. Матеріалами справи підтверджується та судом апеляційної інстанції встановлено, що спірна територія не належить до категорії закритих кладовищ, також матеріали справи свідчать, що на цій території не проводяться будівельні роботи, а тому Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що зазначені пункти Розпорядження №604-р не можуть бути застосовані до спірних правовідносин, та позовні вимоги в цій частині є необґрунтованими».

11. Колегія суддів КАС ВС звертає увагу на те, що предметом розгляду цієї справи є невиконання Володимир-Волинською міською радою пунктів 3, 4 Розпорядження №604-р, зі змісту яких не вбачається обов`язку Володимир-Волинської міської ради вирішувати питання взяття на облік об`єктів культурної спадщини, включати вказані об`єкти до Переліку нововиявлених пам`яток культурної спадщини, а також здійснювати інші дії з метою виявлення та дослідження об`єктів культурної спадщини.

При цьому, вимоги щодо проведення робіт з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі кладовищ національних меншин та місць масового розстрілу населення у роки Великої Вітчизняної війни, продовження здійснення заходів щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження стосуються виключно вже виявлених закритих кладовищ.

Наведена правова позиція узгоджується з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 11 червня 2020 року по справі №462/3063/17.

Колегія суддів КАС ВС не вбачає підстав для відступу від наведених вище висновків Верховного Суду.

12. Як встановлено судами попередніх інстанцій в межах спірних правовідносин, поховання на спірній території здійснювались до 1941 року. З приходом у 1941 році до міста німецьких окупаційних військ воно було закрите, а в наступні роки окупації (1941-1944 рр.) - була розпочата процедура його ліквідації, яка супроводжувалось руйнацією та вивезенням з території кладовища намогильних споруд.

Генеральним планом, затвердженим у 1974 році не передбачено планування чи існування Єврейського кладовища, разом з тим зазначений документ чітко визначив статус спірної земельної ділянки - землі житлової та громадської забудови. Затверджений Генеральний план був предметом судового розгляду, однак залишений в силі.

Стародавнє Єврейське кладовище у місті Володимир-Волинському не було включено до переліку пам`яток історії, монументального мистецтва та археології національного значення і не внесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №1761 від 27 грудня 2001 року.

Також, не віднесене у встановленому порядку до нововиявлених пам`яток культурної спадщини, його межі у встановленому порядку не окреслені.

12. Враховуючи, що Єврейського кладовища як цілісного об`єкта з властивими йому зовнішніми ознаками не існує протягом останніх шестидесяти років, спірна територія не належить до категорії закритих кладовищ, а також відсутність в матеріалах справи доказів проведення будівельних робіт на цій території, колегія суддів КАС ВС вважає вірним висновок судів попередніх інстанцій, що пункти 3, 4 Розпорядження №604-р не можуть бути застосовані до спірних правовідносин, та позовні вимоги є необґрунтованими.

13. Щодо заявленого позивачем клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду колегія суддів зазначає таке.

В резолютивній частині касаційної скарги, позивач заявив клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, але не зазначив взагалі жодних підстав.

Згідно з частиною шостою статті 346 КАС України справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції, крім випадків, якщо:

1) учасник справи, який оскаржує судове рішення, брав участь у розгляді справи в судах першої чи апеляційної інстанції і не заявляв про порушення правил предметної юрисдикції;

2) учасник справи, який оскаржує судове рішення, не обґрунтував порушення судом правил предметної юрисдикції наявністю судових рішень Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду у справі з подібною підставою та предметом позову у подібних правовідносинах;

3) Велика Палата Верховного Суду вже викладала у своїй постанові висновок щодо питання предметної юрисдикції спору у подібних правовідносинах.

Враховуючи, що позивач в резолютивній частині формально заявив клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, але в касаційній скарзі не міститься будь-яких його обгрунтувань, як це передбачає частина шоста статті 346 КАС України, колегія суддів КАС ВС дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення заявленого Установою «Науковий центр іудаїки та єврейського мистецтва імені Фаїни Петрякової» клопотання.

14. Таким чином, висновки судів попередніх інстанцій відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Установи «Науковий центр іудаїки та єврейського мистецтва імені Фаїни Петрякової» залишити без задоволення.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2021 року по справі №380/1864/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Стрелець Т.Г.

Судді Стеценко С.Г.

Тацій Л.В.