Рішення

від 21.05.2024 по справі 320/49040/23

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

21 травня 2024 року №320/49040/23

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді Діски А.Б., розглянувши у приміщенні суду у м. Києві в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу

за позовомОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , рнокпп НОМЕР_1 )доДержавної аудиторської служби України (04070, м. Київ, вул. П. Сагайдачного, буд. 4, код ЄДРПОУ 40165856)провизнання дій протиправними та скасування вимогиТретя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача:

- Публічне акціонерне товариство «Укрнафта» (04053, м. Київ, пров. Несторівський, 3-5, код ЄДРПОУ 00135390);

встановив:

ОСОБА_1 звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Державної аудиторської служби України, в якому просив суд:

- визнати протиправними дії Державної аудиторської служби України щодо здійснення перевірки діяльності Публічного акціонерного товариства "Укрнафта" у період з 01.01.2017 до 19.08.2022 з питань, зазначених у Аудиторському звіті за результатами державного фінансового аудиту діяльності публічного акціонерного товариства «Укрнафта» з 01 січня 2017 року по 31 грудня 2022 року від 02.08.2023 №05-21/2 та вказаних у Акті планової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності акціонерного товариства «Укрнафта» за період з 01 січня 2017 року по 31 грудня 2022 року від 29.06.2023 №05-21/2;

- визнати протиправними дії Державної аудиторської служби України зі складання за період перевірки Товариства з 01.01.2017 до 19.08.2022 року: Аудиторського звіту за результатами державного фінансового аудиту діяльності публічного акціонерного товариства Укрнафта» з 01 січня 2017 року по 31 грудня 2022 року від 02.08.2023 №05-21/2; Акт планової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності акціонерного товариства «Укрнафта» за період з 01 січня 2017 року по 31 грудня 2022 року від 29.06.2023 №05-21/2; вимог, оформлених листом Відповідача «Про усунення виявлених порушень» від 10.08.2023 №000500-14/8980-2023;

- визнати протиправними дії Державної аудиторської служби щодо прийняття до розгляду заперечень ПАТ «Укрнафта» разом з листом «Про усунення виявлених порушень» від 10.08.2023 №000500-14/8980-2023, що були подані поза межами строку, встановленого діючим законодавством;

- визнати протиправними та скасувати вимоги Державної аудиторської служби України, оформлені листом «Про усунення виявлених порушень» від 10.08.2023 №000500-14/8980-2023, складені Відповідачем за результатами проведення планової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності ПАТ «Укрнафта» з 01.01.2017 до 19.08.2022 року.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що ОСОБА_1 , як особа, що займала посади члена Правління (з 06.10.2017 до 01.05.2019), виконуючого обов`язки Голови Правління ПАТ «Укрнафта» (з 01.05.2019 до 30.07.2020) та Голови Правління ПАТ «Укрнафта» (з 31.07.2020 до 09.11.2022) звертається до суду з метою захисту своїх прав та законних інтересів, оскільки він є особою, яка була членом Правління ПАТ «Укрнафта» з жовтня 2017 року, очолювала виконавчий орган Товариства у період з 01.05.2019 по 09.11.2022, тобто в період, за який Держаудитслужбою начебто було виявлено низку порушень вимог законодавства України з боку керівника виконавчого органу ПАТ «Укрнафта».

Позивач не погоджується із результатами, пропозиціями, рекомендаціями, вимогами зазначеними Держаудитслужбою в Аудиторському звіті від 02.08.2023 №05-21/2, у Акті ревізії від 29.06.2023 №05-21/2 та у вимозі, оформленій листом Відповідача «Про усунення виявлених порушень» від 10.08.2023 №000500-14/8980 від 10.08.2023, оскільки вважає, що дії Держаудитслужби щодо здійснення державного фінансового аудиту ПАТ «Укрнафта» та проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Товариства за період з 01.01.2017 до 19.08.2022 є незаконними, а тому дії Відповідача щодо складення Аудиторського звіту від 02.08.2023 №05-21/2, Акта ревізії від 29.06.2023 №05-21/2 та вимоги, оформленої листом Відповідача від 10.08.2023 №000500-14/8980-2023, - також є протиправними.

Позивач вважає протиправними саме дії Держаудитслужби щодо здійснення державного фінансового контролю (державного фінансового аудиту та ревізії) за період з 01.01.2017 до 19.08.2022 щодо питань господарської діяльності, які, по-перше, не входять до її повноважень, а по-друге, вчинені з метою фіксації неіснуючих порушень у Аудиторському звіті від 02.08.2023 №05-21/2, у Акті ревізії від 29.06.2023 №05-21/2 та у вимозі, оформленій листом Відповідача «Про усунення виявлених порушень» від 10.08.2023 №000500-14/8980, незважаючи на відсутність порушень норм законодавства України в діяльності ПАТ «Укрнафта» в період з 01.01.2017 до 19.08.2022 та коли Позивач займав відповідні керівні посади у ПАТ «Укрнафта» (06.10.2017 - 09.11.2022).

На підтвердження власної позиції, наголосив на тому, що кожна особа має право звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб?єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 24.01.2024 прийнято позовну заяву до розгляду, відкрито провадження в адміністративній справі та вирішено здійснювати розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження (у письмовому провадженні) без повідомлення учасників справи.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 22.03.2024 відмовлено в задоволенні клопотання представника відповідача про розгляд справи у судовому засіданні з повідомлення сторін та клопотання представника позивача про перехід із спрощеного провадження в загальне позовне провадження.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 22.03.2024 відмолено в задоволенні заяв (клопотань) представника Луньова Фелікса, представника Товариства з обмеженою відповідальністю Аудиторської Фірми «Прайсвотерхаускуперс (Аудит)», представника Євець Ірини Володимирівни, представника ОСОБА_2 про залучення до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача.

Представник відповідача подав відзив на позовну заяву, в якому заперечив проти задоволення позовних вимог, виходячи з того, що правовідносини, що виникають у сфері здійснення державного фінансового контролю (державного фінансового аудиту, планової ревізії тощо) виникають виключно між органом державного фінансового контролю (відповідачем) та об`єктом аудиту та/або об`єктом контролю (ПАТ «Укрнафта»), а тому позивач не є тим суб`єктом, який має право на оскарження дій відповідача щодо проведення фінансового аудиту та ревізії ПАТ «Укрнафта», оскільки відповідач діяв у межах наданих повноважень та на підставі чинного законодавства.

Крім того, представник відповідача звертав увагу суду на той факт, що позивачу за результатами проведених заходів державного фінансового контролю фінансово-господарської діяльності ПАТ «Укрнафта» ані оригінали, ані копії Звіту № 05-21/2 та Акту ревізії № 05-21/2 не надавалися, оскільки останній вже не є посадовою особою ПАТ «Укрнафти», що підтверджується наказом про припинення трудового договору (контракту) від 09.11.2022 №1812-к, яким позивача звільнено з займаної посади.

Представник відповідача наголосив, що Позивач не зазначає в чому саме виявляється порушення з боку Держаудитслужби у розумінні КАС України прав та інтересів позивача, внаслідок проведення заходів державного фінансового контролю відносно ПАТ «Укрнафта», окрім того, що у майбутньому можливо стане підставою для кримінального переслідування чи стягнення коштів. Вказане, на думку відповідача, свідчить про відсутність такого порушеного права, а тому позовні вимоги взагалі є безпідставними. Твердження Позивача щодо порушення його прав та законних інтересів з боку Держаудитслужби, шляхом прийняття індивідуально-правових актів відносно ПАТ «Укрнафта», будуються виключно на прогностичному характері, однак право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів.

Представником позивача подано відповідь на відзив, в якій останній заперечує проти висновків, викладених в останньому, а саме зазначив, що ПАТ «Укрнафта» є юридичною особою приватного права та створена у формі публічного акціонерного товариства. Діяльність акціонерних товариств регулюється спеціальним законодавством, а саме Законом України «Про акціонерні товариства», а тому свої повноваження така особа приватного права (юридична особа) реалізує свої через представників, якими є керівники, інші особи, які вказані в засновницьких чи установчих документах. Дії будь-якої юридичної особи по суті є діями фізичної особи або фізичних осіб, які є її представниками відповідно до діючого законодавства, а тому ОСОБА_1 , як колишній член Правління та Голова Правління ПАТ «Укрнафта» у період за який був проведений контроль, є належним позивачем.

Також, представник позивача наголошував на тому, що в Акті ревізії №05-21/2 посадовими особами, відповідача використовуються формулювання, які покладають вину за допущення порушень ПАТ «Укрнафта», зокрема, на позивача. До того ж у вимозі, оформленій листом Відповідача «Про усунення виявлених порушень» від 10.08.2023 № 000500-14/8980 від 10.08.2023 Державна аудиторська служба України покладає відповідальність за значну частину порушень, саме на Позивача, який в період 2017-2022 років працював на різних посадах в ПАТ "Укрнафта".

Представник позивача наголосив на помилковості висновків відповідача щодо захисту лише порушеного права, а саме зазначив, що оскільки законний інтерес позивача виражається у попередженні виникнення незаконного переслідування (безпідставного притягнення до відповідальності) з боку відповідача або третіх осіб, чиї вимоги можуть бути також засновані на результатах протиправних дій відповідача, законний інтерес позивача має правовий характер та перебуває у сфері правового регулювання, пов`язаний з матеріальним благом, оскільки вимога відповідача передбачає стягнення грошових коштів з винних осіб, а також правовий інтерес є визначеним та має персоналізований характер (Акт ревізії визначає винних осіб та вказує на позивача).

Також, представником позивача наголошено на тому, що ПАТ «Укрнафта» стало об`єктом державного фінансового контролю лише з 19.08.2022 року, після доповнення статті 22 Господарського кодексу України окремою частиною наступного змісту: «Державний фінансовий контроль щодо суб`єктів господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, здійснюється відповідно до закону».

Ухвалою від 29.03.2024 визнано заявлений позивачем відвід судді Дісці А.Б. необґрунтованим, передано заяву про відвід судді у справі № 320/49040/23 на автоматизований розподіл для визначення судді, який вирішуватиме питання про заявлений відвід, відповідно до статті 31 Кодексу адміністративного судочинства України, для розгляду заяви.

Ухвалою судді Колеснікової І. С. від 02.04.2024 відмовлено у задоволенні заяви представника позивача Логінова К.Е. про відвід судді Київського окружного адміністративного суду Діски А.Б. в адміністративній справі №320/49040/23.

Ухвалами від 21.05.2024 відмовлено у задоволенні клопотань позивача про витребування доказів, про перехід зі спрощеного провадження в загальне позовне провадження та про колегіальний розгляд справи.

Третій особі направлялась ухвала про відкриття провадження у справі. Така ухвала була отримана третьою особою, проте правом на надання письмових пояснень третя особа не скористалась.

Розглянувши матеріали адміністративної справи, з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд зазначає наступне.

Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 рішенням Наглядової ради ПАТ «Укрнафта» відповідно до протоколу в 06.10.2017 року №3/17 був призначений членом Правління - Заступником Голови правління, Виконавчим Віце-президентом з питань збуту ПАТ «Укрнафта».

У період з 01.05.2019 по 30.07.2020 тимчасове виконання обов`язків Голови правління ПАТ «Укрнафта», відповідно до рішення загальних зборів акціонерів від 28.03.2019, протокол №27, наказу про призначення від 01.05.2019 №873-к здійснював ОСОБА_1 .

Починаючи з 31.07.2020 ОСОБА_1 був Головою Правління ПАТ «Укрнафта», відповідно до рішення Наглядової ради Товариства від 20.05.2020, протокол №7/20 та від 23.07.2020, протокол №12/20, наказ про призначення від 31.07.2020 №1719-к і займав цю посаду по 09.11.2022, відповідно до рішення Загальних зборів акціонерів від 09.11.2022, протокол №2, наказ про припинення трудового договору, (контракту) від 09.11.2022 №1812-к.

Державною аудиторською службою України (далі - Держаудитслужба, ДАСУ, Відповідач) було проведено заходи державного фінансового контролю щодо Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» (далі - ПАТ «Укрнафта, Товариство), а саме:

- державний фінансовий аудит діяльності ПАТ «Укрнафта»;

- ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності ПАТ «Укрнафта».

За результатами проведення державного фінансового аудиту (далі також - аудит) було складено Аудиторський звіт за результатами державного фінансового аудиту діяльності ПАТ «Укрнафта» з 01 січня 2017 року по 31 грудня 2022 року від 02.08.2023 №05-21/2 (далі також - Аудиторський звіт).

За результатами проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності ПАТ «Укрнафта» Держаудитслужбою підготовлено: - Акт планової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності акціонерного товариства «Укрнафта» за період з 01 січня 2017 року по 31 грудня 2022 року від 29.06.2023 №05-21/2 (далі також - Акт ревізії); - вимога за результатами ревізії, оформлена листом «Про усунення виявлених порушень» від 10.08.2023 №000500-14/8980-2023 (далі також Вимога), у якій зазначено, що ПАТ «Укрнафта» повинно надати Держаудитслужбі до 11.09.2023 вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень і недоліків разом завіреними копіями підтвердних первинних, розпорядчих та інших документів.

У зазначених індивідуальних актах, складених за результатами державного контролю, викладено висновки щодо порушень, допущених ПАТ «Укрнафта».

Вважаючи вказані дії відповідача щодо проведення заходів державного контролю, складання акта ревізії та аудиторського звіту протиправними, а свої права порушеними, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам суд зазначає наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-XII (далі - Закон № 2939-XII), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно з пунктом 7 Положення № 43, Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Відповідно до ст.3 Закону № 2939-XII, державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі органом державного фінансового контролю фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті.

За приписами частини першої статті 4 Закону №2939-XII, інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28 березня 2019 року №252 затверджено Порядок проведення Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами державного фінансового аудиту діяльності суб`єктів господарювання (далі - Порядок №252).

Цей Порядок визначає механізм проведення Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами (далі - органи Держаудитслужби) державного фінансового аудиту діяльності суб`єктів господарювання. Дія цього Порядку не поширюється на бюджетні установи (пункти 1, 2 Порядку №252).

Згідно з пунктом 3 Порядку №252, державний фінансовий аудит діяльності суб`єктів господарювання (далі - аудит) - це вид державного фінансового аудиту, що полягає у перевірці та аналізі стану справ щодо законного та ефективного використання державних та/або комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, стану внутрішнього контролю у суб`єктів господарювання.

Під час проведення аудиту з метою дослідження гіпотез аудиту та отримання аудиторських доказів може здійснюватися збір інформації за письмовим запитом органу Держаудитслужби та/або державними аудиторами за місцезнаходженням учасника аудиту (п.8 Порядку №252).

Пунктами 9-11 Порядку №252 передбачено, що аудит проводиться згідно з планом заходів державного фінансового контролю, затвердженим в установленому порядку та погодженим з Міністром Кабінету Міністрів України у десятиденний строк з дня його надходження.

Для проведення аудиту та/або збору інформації за місцезнаходженням об`єкта аудиту та/або учасника аудиту на кожного державного аудитора оформляється у двох примірниках направлення за встановленими Держаудитслужбою зразками, яке підписує керівник органу Держаудитслужби (далі - направлення).

Державні аудитори надають керівникові об`єкта аудиту або учаснику аудиту чи його заступникові направлення в день виходу на проведення аудиту або збір інформації за їх місцезнаходженням.

20.04.2006 прийнята постанова Кабінету Міністрів України №550, якою затверджений Порядок проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами (далі - Порядок № 550).

Цей Порядок визначає процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктів господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання.

Згідно з п.2 Порядку №550, інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Пунктами 4, 5 Порядку № 550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.

Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.

Згідно з п.6 Порядку №550, органи державного фінансового контролю за письмовим зверненням можуть отримувати від органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій інформацію, що стосується діяльності та фінансового стану об`єкта контролю.

Зазначені підзаконні нормативно-правові акти містять положення про те на кого поширюють свою дію такі акти, а саме:

Порядок №252 містить визначення понять «об`єкт аудиту» - суб`єкт господарювання державної і комунальної власності, підприємства, утворені в установленому порядку органами державної влади, органами місцевого самоврядування та уповноважені на отримання державних коштів, взяття за ними зобов`язань і здійснення платежів, у тому числі державні, казенні, комунальні підприємства, а також господарські товариства, у статутному капіталі яких державна або комунальна частка акцій (часток, паїв) перевищує 50 відсотків, їх дочірні підприємства, а також підприємства, господарські товариства, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків належить державним, у тому числі казенним, комунальним підприємствам та господарським товариствам, у статутному капіталі яких державна або комунальна частка акцій (часток, паїв) перевищує 50 відсотків, об`єднання таких підприємств (підпункт 7 пункту 4) та «учасники аудиту» - юридична особа незалежно від організаційно-правової форми і форми власності та суб`єкт підприємницької діяльності - фізична особа, які мали (мають) безпосередні правовідносини з об`єктом аудиту та/або були задіяні для виконання договірних відносин з об`єктом аудиту (підпункт 8 пункту 4);

Порядок № 550 містить визначення «об`єкт контролю» - підконтрольна установа та її відокремлені підрозділи, що не мають статусу юридичної особи, а також суб`єкт господарювання незалежно від форми власності, який не віднесено Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон) до підконтрольних установ та у якого здійснюється державний фінансовий контроль на підставі судового рішення, ухваленого у кримінальному провадженні (абзац восьмий пункт 3).

Поряд з цим як Порядок № 252, так і Порядок № 550 передбачає те, що орган державного фінансового контролю, зокрема Держаудитслужба, за результатами проведення зазначених заходів надсилає відповідні документи, тобто аудиторський звіт та/або акт ревізії, саме об`єкту аудиту (об`єкту контролю) із встановленням строків їх розгляду.

Тобто, з огляду на зміст зазначених норм права, випливає, що правовідносини, які виникають у сфері здійснення державного фінансового контролю (державного фінансового аудиту, планової ревізії тощо) виникають виключно між органом державного фінансового контролю та об`єктом аудиту та/або об`єктом контролю.

У справі, що розглядається, окрім дій щодо проведення заходів державного фінансового контролю відносно ПАТ «Укрнафта», позивач оскаржує також вимогу «Про усунення виявлених порушень» від 10.08.2023 №000500-14/8980-2023, яка видана за результатами проведених заходів державного фінансового контролю, із зазначенням окремих підстав її оскарження.

У частині другій статті 15 Закону № 2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Пунктом 19 частини першої статті 4 КАС визначено, що індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

В абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі № 3/35-313 вказано, що за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.

У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008 в справі № 1-10/2008 вказано, що при визначенні природи "правового акта індивідуальної дії" правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що "правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)" стосуються окремих осіб, "розраховані на персональне (індивідуальне) застосування" і після реалізації вичерпують свою дію.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а не позивача, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом особою у відношенні якої вона прийнята.

Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.

З проведеного вище аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (дії та рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), можна зробити висновок, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII, з чим кореспондується пункт 50 Порядку № 550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

Таку ж саму правову позицію Верховний Суд застосував, зокрема у постановах від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/6808/19.

У справі ж, що розглядається, спірна вимога, яка, як встановлено вище, є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб забезпечити відшкодування збитків, встановлених контролюючим органом. Додатково про обов`язковий характер цієї вимоги свідчить застереження в ній про те, що її невиконання є підставою для звернення до суду в інтересах держави.

Таким чином ця вимога сформульована на виконання владних управлінських функцій відповідача. Так, пунктом 15 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII передбачено, що органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях. Також згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю.

Отже, наведене в сукупності не виключає права підконтрольної установи на перевірку оскаржуваної вимоги в судовому порядку.

В той же час, позивачем не надано належних та допустимих доказів в підтвердження факту заподіяння шкоди саме його правам та інтересам оскаржуваними діями щодо проведення перевірки ПАТ «Укрнафта» чи складання звіту та акту перевірки, прийняття до розгляду заперечень та вимогою, яка адресована ПАТ «Укрнафта», зокрема вчинення ПАТ «Укрнафта» чи відповідачем заходів для забезпечення притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю.

Тобто, станом на момент подання позову позивач зазначає про можливі негативні наслідки, можливі кримінальні переслідування та негативні наслідки для ділової репутації, проте жодного доказу на підтвердження даного факту не надав.

Згідно з частиною п`ятою ст. 55 Конституції України, кожному гарантується захист своїх прав, свобод та інтересів від порушень і протиправних посягань будь-якими не забороненими законом засобами. Отже, конструкцією цієї конституційної норми передбачено можливість застосування способів захисту права, в тому числі, не передбачених процесуальними нормами.

Такий підхід відповідає проявам верховенства права, що не обмежується лише законодавством, а містить і інші соціальні регулятори, норми моралі, традиції, звичаї тощо. Всі ці елементи права відповідають ідеології справедливості, що значною мірою відображені у ст. 3, 6, 8, 55 Конституції України.

Гарантоване ст. 55 Конституції України право на захист можливе лише у разі його порушення, тому логічною вимогою при захисті такого права є обґрунтування такого порушення. Порушення права має бути реальним, стосуватися індивідуально вираженого права або інтересів особи, яка стверджує про його порушення, а саме право конкретизоване у законах України.

Аналогічну ідею закріплено Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод. Стаття 13 Конвенції під назвою «Право на ефективний засіб юридичного захисту» проголошує: «Кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження».

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті і є підставами для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Конституційний Суд України у рішенні від 30.01.2003 № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абз. 10 п. 9).

Для ефективного поновлення порушеного права необхідно, щоб існував чіткий зв`язок між правопорушенням та способом захисту права. Іншими словами, метою заявлених позовних вимог має бути усунення перешкод у здійсненні права, а її досягненням визначений спосіб захисту права, який би вичерпував себе. При цьому необхідно наголосити, що покарання винної особи не входить до мети захисту права у публічно-правових відносинах, а тому не входить до складу способу захисту права.

Враховуючи вищенаведене в сукупності, суд дійшов висновку, що дії Державної аудиторської служби України щодо здійснення перевірки діяльності Публічного акціонерного товариства "Укрнафта", складання Аудиторського звіту, Акта планової виїзної ревізії, прийняття до розгляду заперечень, а також вимога Державної аудиторської служби України, оформлена листом «Про усунення виявлених порушень» від 10.08.2023 №000500-14/8980-2023, не порушують прав ОСОБА_1 , оскільки такі дії вчинені відповідачем у відношенні об`єкту контролю та аудиту, а саме ПАТ «Укрнафта».

Твердження Позивача щодо порушення його прав та законних інтересів з боку Держаудитслужби, шляхом прийняття індивідуально-правових актів відносно ПАТ «Укрнафта», носять виключно імовірний характер, однак право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем в момент здійснення ним оскаржуваних дій чи рішень.

ОСОБА_1 не є учасником правовідносин з приводу оскарження дій Державної аудиторської служби України щодо проведення державного фінансового контролю та вимоги №000500-14/8980-2023 від 10.08.2023. Право на її оскарження має підприємство, що було піддано ревізії. Правом здійснювати від імені такого підприємства представницькі функції, у тому числі звернення до суду, наділена відповідна уповноважена особа - керівник або голова комісії з реорганізації.

Доводи ОСОБА_1 про необхідність отримання ним, як колишнім працівником та керівником ПАТ «Укрнафта», захисту у вигляді визнання протиправними дій та вимоги про усунення порушень є безпідставними, тому позовні вимоги задоволенню не підлягають.

При цьому суд враховує висновок Верховного Суду, який міститься в постанові від 04.09.2018 у справі № 826/5608/17, щодо випадків, за яких особа може вимагати визнання протиправними та скасування висновків Держаудитслужби, викладених в акті ревізії фінансово-господарської діяльності. В тому випадку позивач оскаржує дії щодо включення до Вимоги від 03.06.2015 № 04-14/709 відомостей про порушення, які у свою чергу були перенесені з акту ревізії від 27.04.2015 № 04-21/3. Суд погоджується з позивачем, що правовідносини у даній справі є подібними до описаних у постанові від 04.09.2018 у справі № 826/5608/17, у зв`язку з чим висновки Верховного Суду у вказаній справі можуть бути враховані судом під час розгляду даної справи.

Так, підставою для скасування висновків акту ревізії у вказаній справі стало встановлення факту використання такого акту Державною фінансовою інспекцією України не лише у службових цілях, а з метою здійснення дискримінаційної компанії щодо третіх осіб. Верховний Суд встановив, що використання висновків акту ревізії не у службових цілях спричинило порушення прав інших осіб, серед кола яких був заявник, у зв`язку з чим дійшов висновку про наявністі реальних негативних правових наслідків.

Відомості про використання Держаудитслужбою висновків, викладених у вимозі від 10.08.2023 №000500-14/8980-2023, не у службових цілях у матеріалах справи відсутні.

Докази настання для ОСОБА_1 реальних негативних правових наслідків, спричинених проведенням перевірки ПАТ "Укрнафта", складанням Аудиторського звіту, Акта планової виїзної ревізії, прийняттям до розгляду заперечень та винесенням вимоги від 10.08.2023 №000500-14/8980-2023, до суду також не надані.

Позивач не надав суду інформацію про рішення, що були прийняті відносно нього особисто та ґрунтувалися на висновках, що містяться в акті ревізії чи у вимозі від 10.08.2023 №000500-14/8980-2023.

Суд зазначає, що у викладі підстав для прийняття рішення суду необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів учасників справи та їх відображення у судовому рішенні, суд першої інстанції спирається на висновки, що зробив Європейський суд з прав людини від 18 липня 2006 року у справі «Проніна проти України», в якому Європейський суд з прав людини зазначив, що п. 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень.

У рішенні Європейського суду з прав людини «Серявін та інші проти України» вказано, що усталеною практикою Європейського суду з прав людини, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пунктом 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (RuizTorija v. Spain) від 09 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п. 29).

З огляду на встановлені фактичні обставини справи, суд зазначає, що решта доводів та тверджень учасників справи, у контексті наведених правових вимог, не впливають на висновки суду за наслідком розгляду даної справи.

Враховуючи викладене, керуючись статтями 2, 72-77, 139, 241-246, 251 Кодексу адміністративного судочинства України суд

в и р і ш и в:

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , рнокпп НОМЕР_1 ) до Державної аудиторської служби України (04070, м. Київ, вул. П. Сагайдачного, буд. 4, код ЄДРПОУ 40165856), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, Публічне акціонерне товариство «Укрнафта», про визнання дій протиправними та скасування вимоги - відмовити.

Рішення може бути оскаржено до Шостого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя Діска А.Б.