Ухвала

від 16.05.2024 по справі 260/673/24

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

про відмову у задоволенні клопотання

16 травня 2024 рокум. Ужгород№ 260/673/24 15:54 год

Закарпатський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Скраль Т.В.

при секретарі Кустрьо В.В.,

за участю сторін:

Прокурор: Заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури -представник Черненко Світлана Сергіївна,

позивач: Закарпатська обласна рада - представник Сигидін Олег Ігорович,

відповідач: Рахівська районна державна адміністрація Закарпатської області - представник Іванова Ярославна Олегівна,

третя особа: Ясінянська селищна рада- представник Іванова Ярославна Олегівна,

розглянувши у підготовчому судовому засіданні клопотання відповідача в адміністративній справі за позовною заявою Заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури (88000, Закарпатська область, м. Ужгород, вул. Коцюбинського, 2а, код ЄДРПОУ 0299967), в інтересах держави, в особі Закарпатської обласної ради (88008, Закарпатська область, м. Ужгород, пл. Народна, 4, код ЄДРПОУ 25435963) до Рахівської районної державної адміністрації Закарпатської області ( 90600, Закарпатська область, м. Рахів, вул. Миру, буд. 1, код ЄДРПОУ 22106207) про признання протиправним та скасування розпорядження, -

ВСТАНОВИВ:

У відповідності до статті 243 частини 3 КАС України 16 травня 2024 року проголошено вступну та резолютивну частини ухвали. Ухвалу у повному обсязі складено 21 травня 2024 року.

12 лютого 2024 року Заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури, в інтересах держави, в особі Закарпатської обласної ради звернувся з позовною заявою до Рахівської районної державної адміністрації Закарпатської області, якою просить визнати протиправним та скасувати розпорядження Рахівської районної державної адміністрації Закарпатської області від 15.05.2017 № 135 «Про затвердження детального плану території туристично рекреаційного комплексу «Свидовець», за межами населених пунктів».

19 лютого 2024 року ухвалою суду відкрито провадження у даній справі за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче судове засідання.

19 березня 2024 року ухвалою суду залучено до участі в справі - Ясінянську селищну раду як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору.

25 квітня 2024 року представником відповідача подано заяву про залишення позову без розгляду, оскільки Закарпатська обласна рада не має достатніх правових підстав для звернення до суду щодо оскарження розпорядження Тячівської РДА від 31.05.2017 № 214 та Рахівської РДА від 15.05.2017 № 135. В адміністартивному позові не зазначено,які саме інтереси держави порушені на території для прикладу, Великоберезнянської територіальної громади з прийняттям розпорядження голови Рахівської районної державної адміністрації.

08 травня 2024 року представником Закарпатської обласної прокуратури подано заперечення щодо заяви про залишення позову без розгляду, в яких зазначають, що будівництво курорту на гірському масиві Свидовець становить суспільний інтерес та стосується прав та інтересів великого кола осіб, а насамперед, мешканців Закарпатської області, подання позову прокурором за таких умов є єдиним ефективним засобом захисту порушених інтересів держави в особі територіальних громад сіл, селищ та міст Закарпатської області, спільні інтереси яких відповідно до вимог ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» представляє Закарпатська обласна рада, та яка починаючи з часу ухвалення спірного розпорядження Рахівською РДА від 15.05.2017 № 135 «Про затвердження детального плану території туристично-рекреаційного комплексу «Свидовець», за межами населених пунктів» не вжила заходів щодо захисту спільних інтересів територіальних громад області.

14 травня 2024 року представником відповідача заяву про залишення позову без розгляду доповнено, в якій зазначено, що Заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури вийшов за межі своїх повноважень звернувшись до суду в інтересах держави в особі територіальних громад, сіл, селищ та міст Закарпатської області, спільні інтереси яких відповідно до вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» представляє Закарпатська обласна рада, при цьому не врахувавши інтереси Ясінянської територіальної громади.

Розглянувши клопотання про залишення позовних вимог без розгляду, судом встановлено наступне.

У частині першій статті 264 КАС України передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (частина друга статті 264 КАС України).

Разом з тим, питання, пов`язані з участю прокурора у судовому процесі, врегульовані статтями 53, 54 КАС України.

Так, відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» встановлено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Відповідно до частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Стосовно позову, поданого Прокурором в інтересах держави в особі Ради, суд звертає увагу на таке.

Звертаючись із позовом у цій справі, Прокурор зазначав, зокрема, що основним Законом України (ст.13,23,41, 43,89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади. Хоча в Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вони служать. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. Відтак, позов прокурора в інтересах громади прирівнюється до позову прокурора в інтересах держави (постанова ВС №420/18905/21 від 04.11.2022 року)

Необхідність пред`явлення цього позову зумовлена потребою в забезпеченні на загальнодержавному рівні охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, охорони землі та об`єктів природно-заповідного фонду України.

Суд, здійснивши аналіз абзацу першого частини третьої статті 23 Закону N 1697-VII, висновків Великої Палати Верховного Суду в пункті 37 постанови від 26.06.2019 у справі N 587/430/16-ц дійшов висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

У пункті 76 постанови від 26.05.2020 у справі N 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду підтримала вищевказаний висновок та зазначила, що відповідно до частини третьої статті 23 Закону N 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу. При цьому поняття "компетентний орган" у цій постанові вживається в значенні органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (див. пункт 27 зазначеної постанови).

За висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними в пункті 69 постанови від 26.06.2019 у справі N 587/430/16-ц, підпункті 8.19 постанови від 06.07.2021 у справі N 911/2169/20 та пункті 40 постанови від 18.01.2023 у справі N 488/2807/17, оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7 Конституції України).

Відповідно до частин першої та другої статті 2 Закону N 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Частиною другою статті 10 Закону N 280/97-ВР передбачено, що обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. При цьому, орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування (стаття 18-1 Закону N 280/97-ВР).

Згідно зі статтею 172 ЦК України територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов`язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом.

Суд погоджується з тим, що затвердження детального плану становить суспільний інтерес та стосується прав та інтересів великого кола осіб - мешканців Закарпатської області. Завданням органу місцевого самоврядування є забезпечення раціонального використання майна та інших ресурсів, що перебувають у комунальній власності. Неефективне використання природних ресурсів шляхом нераціонального використання рекреаційних ресурсів територій, в даному випадку Свидовецького гірського масиву та об`єктів природно-заповідного фонду може порушувати суспільні інтереси територіальної громади Закарпатської області.

Разом із цим, відповідно до абзаців першого - третього частини четвертої статті 23 Закону N 1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону N 1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло з власності держави), а також таких чинників, як значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону N 1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Відповідно до пункту 30 частини 1 статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішується питання прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів.

Згідно приписів частини 4 ст. 71 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Наявність бездіяльності компетентного органу повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом за конкретних фактичних обставин.

11 січня 2024 року Закарпатська обласна прокуратура звернулася із запитом в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» до Закарпатської обласної ради, в якому зазначають, що Закарпатської обласною прокуратурою встановлюються підстави для здійснення представницької діяльності з питань оскарження в судовому порядку розпоряджень Тячівської РДА від 31.05.2017 № 214 «Про затвердження детального плану» та Рахівської ДА від 15.05.2017 № 135 «Про затвердження детального плану території туристично-рекреаційного комплексу «Свидовець». В ході опрацювання отриманої інформації з Тячівської та Рахівської райдержадміністрації встановлено, що вказані розпорядчі документи ухвалені із порушенням норм містобудівного та природоохоронного законодавства України. У зв`язку з чим, вбачаються підстави для їх оскарження в судовому порядку задля необхідності здійснення захисту території Свидовецького масиву, який включає у себе високогірну частину гірського масиву Свидовець і розташовується у межах Закарпатської області, (т.1 а.с. 192-194).

24 січня 2024 року Закарпатська обласна рада листом № 51/01.1-31 надала відповідь Закарпатській обласній прокуратурі в якій зазначила, що Закарпатська обласна рада не має достатніх правових підстав для звернення до суду щодо оскарження розпоряджень Тячівської РДА від 31.05.2017 № 214 та Рахівської РДА від 15.05.2017 № 135. Разом із цим, якщо прокурори Закарпатської обласної прокуратури вбачають, що розпорядження Тячівської РДА від 31.05.2017 № 214 та Рахівської РДА від 15.05.2017 № 135 ухвалені із порушенням норм містобудівного та природоохоронного законодавства та допускають необхідність здійснення представництва в суді інтересів держави в правовідносинах, які виникли у зв`язку реалізацію вказаних управлінських рішень, обласна рада в межах наданих повноважень забезпечить сприяння прокуратурі, (т.1 а.с. 195-196).

За ст. 46 ч.1 Закону, сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Вказані обставини фактично свідчать , що обласна рада у порядку передбаченому ч.1 ст.42 Закону України " Про місцеве самоврядування" бездіяла та не винесла на пленарне засідання районної, обласної ради питання: прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів.

Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.

Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, у цьому випадку Рахівська районна державна адміністрація Закарпатської області, набувають статусу відповідача.

Варто врахувати й те, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами під час розроблення та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні вимог законодавства, зокрема, у сферах містобудування, земельних відносин та охорони культурної спадщини, охорони довкілля та навколишнього природного середовища, а тому прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Виходячи із заявленого клопотання, системного аналізу положень чинного законодавства України та доказів, зібраних у справі, суд дійшов висновку, що дане клопотання є необґрунтованим та таким, у задоволенні якого слід відмовити.

На підставі викладеного, керуючись 204, 240, 243, 248, 256, 294 КАС України суд,-

ПОСТАНОВИВ:

У задоволенні клопотання представника відповідача про залишення позовних вимог без розгляду - відмовити.

Ухвала окремо не оскаржується. Заперечення проти такої ухвали може бути включено до апеляційної чи касаційної скарги на рішення суду, прийняте за результатами розгляду справи.

СуддяТ.В.Скраль