Ухвала

від 15.04.2024 по справі 320/30677/23

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

про закриття провадження в частині позовних вимог

15 квітня 2024 року № 320/30677/23

Київський окружний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючий суддя Дудін С.О., судді: Кушнова А. О. та Щавінський В. Р., за участю секретаря судового засідання Карнафель О.О., позивача ОСОБА_1 , представника позивача Гелхвіідзе Д.Р., представника Кабінету Міністрів України Пуленця А.С., представника Комісії з питань вищого корпусу державної служби Подоляка А. М., представника Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України Козак А. Л., представника Державного агентства України з управління зоною відчуження Горбач О.С., розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_2 до Кабінету Міністрів України, Комісії з питань вищого корпусу державної служби, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, Державного агентства України з управління зоною відчуження, Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, про визнання протиправним та скасування рішення, розпорядження та поновлення на посаді,

у с т а н о в и в:

До Київського окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_2 (далі по тексту також позивач, ОСОБА_2 ) з позовом до Кабінету Міністрів України (далі по тексту також відповідач 1, КМУ), Комісії з питань вищого корпусу державної служби (далі по тексту також відповідач 2, Комісія), в якому просить суд:

- визнати протиправним та скасувати рішення Комісії, оформлене у вигляді пропозиції від 10.08.2023, щодо наявності в діях Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження ОСОБА_2 дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу» (перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу дисциплінарного або адміністративного правопорушення) та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності, передбаченої частиною п`ятою статті 66 цього Закону, а саме, звільнення з посади державної служби;

- визнати протиправним та скасувати розпорядження КМУ від 29.08.2023 №754-р про звільнення ОСОБА_2 з посади Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження;

- поновити позивача на посаді Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 09.11.2023 відкрито провадження у справі, вирішено здійснювати розгляд справи колегією суддів за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

Цією ухвалою залучено до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, Державне агентство України з управління зоною відчуження (далі по тексту також третя особа, ДЗАВ).

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 27.12.2023 задоволено клопотання КМУ про розгляд справи за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче засідання.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 01.02.2024 залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів, Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів (далі по тексту також третя особа 2, Міндовкілля).

Усною ухвалою суду від 05.03.2024, постановленою без виходу до нарадчої кімнати із занесенням до протоколу судового засідання, закрито підготовче провадження та призначено справу до розгляду по суті.

Колегія суддів звертає увагу на те, що предметом оскарження у цій справі є, серед іншого, рішення Комісії, оформлене у вигляді пропозиції від 10.08.2023, щодо наявності в діях Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження ОСОБА_2 дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу».

На переконання суду, першочерговим у цьому провадженні підлягає вирішення питання про те, чи може бути самостійним предметом оскарження в порядку адміністративного судочинства вищевказане рішення Комісії, з приводу чого слід зазначити таке.

За частиною першою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Згідно із частиною третьою статті 124 Основного Закону юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

За частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист одним із способів, передбачених цією статтею, або в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Матеріалами справи підтверджено, що розпорядженням КМУ від 30.06.2023 №587-р порушено дисциплінарне провадження стосовно Голови ДАЗВ ОСОБА_2 .

За результатами дисциплінарного провадження Комісією з питань вищого корпусу державної служби складено Пропозицію від 10.08.2023, якою за перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення запропоновано застосувати до позивача дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення з посади державної служби.

Означена пропозиція прийнята на засіданні Комісії, результати якого оформлені протоколом від 10.08.2023 №10/2023.

Розпорядженням КМУ від 29.08.2023 №754-р позивача звільнено з посади Голови ДЗАВ у перший робочий день, що настає за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначеним у документі про тимчасову непрацездатність, за вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу» (перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення), відповідно до пункту 4 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу».

Колегія суддів зазначає, що засади дисциплінарної відповідальності визначені Главою 2 Закону України «Про державну службу» (далі Закон №889).

Так, відповідно до частини першої статті 64 Закону №889 за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

Частиною першою статті 66 Закону №889 визначено, що до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби.

Згідно з пунктом 1 частини другої статті 68 Закону №889 на державних службовців, які займають посади державної служби категорії "А" дисциплінарні стягнення накладаються (застосовуються): зауваження - суб`єктом призначення; інші види дисциплінарних стягнень - суб`єктом призначення з урахуванням пропозиції Комісії.

Відповідно до частин першої та другої статті 69 Закону №889 для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія).

Дисциплінарною комісією стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорії "А", є Комісія.

Частинами дев`ятою та десятою цієї ж статті визначено, що результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення.

Суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов`язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.

З наведених положень Закону №889 слідує, що оскаржуване позивачем рішення Комісії, оформлене у вигляді пропозиції від 10.08.2023, є рекомендаційним та не носить для суб`єкта призначення (КМУ) обов`язкового характеру, оскільки останній за результатом розгляду такої пропозиції вправі відмовити у накладенні на державного службовця дисциплінарного стягнення. Таким чином, сама по собі зазначена пропозиція не є рішенням суб`єкта владних повноважень, що може бути оскарженим до суду, позаяк не породжує настання юридичних наслідків без винесення на її підставі відповідного рішення.

У свою чергу, реальні порушення прав позивача виникли після прийняття КМУ розпорядження від 29.08.2023 №754-р про звільнення ОСОБА_2 з посади Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження, вимоги про визнання протиправним та скасування якого також заявлені позивачем у цій справі.

Водночас, обраний позивачем спосіб захисту прав у цій частині шляхом оскарження пропозиції Комісії сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права та у разі незгоди з викладеними у ній висновками, має право звернутися до суду з позовом про скасування рішення суб`єкта владних повноважень (КМУ), прийнятого на підставі пропозиції, яка є лише однією зі складових, на підставі яких суб`єктом призначення виноситься рішення за результатами розгляду дисциплінарного провадження.

У зв`язку із наведеним суд вважає за потрібне послатися на положення статті 17 Закону України від 23 червня 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», за якими суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) та Європейської комісії з прав людини.

Так, ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

Також у пункті 53 рішення від 8 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).

Пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі по тексту - КАС України) передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Ужите в цій нормі формулювання «не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства» треба розуміти і трактувати так, що не підлягають розгляду за цими правилами не тільки справи, спори в яких виникають поза сферою адміністративних публічно-правових відносин, але й ті, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, однак щодо них на рівні імперативного законодавчого положення встановлено вимогу, яка обмежує таке звернення і відтерміновує судовий захист порушеного права до події, з настанням якої виникають відповідні для цього підстави.

Для зазначення в якості однієї з підстав позову про скасування рішення про притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності неправомірності спірної пропозиції такою подією чи фактором є рішення, ухвалене за наслідками її розгляду разом з матеріалами дисциплінарного провадження, тобто тільки після ухвалення відповідним органом (КМУ) рішення, яким буде притягнуто до дисциплінарної відповідальності такого державного службовця. Тобто, лише після накладення дисциплінарного стягнення на підставі спірної пропозиції у сукупності з дослідженими відповідачем матеріалами дисциплінарної справи у позивача виникне право для звернення до суду за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів у цій частині.

Узагальнюючи наведене, можна констатувати, що спірна пропозиція є тим рішенням, яке на стадії розгляду Комісією дисциплінарної справи не може бути окремим (самостійним) предметом судового розгляду. Ці обставини унеможливлюють подальший розгляд справи й ухвалення рішення по суті спору, а є підставами для закриття провадження у справі, оскільки її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Подібні висновки щодо застосування норм права у разі звернення до суду з позовом про оскарження рішення рекомендаційного характеру, на підставі якого у подальшому ухвалюється відповідне остаточне рішення, висловлені, зокрема, в постановах Великої Палати Верховного Суду 09.02.2022 у справі № 9901/23/19, від 26.02.2020 у справі № 9901/637/18.

Частиною першою статті 239 КАС України визначено, що якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи.

Відповідно до правових позицій Великої Палати Верховного Суду у справах №816/228/17, №813/5892/15, №826/9464/18 у цій справі поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, необхідно тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію не лише адміністративних судів, а взагалі не підлягають судовому розгляду.

У судовому засіданні 15.04.2024 були проголошені вступна та резолютивна частини ухвали. Повний текст ухвали складений та підписаний 17.04.2024.

Керуючись статтями 238, 239, 243, 248, 256 КАС України, суд

у х в а л и в :

1. Закрити провадження в адміністративній справі в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення Комісії, оформленого у вигляді пропозиції від 10.08.2023, щодо наявності в діях Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження ОСОБА_2 дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України Про державну службу (перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу дисциплінарного або адміністративного правопорушення) та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності, передбаченої частиною п`ятою статті 66 цього Закону, а саме, звільнення з посади державної служби.

2. Копію даної ухвали видати (надіслати) учасникам справи, зокрема шляхом направлення тексту ухвали електронною поштою, факсимільним повідомленням (факсом, телефаксом), телефонограмою.

Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення. Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або у судовому засіданні у разі неявки учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання.

Апеляційна скарга на ухвалу суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо у судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом п`ятнадцяти днів з дня складення повного тексту ухвали.

Головуючий суддя Дудін С.О.

СуддіКушнова А. О.

Щавінський В. Р.