Постанова

від 23.09.2024 по справі 420/31/24

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

23 вересня 2024 р.м. ОдесаСправа № 420/31/24

Перша інстанція: суддя Андрухів В.В.,

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

судді-доповідача Турецької І. О.,

суддів Градовського Ю. М., Шеметенко Л. П.

розглянувши, в порядку письмового провадження, апеляційну скаргу заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 08 січня 2024 року про повернення позову заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України в Одеській області та Одеської обласної військової адміністрації до Комунального підприємства «Сервісний центр» про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Одеської міської ради

В С Т А Н О В И В:

У січні 2024 року заступник керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси звернувся до суду першої інстанції в інтересах держави в особі: Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України в Одеській області (далі ГУДСНС України в Одеській області), Одеської обласної військової адміністрації з позовом до Комунального підприємства «Сервісний центр», в якому заявив такі вимоги:

-визнати протиправною бездіяльність у вигляді незабезпечення готовності захисної споруди цивільного захисту №56384, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Брестська, 6 (приміщення 101) до використання за призначенням;

-зобов`язати вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту №56384, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Брестська, 6 (приміщення 101), з метою використання її за призначенням у відповідність до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018.

При цьому, в позовній заяві заступник керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси обґрунтував необхідність подання позову в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України в Одеській області та Одеської обласної військової адміністрації, оскільки останніми не вжито дієвих та достатніх заходів з метою зобов`язання відповідача привести захисні споруди цивільного захисту до готового стану, з метою використання за призначенням, що вказує на бездіяльність даних органів.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 08 січня 2024 року позов заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси повернуто заявнику на підставі пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України, оскільки відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Суд першої інстанції виходив з того, що суб`єкти, щодо яких прокурором стверджується неналежне здійснення захисту інтересів держави (Головне управління ДСНС в Одеській області та Одеська обласна військова адміністрація), не мають повноважень заявляти позов, який подано прокурором. Відповідно, такий позов не може бути заявлено і самим прокурором. Наведене свідчить про відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, оскільки у вказаних прокурором органах відсутні можливості нездійснення чи неналежного здійснення захисту таких інтересів у спосіб, визначений прокурором (подання позовної заяви із заявленими позовними вимогами).

Не погоджуючись із зазначеною ухвалою суду, заступник керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, просить скасувати ухвалу, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В обґрунтування апеляції скаржник зазначає, що суд першої інстанції не надав належної оцінки наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, чим унеможливив доступ до правосуддя прокурора. Головним управлінням ДСНС в Одеській області та Одеською обласною державною (військовою) адміністрацією не вжито дієвих та достатніх заходів щодо зобов`язання відповідача привести захисну споруду до належного стану, з метою використання за призначенням. Викладене, на переконання скаржника, свідчить про те, що уповноважені органи не здійснюють належним чином своїх повноважень, що наділяє органи прокуратури не правом, а обов`язком вжити відповідних заходів.

Відповідач та третя особа, скориставшись правом подання відзиву на апеляційну скаргу, просять залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Мотиви відзивів відтворюють позицію суду першої інстанції щодо відсутності повноважень у Головного управління ДСНС в Одеській області та Одеської обласної військової адміністрації заявляти позов, який подано прокурором. Відповідно, на їх думку, такий позов не може бути заявлено і самим прокурором.

Враховуючи, що апеляційна скарга подана на ухвалу суду першої інстанції про повернення позовної заяви, відповідно до приписів частини 2 статті 312 КАС України, суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження.

Переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість ухвали суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для її задоволення, з огляду на таке.

Відповідно до частин 3-5 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з абзацом 1 частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України №303 від 13.03.2022 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» на період воєнного стану, введеного Указом Президента України №64 від 24.02.2022 «Про введення воєнного стану в Україні», державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту, у тому числі щодо готовності захисних споруд цивільного захисту до використанням за призначенням, не здійснюється.

Колегія суддів враховує, що органи Державної служби України з надзвичайних ситуацій законодавством не наділені повноваженнями на звернення з позовом про спонукання суб`єктів господарювання до приведення в належний стан і готовність до використання за призначенням захисних споруд цивільного захисту.

Водночас, відповідно до правової позиції з цього питання, яка викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у справі №820/4717/16, спірні правовідносини обумовлені реалізацією прокурором передбачених КАС України та Законом України «Про прокуратуру» повноважень щодо захисту інтересів держави і спрямовані на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров`я в разі військової агресії.

З позовної заяви та апеляційної скарги вбачається, що Малиновською окружною прокуратурою міста Одеси 17.08.2023 на адреси ГУ ДСНС України в Одеській області та Одеської обласної військової адміністрації скеровано запити з вимогою надати інформацію, а також відомості про вжиті заходи, спрямовані на усунення виявлених порушень утримання та використання захисної споруди цивільного захисту №56384, розташованої вул. Брестська, 6, (приміщення 101), м. Одеса.

Згідно відповідей Одеської обласної військової адміністрації від 07.09.2023 та ГУ ДСНС України в Одеській області від 24.08.2023 будь-які дієві заходи щодо усунення порушень вимог чинного законодавства в частині необхідності приведення приміщень сховищ у належний технічний стан, який би дозволяв використовувати укриття за призначенням, не було вжито. Також указано про те, що з позовною заявою до суду з відповідною вимогою не звертались. Відомості щодо наміру звернення до суду не зазначені.

Таким чином, виходячи з аналізу положень Кодексу цивільного захисту, Порядку використання у мирний час захисних споруд цивільного захисту для господарських, культурних і побутових потреб, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №138 від 10 березня 2017 року, наказу Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09 липня 2018 року, можна дійти висновку про бездіяльність КП «Сервісний центр» щодо утримання сховища у належному стані що, в реаліях сьогодення, зокрема в результаті військові агресії та введенні воєнного стану в Україні є нагальна потреба в приведенні у готовність захисних споруд цивільного захисту.

Також необхідно врахувати правову позицію, викладену в постанові Верховного суду від 05.09.2023 року у справі №260/4044/22, в якій судом зазначено, що контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Виходячи з цього, колегія суддів вважає, що подання прокурором даного позову є єдиним ефективним засобом захисту порушених прав та інтересів держави.

При цьому, судова колегія вважає необхідним звернути увагу, що Верховний Суд у постанові від 29.11.2022 по справі № 240/401/19 відступив від раніше викладених висновків щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з позовом в інтересах держави, зазначивши таке:…виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття інтерес держави.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99).

Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття інтереси держави має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відтак, колегія суддів вважає, що інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація інтересів держави, особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Таким чином, саме позов прокурора із зазначеними вимогами є єдиним способом спонукання відповідача до приведення захисної споруди цивільного захисту.

Колегія суддів наголошує, що невжиття визначених законодавством заходів з метою приведення укриття до стану готовності суперечить інтересам держави у сфері підготовки країни до оборони в умовах воєнного стану та захисту життя людини.

За таких умов, колегія суддів погоджується з доводами скаржника про безпідставність повернення позовної заяви, оскільки прокурор має право на звернення до суду з даним позовом.

З урахуванням викладеного, колегія суддів вважає, що висновки суду першої інстанції щодо повернення позовної заяви зумовлюють утворення перешкод у доступі до правосуддя, у зв`язку з чим наявні підстави для задоволення апеляційної скарги.

Відповідно до статті 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: невідповідність висновків суду обставинам справи та неправильне застосування норм матеріального чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Відповідно до частини 3 статті 312 КАС України, у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

Оскільки судом першої інстанції було допущено порушення норм процесуального права, що призвело до помилкового повернення позовної заяви, ухвалу суду першої інстанції слід скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 308, 311, 312, 320, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси задовольнити.

Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 08 січня 2024 року скасувати.

Справу за позовом заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України в Одеській області та Одеської обласної військової адміністрації до Комунального підприємства «Сервісний центр» про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії направити до Одеського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Доповідач - суддя І. О. Турецька

суддя Ю. М. Градовський

суддя Л. П. Шеметенко

Повне судове рішення складено 23.09.2024.