Постанова

від 04.09.2024 по справі 320/30677/23

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 320/30677/23 Головуючий у 1-й інстанції: Дудін С.О.

Суддя-доповідач: Черпак Ю.К.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 вересня 2024 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача Черпака Ю.К.,

суддів Маринчак Н.Є., Штульман І.В.,

за участю секретаря судового засідання Сулім А.В.,

позивача і його представника - адвоката Гелхвіідзе Д.Р.,

представників відповідачів: Кабінету Міністрів України - Мельникової О.Я., Комісії з питань вищого корпусу державної служби - Підгорецької О.Ю., представників третіх осіб: Державного агентства з управління зоною відчуження - Тарасенко Н.В., Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України - Козака А.Л.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу адвоката Гелхвіідзе Джоно Романовича, подану в інтересах ОСОБА_1 , на рішення Київського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2024 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Комісії з питань вищого корпусу державної служби, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Державне агентство з управління зоною відчуження, Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, про визнання протиправним та скасування рішення, розпорядження та поновлення на посаді,

В С Т А Н О В И В:

У вересні 2023 року ОСОБА_1 (далі - позивач/апелянт/ ОСОБА_1 ) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач 1/КМУ), Комісії з питань вищого корпусу державної служби (далі - відповідач 2/Комісія), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Державне агентство з управління зоною відчуження (далі - третя особа 1), Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України (далі - третя особа 2), про визнання протиправним та скасування рішення, розпорядження та поновлення на посаді, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення Комісії, оформлене у вигляді пропозиції від 10 серпня 2023 року, щодо наявності в діях Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження ОСОБА_1 дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу» (перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення) та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності, передбаченої частиною п`ятою статті 66 цього Закону, а саме: звільнення з посади державної служби;

- визнати протиправним та скасувати розпорядження КМУ від 29 серпня 2023 року № 754-р про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження;

- поновити ОСОБА_1 на посаді Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження.

В обґрунтування позовних ОСОБА_1 послався на проведення дисциплінарного провадження неповно та необ`єктивно, без з`ясування усіх обставин можливого вчинення ним дисциплінарного проступку, без встановлення дійсних причин і умов його можливого вчинення, що свідчить про необґрунтованість та передчасність спірної пропозиції та висновків про наявність дисциплінарного проступку. На переконання позивача, в межах спірних відносин має місце несумлінне виконання ним своїх посадових обов`язків, невідповідне забезпечення реалізації повноважень керівника центрального органу виконавчої влади, однак факт перевищення ним службових повноважень відсутній. Стверджує, що ні протокол № 10/2023, ні прийнята на його підставі пропозиція не містять посилання на конкретні обставини чи вчинену ОСОБА_1 дію та посилання на конкретні законодавчі акти, які б свідчили про наявність у таких діях позивача ознак перевищення наданих йому повноважень. Позивач, з посиланням на постанову Кабінету Міністрів України «Деякі питання управління об`єктами державної власності на період воєнного стану» від 31 травня 2022 року № 643, зазначив, що у період дії воєнного стану конкурсний відбір керівників суб`єктів господарювання державного сектору економіки не проводиться, в той час як функціонує інший відмінний порядок призначення таких керівників, а тому з метою безперервного, безперебійного та належного функціонування Державного спеціалізованого підприємства «Чорнобильська атомна електростанція» наказом від 02 червня 2023 року № 69-ОС позивач поклав виконання обов`язків генерального директора на ОСОБА_2 у межах наданих йому повноважень. При цьому, виконання такої дії відноситься до виключних повноважень керівника відповідного центрального органу виконавчої влади, що, у свою чергу, свідчить про здійснення позивачем як головою Державного агентства України з управління зоною відчуження покладання виконання обов`язків генерального директора підприємства в межах наданих повноважень.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2024 року у задоволенні позову відмовлено.

В апеляційній скарзі представник ОСОБА_1 - адвокат Гелхвіідзе Д.Р., посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, просить скасувати рішення суду та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити. Вважає, що суд першої інстанції не врахував особливості управління об`єктами державної власності на період воєнного стану. Як на момент покладення виконання обов`язків керівника Державного спеціалізованого підприємства «Чорнобильська атомна електростанція» (02 червня 2023 року), так і на теперішній час існує особливий порядок призначення керівників суб`єктів господарювання державного сектору економіки, відмінний від вимог Порядку проведення конкурсного відбору керівників суб`єктів господарювання державного сектору економіки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 вересня 2008 року № 777, який врегульовує питання конкурсних відборів, які наразі не проводяться. Отже, при прийнятті рішення про покладення виконання обов`язків генерального директора Державного спеціалізованого підприємства «Чорнобильська атомна електростанція» на ОСОБА_2 , позивачем дотримано тимчасовий порядок призначення керівників суб`єктів господарювання державного сектору економіки, встановлений постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання управління об`єктами державної власності на період воєнного стану» від 31 травня 2022 року № 643. Окрім того, суд першої інстанції в порушення вимог підпунктів 21-23, 33 Порядку здійснення дисциплінарного провадження, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04 грудня 2019 року № 1039, Комісією не оформлялися протоколи засідань під час вирішення питань та прийняття рішень щодо початку розгляду дисциплінарної справи та про початок формування дисциплінарної справи; щодо прийняття рішення про наявність чи відсутність у діях позивача як державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності. Також, при прийнятті оскаржуваного розпорядження відповідачами не дотримано строків, визначених частиною першою статті 77 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII-VIII.

У відзивах на апеляційну скаргу відповідачі та треті особи підтримали позицію суду першої інстанції та просили залишити апеляційну скаргу без задоволення з огляду на безпідставність наведених у ній доводів. Зазначили, що рішення Комісії щодо дисциплінарного провадження стосовно Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження ОСОБА_1 прийнято в межах наданих повноважень, а також Комісією дотримано всі вимоги, визначені законом під час прийняття відповідних рішень. Позивачем не наведено жодних доказів протиправності прийнятого рішення, а Розпорядження № 754 прийняте в межах і в спосіб, визначені законом, а тому відсутні підстави для його скасування. Зауважили, що вимога, встановлена чинним законодавством, про погодження кандидатур Кабінетом Міністрів України є обов`язковою і передбачена як постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання управління об`єктами державної власності на період воєнного стану» від 31 травня 2022 року № 643 щодо призначення на посаду, так і Порядком проведення конкурсного відбору керівників суб`єктів господарювання державного сектору економіки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 вересня 2008 року № 777, щодо тимчасового покладення виконання обов`язків. Позивачем не зазначено жодної інформації щодо неналежного формування дисциплінарної справи, а тому рішення Комісії прийнято правомірно, у встановленому законом порядку, на підставі досліджених матеріалів, інформації, отриманих пояснень, що містяться в дисциплінарній справі. Відсутність скарг від позивача щодо порушення процедури дисциплінарного провадження свідчить про формування дисциплінарної справи належним чином. Наголосили на дискреційності повноважень Комісії щодо оцінки дій позивача на предмет наявності в них складу порушення, а втручання у діяльність членів Комісії є неприпустимим. Накладення дисциплінарного стягнення віднесено до виключної компетенції суб`єкта призначення. Також зауважили, що прийняття наказу про покладання виконання обов`язків генерального директора на ОСОБА_2 здійснено за відсутності необхідної для здійснення відповідної діяльності ліцензії. Таке свідчить про відсутність повноважень у керівника на здійснення організаційно-розпорядчих функцій, що може паралізувати роботу об`єкта державної власності, який має стратегічне значення для економіки і безпеки держави.

Відповідно до частин першої та другої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та їх правову оцінку, правильність застосування норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного розгляду справи, що ОСОБА_1 є громадянином України, що підтверджується наявною в матеріалах справи копією паспорту серії НОМЕР_1 , виданого Харківським РУ ГУ МВС України в м. Києві.

Наказом Державного агентства України з управління зоною відчуження від 19 серпня 2016 року № 93-ОС ОСОБА_1 призначено на посаду головного спеціаліста з питань запобігання та виявлення корупції з 19 серпня 2016 року та цього ж дня позивачем прийнято присягу державного службовця.

Наказом Державного агентства України з управління зоною відчуження від 29 березня 2019 року № 79-ос ОСОБА_1 призначено на посаду начальника відділу архітектури, капітального будівництва, управління майном, роботи над інвестиційними проектами та земельних відносин з 01 квітня 2019 року.

Наказом Державного агентства України з управління зоною відчуження від 30 грудня 2021 року № 217-ос оголошено розпорядження Кабінету Міністрів України «Про призначення ОСОБА_1 . Головою Державного агентства України з управління зоною відчуження» від 29 грудня 2021 року № 1760-р, який приступив до виконання повноважень з 31 грудня 2021 року.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 30 червня 2023 року № 587-р порушено дисциплінарне провадження стосовно Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження ОСОБА_1 .

За результатами дисциплінарного провадження Комісією з питань вищого корпусу державної служби складено пропозицію від 10 серпня 2023 року, якою за перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення, запропоновано застосувати до позивача дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення з посади державної служби.

Підставою для складання цієї пропозиції був встановлений Комісією факт прийняття Головою Державного агентства України з управління зоною відчуження ОСОБА_1 рішення (накази від 02 червня 2023 року № 69-ос, від 02 червня 2023 року № 70-ос) про покладання виконання обов`язків генерального директора Державного спеціалізованого підприємства «Чорнобильська атомна електростанція» на ОСОБА_2 за відсутності у нього ліцензії Держатомрегулювання на право здійснення організаційно-розпорядчих функцій, пов`язаних із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки, та без погодження кандидатури з Кабінетом Міністрів України, що свідчить про наявність у діях ОСОБА_1 ознак дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу» (перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення).

Зазначена пропозиція прийнята на засіданні Комісії, результати якого оформлені протоколом від 10 серпня 2023 року № 10/2023, в якому зазначено, що за результатами отриманих пояснень по суті справи ОСОБА_1 та інших осіб, наявних матеріалів та документів, що містяться у дисциплінарній справі, а також підсумків обговорення Комісією враховано обставини, на підставі яких порушено дисциплінарне провадження; ознаки дисциплінарного проступку в діях державного службовця; характер дисциплінарного проступку; обставини, за яких він був вчинений; обставини, що пом`якшують та обтяжують відповідальність; результати оцінювання службової діяльності державного службовця; наявність заохочень, стягнень та його ставлення до державної служби; чи підлягає державний службовець притягненню до дисциплінарної відповідальності та запропоновано встановити вид дисциплінарного стягнення, який може бути застосований до державного службовця за таких обставин, а саме: про наявність у його діях дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу» (перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення) та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності, передбаченої частиною п`ятою статті 66 цього Закону, що передбачає звільнення з посади державної служби.

Член Комісії ОСОБА_3 не погодився з вищезгаданою кваліфікацією дисциплінарного проступку, утримавшись щодо такої пропозиції виду стягнення, зокрема, з огляду на вимоги частини п`ятої статті 10 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» як норми прямої дії, вважаючи, що дисциплінарний проступок полягає у неналежному виконанні посадових обов`язків (пункт 5 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу»), що вплинуло на прийняття наказів стосовно покладання виконання обов`язків.

За результатами голосування («за» - 5, «проти» - 1) було вирішено внести в установленому порядку суб`єкту призначення пропозицію за результатами розгляду дисциплінарної справи відносно позивача з висновком про наявність в його діях дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України «»Про державну службу», підстав для притягнення його до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення з посади державної служби, звернутись до Кабінету Міністрів України з листом та одночасно із внесенням пропозиції суб`єкту призначення (подання) повідомити державному службовцю про дату внесення суб`єкту призначення такої пропозиції (подання) та необхідність надання ним письмового пояснення суб`єкту призначення.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 29 серпня 2023 року № 754-р позивача звільнено з посади Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження у перший робочий день, що настає за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначеним у документі про тимчасову непрацездатність, за вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу» (перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення), відповідно до пункту 4 частини першої статті 87 Закону країни «Про державну службу».

Позивач, вважав протиправними висновки про наявність дисциплінарного проступку в його діях та прийняті на їх підставі пропозицію і розпорядження, тому звернувся до суду з цим позовом.

Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позовних вимог, дійшов висновку про обґрунтованість мотивації про вчинення позивачем дисциплінарного проступку, а саме: перевищення службових повноважень та правомірність застосування такого виду дисциплінарного стягнення як звільнення з посади державної служби як винятковий вид дисциплінарного стягнення, застосовний у випадку перевищення службових повноважень позивачем.

Колегія суддів, переглядаючи рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, враховує такі норми чинного законодавства і фактичні обставини справи.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIIІ) визначає принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях.

Відповідно до положень частини першої статті 1 Закону № 889-VIII державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави.

Згідно з частиною другою статті 5 Закону № 889-VIII відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.

Положеннями частини першої статті 64 Закону № 889-VIII визначено, що за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

Відповідно до частини першої статті 65 Закону № 889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

Згідно з пунктом 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII дисциплінарним проступком, зокрема, є перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення.

Частиною першою статті 66 Закону № 889-VIII визначено, що до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби.

В силу положень частини п`ятої статті 66 Закону № 889-VIII звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9-11, 13, 14 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 цього Закону.

Частиною першою статті 67 Закону № 889-VIII визначено, що дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов`язків.

Відповідно до частин першої, другої, десятої та одинадцятої статті 69 Закону № 889-VIII для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія).

Дисциплінарною комісією стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А», є Комісія.

Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення.

Суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов`язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.

Згідно зі статтею 71 Закону № 889-VIII порядок здійснення дисциплінарного провадження затверджується Кабінетом Міністрів України. Порядок здійснення дисциплінарного провадження визначає, зокрема: повноваження та порядок роботи дисциплінарної комісії; порядок формування дисциплінарної комісії; порядок здійснення дисциплінарного провадження у разі неможливості утворення або функціонування дисциплінарної комісії у державному органі.

З метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа (частина перша статті 73 Закону № 889-VIII).

Відповідно до частин першої та другої статті 74 Закону № 889-VIII дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби.

Дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця. Вчинення державним службовцем діянь у стані крайньої потреби або необхідної оборони виключають можливість застосування дисциплінарного стягнення.

Перед накладенням дисциплінарного стягнення суб`єкт призначення повинен отримати від державного службовця, який притягається до дисциплінарної відповідальності, письмове пояснення (частина перша статті 75 Закону № 889-VIII).

Відповідно до частин першої-третьої, п`ятої статті 77 Закону № 889-VIII рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб`єкта призначення.

У рішенні, яке оформляється наказом (розпорядженням), зазначаються найменування державного органу, дата його прийняття, відомості про державного службовця, стислий виклад обставин справи, вид дисциплінарного проступку і його юридична кваліфікація, вид застосованого дисциплінарного стягнення.

Якщо під час розгляду дисциплінарної справи у діях державного службовця не виявлено дисциплінарного проступку, суб`єкт призначення приймає рішення про закриття дисциплінарного провадження стосовно державного службовця, яке оформляється наказом (розпорядженням).

Пропозиція Комісії, подання дисциплінарної комісії є обов`язковими для розгляду суб`єктами призначення та враховуються ними під час вирішення питань щодо застосування дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження.

Отже, виходячи з викладеного, можна дійти висновку, що невиконання покладених на державного службовця обов`язків чи неналежне їх виконання може бути підставою для притягнення його до дисциплінарної відповідальності у випадку встановлення під час службового розслідування вчинення таким державним службовцем дисциплінарного проступку.

При цьому, в залежності від характеру вчиненого дисциплінарного проступку Законом № 889-VIII визначено види дисциплінарних стягнень, серед яких звільнення з посади державної служби як винятковий вид дисциплінарного стягнення, застосовний, зокрема, у випадку перевищення службових повноважень, якщо таке не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення.

Обов`язковою передумовою для застосування до державного службовця одного з видів дисциплінарного стягнення є встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця.

Порядком здійснення дисциплінарного провадження, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04 грудня 2019 року № 1039 (далі - Порядок № 1039), визначено процедуру здійснення дисциплінарними комісіями з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія) дисциплінарних проваджень стосовно державних службовців.

Пунктом 2 Порядку № 1039 встановлено, що процедура здійснення дисциплінарного провадження передбачає: прийняття рішення про порушення дисциплінарного провадження; формування дисциплінарної комісії та її склад; визначення повноважень дисциплінарної комісії; визначення основних засад роботи дисциплінарної комісії; формування дисциплінарної справи; прийняття рішення за результатами розгляду дисциплінарної справи.

Даючи правову оцінку наявності в діях позивача дисциплінарного проступку, який полягає у перевищенні службових повноважень, яке не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення, колегія суддів апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про їх підтвердження та зазначає наступне.

Як встановлено судом першої інстанції, за результатами розгляду дисциплінарної справи ОСОБА_1 Комісія дійшла висновку про наявність в його діях дисциплінарного проступку, з огляду на те, що він, як Голова Державного агентства України з управління зоною відчуження, порушив установлений порядок та перевищив повноваження, призначивши особу виконуючим обов`язки генерального директора об`єкта державної власності, що має стратегічне значення для економіки і безпеки держави, без погодження з Кабінетом Міністрів України.

Порядок призначення керівників таких підприємств регулюється постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання управління об`єктами державної власності на період воєнного стану» від 31 травня 2022 року № 643.

Пунктом 1 зазначеної Постанови встановлено, що на період дії воєнного стану призначення на посаду керівників, голів виконавчих органів, членів ради директорів та членів наглядових рад суб`єктів господарювання, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави і вартість активів яких за даними останньої фінансової звітності або річний розмір чистого доходу яких перевищує 200 млн. гривень, а також особливо важливого для економіки підприємства, вартість активів якого за даними останньої фінансової звітності перевищує 2 млрд. гривень або річний розмір чистого доходу якого перевищує 1,5 млрд. гривень, здійснюється суб`єктом управління об`єктами державної власності після погодження кандидатур відповідних осіб Кабінетом Міністрів України без проведення конкурсного відбору на строк, який не перевищує строку дії воєнного стану та трьох місяців після його припинення або скасування.

Відповідно до абзацу другого пункту 2 Порядку проведення конкурсного відбору керівників суб`єктів господарювання державного сектору економіки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 вересня 2008 року № 777 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 15 листопада 2019 року № 927) (далі - Порядок № 777), до оголошення конкурсного відбору або на період проведення конкурсного відбору суб`єкт управління тимчасово покладає виконання обов`язків або призначає виконуючого обов`язки керівника підприємства, що має стратегічне значення для економіки та безпеки держави і вартість активів якого за даними останньої фінансової звітності або річний розмір чистого доходу якого перевищує 200 млн. гривень, керівника особливо важливого для економіки підприємства. Тимчасове покладення виконання обов`язків керівників зазначених підприємств або призначення виконуючими обов`язки таких керівників здійснюється суб`єктом управління після погодження кандидатур відповідних осіб Кабінетом Міністрів України. До проекту рішення Кабінету Міністрів України про погодження кандидатури додаються біографічна довідка з кольоровою фотокарткою, що засвідчуються підписом керівника служби управління персоналом суб`єкта управління, скріпленим печаткою; згода кандидата на посаду щодо покладення на нього виконання обов`язків або призначення його виконуючим обов`язки керівника підприємства; копії документа про повну вищу освіту; копії документа, що посвідчує особу та підтверджує громадянство, трудової книжки, що засвідчуються підписом керівника служби управління персоналом суб`єкта управління і скріплюються печаткою; згода на обробку персональних даних.

У разі непогодження Кабінетом Міністрів України зазначених кандидатур суб`єкти управління у тижневий строк з дня прийняття відповідного рішення подають Кабінетові Міністрів України пропозиції щодо інших кандидатур.

Тобто, з викладеного можна дійти висновку, що вимога щодо погодження кандидатур Кабінетом Міністрів України є обов`язковою і передбачена як Постановою № 643 щодо призначення на посаду, так і Порядком № 777 щодо тимчасового покладення виконання обов`язків та свідчить про обов`язок Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження дотримуватись при призначенні на посаду керівника або тимчасово виконуючого обов`язки керівника суб`єкта господарювання, що має стратегічне значення для економіки та безпеки держави, особливого порядку шляхом вчинення дій з погодження кандидатури такої особи з Кабінетом Міністрів України до моменту її призначення на відповідну посаду.

Проте, як встановлено судом першої інстанції та не спростовано під час апеляційного перегляду цієї справи, кандидатура ОСОБА_2 на посаду виконуючого обов`язки генерального директора Державного спеціалізованого підприємства «Чорнобильська атомна електростанція» не була погоджена з Кабінетом Міністрів України перед його призначенням, що свідчить про порушення позивачем визначеної законом процедури та підтверджує правильність висновків дисциплінарного провадження.

Позивач стверджує про відсутність підстав для застосування під час дії воєнного стану обов`язку погодження особи кандидата на посаду виконуючого обов`язки генерального директора Державного спеціалізованого підприємства «Чорнобильська атомна електростанція» з Кабінетом Міністрів України.

Однак, як встановлено судом першої інстанції та з чим не може не погодитись апеляційний суд, вказане спростовується листом до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 15 червня 2023 року № 03-1673/9-23 (т. 1, а. с. 104), підписаним в.о. Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження Максимом Шевчуком, яким направлено матеріали для погодження з Кабінетом Міністрів України кандидатури тимчасового покладення виконання обов`язків генерального директора Державного спеціалізованого підприємства «Чорнобильська атомна електростанція» на ОСОБА_2 - виконавчого директора, до призначення керівника підприємства в установленому законодавством порядку. До листа долучено проект розпорядження Кабінету Міністрів України про погодження відповідної кандидатури, біографічна довідка, згода кандидата на посаду, копія документа про повну вищу освіту, копія паспорта громадянина України, трудової книжки, згода на обробку персональних даних та інформаційна довідка про підприємство.

Проте, такий проект рішення разом з документами подано вже після видачі наказу від 02 червня 2023 року № 69-ос про покладення обов`язків генерального директора Державного спеціалізованого підприємства «Чорнобильська атомна електростанція» на ОСОБА_2 .

Неподання позивачем кандидатури ОСОБА_2 на посаду виконуючого обов`язки генерального директора Державного спеціалізованого підприємства «Чорнобильська атомна електростанція» на погодження до Кабінету Міністрів України разом із визначеним переліком документів унеможливило розгляд такої кандидатури та, як наслідок, прийняття відповідного рішення щодо погодження чи непогодження.

Окрім того, Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України листом від 12 серпня 2023 року № 25/2-19/12588-23 (т. 3, а.с. 220-221) про надання інформації підтвердило, що не направляло до Кабінету Міністрів України матеріали для погодження Урядом кандидатури ОСОБА_2 щодо тимчасового покладення на нього обов`язків генерального директора Державного спеціалізованого підприємства «Чорнобильська атомна електростанція», оскільки зазначені документи надійшли від Державного агентства України з управління зоною відчуження 15 червня 2023 року після того, як наказом від 02 червня 2023 року № 69-ос вже покладено виконання таких обов`язків без погодження відповідної кандидатури.

Щодо висновків про необхідність наявності у кандидата на посаду генерального директора Державного спеціалізованого підприємства «Чорнобильська атомна електростанція» ліцензії Держатомрегулювання на право здійснення організаційно-розпорядчих функцій, пов`язаних із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки, слід зазначити наступне.

Закон України «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії» від 11 січня 2000 року № 1370-XIV (далі - Закон № 1370-XIV) визначає правові та організаційні засади дозвільної діяльності у сфері використання ядерної енергії, а також загальні положення регулювання суспільних відносин, що виникають під час її провадження, як виняток із загальних положень, установлених Законом України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності».

Відповідно до частин другої-четвертої статті 9 цього Закону перелік посад осіб, до службових обов`язків яких належить здійснення організаційно-розпорядчих функцій, пов`язаних із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки, а також діяльність яких може здійснюватися лише на підставі ліцензії, визначається в ліцензії на провадження діяльності експлуатуючої організації на окремому етапі життєвого циклу ядерної установки або сховища для захоронення радіоактивних відходів.

До цього переліку включаються посади осіб, до службових обов`язків яких віднесено: прийняття рішень про режим роботи ядерної установки або сховища для захоронення радіоактивних відходів; прийняття рішень про впровадження планів протиаварійного реагування; прийняття рішень про впровадження модернізації та модифікації систем, важливих для безпеки; допуск персоналу до безпосереднього управління реакторною установкою атомної електростанції; контроль за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (внутрішній нагляд).

Умови та порядок видачі ліцензій на провадження діяльності персоналу та посадових осіб експлуатуючої організації визначаються органом державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки.

Вимоги до діяльності посадових осіб експлуатуючої організації, до службових обов`язків яких належить здійснення організаційно-розпорядчих функцій, пов`язаних із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки, а також діяльність яких може здійснюватися лише на підставі ліцензії, визначено Умовами та порядком видачі ліцензій на провадження діяльності посадових осіб експлуатуючої організації, затвердженими наказом Державної інспекції ядерного регулювання України 28 грудня 2011 року № 195 та зареєстрованими в Міністерстві юстиції України 25 січня 2012 року за № 113/20426 (далі- Умови № 195).

Відповідно до пункту 1.3 розділу І Умов № 195 ліцензована посадова особа - особа, що обіймає посаду, визначену організаційною структурою та штатним розписом експлуатуючої організації, та до службових обов`язків якої належить здійснення організаційно-розпорядчих функцій, пов`язаних із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки, а також діяльність якої може здійснюватися лише на підставі ліцензії.

До переліку посадових осіб експлуатуючої організації, діяльність яких підлягає ліцензуванню, включаються посадові особи, визначені в статті 9 Закону України «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії» (п.1.5 Умов №195).

Згідно з пунктом 3.2 розділу ІІІ Умов № 195 кваліфікаційні вимоги до керівників та заступників керівників експлуатуючих організацій визначаються уповноваженим органом управління експлуатуючою організацією за погодженням з Держатомрегулюванням України, а для інших ліцензованих посадових осіб - посадовою інструкцією.

Відповідно до пункту 1.7 розділу 1 Посадової інструкції генерального директора Державного спеціалізованого підприємства «Чорнобильська атомна електростанція» 1Д-С, затвердженої Головою Державного агентства України з управління зоною відчуження ОСОБА_1 20 лютого 2023 року (далі - Посадова інструкція), посада генерального директора входить до переліку ліцензованих посад персоналу Чорнобильської атомної електростанції. Генеральний директор зобов`язаний мати ліцензію Держатомрегулювання на право здійснення організаційно-розпорядчих функцій, пов`язаних із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки.

Пунктом 3.5 Посадової інструкції визначено, що у разі відсутності генерального директора його обов`язки виконує особа із числа ліцензованого персоналу, що має право здійснювати організаційно-розпорядчі функції, пов`язані із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки, призначена наказом генерального директора.

Пунктом 2.1.26 Посадової інструкції визначено, що генеральний директор здійснює організаційно-розпорядчі функції, пов`язані із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки, в частині: прийняття рішень про впровадження планів протиаварійного реагування; організації усунення недоліків (зауважень), виявлених в рамках контролю за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (внутрішній нагляд).

Отже, зазначені пункти посадової інструкції свідчать про те, що до службових обов`язків генерального директора Державного спеціалізованого підприємства «Чорнобильська атомна електростанція» віднесено прийняття рішень про впровадження планів протиаварійного реагування та контроль за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (внутрішній нагляд), що, згідно з процитованою вище частиною третьою статті 9 Закону України «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії», свідчить про те, що ця посада відноситься до переліку посад осіб, до службових обов`язків яких належить здійснення організаційно-розпорядчих функцій, пов`язаних із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки, а також діяльність яких може здійснюватися лише на підставі ліцензії.

Наведене свідчать про те, що наявність у особи ліцензії Держатомрегулювання на право здійснення організаційно-розпорядчих функцій, пов`язаних із забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки, є необхідною передумовою для призначення такої особи на посаду генерального директора Державного спеціалізованого підприємства «Чорнобильська атомна електростанція», що також потребує наявність цього документа дозвільного характеру і у особи, на яку покладається тимчасове виконання обов`язків генерального директора такого підприємства.

Відтак, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що відсутність ліцензії у генерального директора (виконуючого обов`язки) може мати наслідком призупинення ліцензії самого підприємства.

Викладеним спростовуються твердження позивача про те, що кандидатура ОСОБА_2 відповідала кваліфікаційним вимогам до посади, встановленим як посадовою інструкцією, так і затвердженим вимогам Головою Державного агентства України з управління зоною відчуження за погодженням з Держатомрегулювання, та можливість отримання вищевказаної ліцензії після призначення особи на посаду та початку виконання нею службових обов`язків.

Позивачем покладено виконання обов`язків голови Державного спеціалізованого підприємства «Чорнобильська атомна електростанція» на ОСОБА_2 , у якого відповідна ліцензія відсутня.

Вказаний факт підтверджується листом голови Державного агентства України з управління зоною відчуження ОСОБА_1 від 06 червня 2023 року за № 01-1598/03-23 (т. 3, а.с. 30-31), в якому зазначено, що відповідно до вимог Закону України «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії» буде невідкладно забезпечено подання необхідних документів до Держатомрегулювання для отримання відповідної ліцензії.

Твердження позивача про те, що прийняття наказу «Про покладання виконання обов`язків генерального директора Державного спеціалізованого підприємства «Чорнобильська атомна електростанція» № 60-ос від 02 червня 2023 року відбувалось у стані крайньої потреби, колегія суддів вважає безпідставним, оскільки чинним законодавством не визначено іншого відмінного від передбаченого Постановою № 643 порядку призначення на посаду директора Державного спеціалізованого підприємства «Чорнобильська атомна електростанція», зокрема, у стані крайньої потреби, отже, позивач як посадова особа державного органу був зобов`язаний попередньо погодити кандидатуру з Кабінетом Міністрів України незалежно від обставин.

Окрім того, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що нагальна та невідкладна необхідність припинення виконання обов`язків попереднім керівником ( ОСОБА_4 ), не нівелює законодавчо встановленого обов`язку узгодження кандидатури наступного керівника з Кабінетом Міністрів України.

Щодо посилань позивача про прийняття оскаржуваного розпорядження з пропуском десятиденного строку з дня отримання подання дисциплінарного органу, колегія суддів звертає увагу на таке.

Так, судом апеляційної інстанції встановлено, що пропозиція комісії щодо позивача була направлена до Кабінету Міністрів України 16 серпня 2023 року та зареєстрована 17 серпня 2023 року о 14 год. 29 хв. за № 25878/000/1-23, що підтверджується штампом Департаменту забезпечення документообігу Секретаріату Кабінету Міністрів України.

Тобто, останнім днем з урахуванням приписів статті 77 Закону № 889-VIII, є 28 серпня 2023 року (враховуючи вихідні дні).

В той же час, оскаржуване розпорядження прийнято 29 серпня 2023 року, тобто з пропуском десятиденного строку на один день.

Однак, на переконання колегії суддів, зазначена обставина не свідчить про протиправність оскаржуваного рішення, оскільки Законом № 889-VIII прямо не передбачено таких наслідків.

При цьому, в контексті спірних правовідносин є доцільним звернути увагу, що саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його правомірності, крім випадків, прямо передбачених законом. Виходячи з міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акту необхідно розуміти не як вимоги до самого акту, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на його прийняття. Дефектні процедури прийняття адміністративного акту, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків.

Разом з тим, не кожен дефект акту робить його неправомірним. Фундаментальне порушення - це таке порушення суб`єктом владних повноважень норм права, допущення суттєвої, істотної помилки при прийнятті певного рішення, яке мало наслідком прийняття незаконного рішення .

Стосовно ж процедурних порушень, коли йдеться про порушення суто формальні, вони не впливають на його правомірність.

Отже, порушення встановленої процедури може бути підставою до скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що воно вплинуло або могло вплинути на правильність рішення.

Така правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 18 січня 2023 року у справі № 826/10888/18, яка відповідно до приписів частини п`ятої статті 242 КАС України підлягає врахуванню у цій справі.

Доводи ОСОБА_1 про те, що рішення Комісії було прийнято без урахування його пояснень і доданих до них доказів є помилковим та спростовуються наявними в матеріалах дисциплінарної справи фактами, якими підтверджено, що його пояснення долучені до матеріалів дисциплінарної справи та взяті до уваги.

Згідно з постановою Верховного Суду від 13 червня 2023 року у справі № 560/8064/22 діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.

Отже, хоч питання про призначення на посаду директора Державного спеціалізованого підприємства «Чорнобильська атомна електростанція» належить до компетенції (повноважень) позивача, але призначення в даних конкретних обставинах на таку посаду без погодження з Кабінетом Міністрів України та за відсутності в кандидата відповідної ліцензії, кваліфікується судом як перевищення службових повноважень.

За перевищення службових повноважень Законом України «Про державну службу» передбачено застосування до державного службовця дисциплінарного стягнення у виді звільнення з посади державної служби.

Таким чином, оскільки під час апеляційного перегляду рішення суду першої інстанції підтвердилися висновки про перевищення ОСОБА_1 своїх службових повноважень, тому відсутні правові підстави для визнання протиправним як рішення Комісії, оформлене у вигляді пропозиції від 10 серпня 2023 року, щодо наявності в діях Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження ОСОБА_1 дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу» (перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу дисциплінарного або адміністративного правопорушення), так і розпорядження Кабінету Міністрів України від 29 серпня 2023 року № 754-р про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Згідно із статтею 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Рішення окружного адміністративного суду відповідає наведеним критеріям, підстави для його скасування чи зміни відсутні.

Керуючись статтями 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу адвоката Гелхвіідзе Джоно Романовича, подану в інтересах ОСОБА_1 , залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2024 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Cуду.

Суддя-доповідач: Черпак Ю.К.

Судді: Маринчак Н.Є.

Штульман І.В.

Повний текст постанови виготовлено 05.09.2024.