Постанова

від 29.08.2011 по справі 3/308-8/388

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА



ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД  міста КИЄВА

01601, м.Київ, вул. Командарма Каменєва 8, корпус 1

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И

м. Київ

 29 серпня 2011 року           13 год. 06 хв.           № 3/308-8/388

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючої судді  Блажівської Н. Є., при секретарі судового засідання Яремій Г.В.,

розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

За позовом                          

Першого заступника прокурора Київської області

в інтересах держави в особі

Кабінету Міністрів України

до

Треті особи

Київської обласної державної адміністрації

Державне підприємство «Науково-дослідний виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця»,

Приватне підприємство «Пріма»

про

визнання недійсним розпорядження № 563 від 3 вересня 2004 року

          У судовому засіданні 29 серпняч 2011 року відповідно до пункту 3 статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України проголошено вступну та резолютивну частину Постанови.

                                                    О Б С Т А В И Н И   С П Р А В И

                     Перший заступник прокурора Київської області в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України (надалі –також «Позивач») звернувся до суду з позовом до Київської обласної державної адміністрації (надалі –також «Відповідач»), за участю Державного підприємства «Науково-дослідний виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця»(надалі –також «Третя особа 1»), Приватного підприємства «Пріма» (надалі –також «Третя особа 2») про визнання недійсним розпорядження Київської обласної державної адміністрації № 563 від 3 вересня 2004 року «Про надання в оренду земельної ділянки».

Позовні вимоги мотивовані тим, що розпорядження Київської обласної державної адміністрації № 563 від 3 вересня 2004 року «Про надання в оренду земельної ділянки»є протиправними та не ґрунтується на вимогах чинного земельного законодавства України.

Як зазначила в судовому засіданні представник прокуратури, при прийнятті оскаржуваного розпорядження про вилучення ріллі та зміну її цільового призначення Відповідач вийшов за межі наданих йому чинним законодавством України повноважень, оскільки вирішення даної категорії питань належить до повноважень Кабінету Міністрів України, а не обласних державних адміністрацій.

Відтак, у спірних правовідносинах, на думку представника прокуратури, рішення про вилучення земельної ділянки повинен був приймати виключно Кабінет Міністрів України, як орган, уповноважений вилучати дану категорію земельних ділянок.

Представник Кабінету Міністрів України в судовому засіданні позовні вимоги прокуратури підтримав, посилаючись на незаконність розпорядження Київської обласної державної адміністрації № 563 від 3 вересня 2004 року «Про надання в оренду земельної ділянки», та просив задовольнити їх в повному обсязі з підстав, наведених представником прокуратури.

Відповідач –Київська обласна державна адміністрація, –явку уповноваженого представника до суду не забезпечила, про причини неявки суду не сповістила, про дату та час судового засідання повідомлена належним чином.

З моменту поновлення провадження в даній адміністративній справі (Ухвала про поновлення провадження у справі № 3/308-8/388 від 13 квітня 2011 року) Відповідачем не надано письмового відношення до заявлених позовних вимог.

В матеріалах адміністративної справи містяться письмовий відзив Київської обласної державної адміністрації, датований 16 червня 2005 року, в якому Відповідач просить відмовити в задоволенні позовних вимог у зв’язку з наявністю у Відповідача повноважень щодо вилучення відповідної категорії земельних ділянок з огляду на роз’яснення Держкомзему України від 18 березня 2002 року № 14-20-7/1627.

Представники Третьої особи 1 –Державного підприємства «Науково-дослідний виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця», –в судовому засіданні позовні вимоги підтримали та просили задовольнити їх в повному обсязі.

Третя особа 2 –Приватне підприємство «Пріма», –явку уповноваженого представника в судове засідання 29 серпня 2011 року не забезпечило, вимоги суду щодо надання додаткових доказів по справі не виконало, про дату та час судового засідання повідомлене належним чином.

В матеріалах справи містяться письмові заперечення на позов, в яких Третя особа 2 покликається на необґрунтованість та безпідставність позовних вимог та просить відмовити в їх задоволенні.

Як зазначено представником Третьої особи 2 в письмових поясненнях, за змістом частини 9 статті 149 Земельного кодексу України до компетенції Кабінету Міністрів України відноситься вилучення земельних ділянок розміром більше 10 га, які належать до категорії ріллі, багаторічних насаджень та лісів 1 групи. Відтак, на думку, представника Третьої особи 2, земельні ділянки, що відносяться до категорії ріллі, багаторічних насаджень та лісів 1 групи площею, що є меншою або дорівнює 10 га, вилучаються іншими уповноваженими на те органами, зокрема, обласними адміністраціями.

Розглянувши подані документи і матеріали, заслухавши пояснення представників прокуратури та Кабінету Міністрів України, Третьої особи 1, всебічно і повно з’ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об’єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

                                                  В С Т А Н О В И В  

Оскаржуваним Розпорядженням Київської обласної державної адміністрації від 3 вересня 2004 року № 563 «Про надання в оренду земельної ділянки»:

1) Затверджено проект із землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду приватному підприємству «Пріма»для розміщення торговельно-складських приміщень в межах Софіївсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, розроблений державним підприємством «Київський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою»за договором від 5 серпня 2004 року № 7407 (далі –проект відведення).

2) Вилучено з постійного користування державного підприємства «Науково-дослідний виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця»та надано в оренду на 49 років приватному підприємству «Пріма»земельну ділянку площею 9,8 га (рілля) на території Софіївсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району для розміщення торговельно-складських приміщень.

3) Віднесено земельну ділянку, зазначену в пункті 2 цього розпорядження, до земель промисловості, транспорту, зв’язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

4) Установлено річну орендну плату –10 відсотків від нормативної грошової оцінки земельної ділянки.

5) Доручено Києво-Святошинській райдержадміністрації укласти та підписати від імені обласної державної адміністрації договір оренди вказаної земельної ділянки із приватним підприємством «Пріма»після затвердження в установленому порядку її нормативної грошової оцінки та за умови попереднього відшкодування ним витрат сільськогосподарського виробництва у встановленому порядку, передбачивши обмеження щодо використання земельної ділянки, визначені чинним законодавством та матеріалами погодження проекту відведення.     

Перший заступник прокурора Київської області та Кабінет Міністрів України вважають Розпорядження Київської обласної державної адміністрації від 3 вересня 2004 року № 563 «Про надання в оренду земельної ділянки»(надалі –також «оскаржуване розпорядження») протиправним та таким, що не ґрунтується на вимогах чинного земельного законодавства України.

Відтак, предметом судового розгляду в даній адміністративній справі є позовні вимоги про визнання протиправним Розпорядження Київської обласної державної адміністрації від 3 вересня 2004 року № 563 «Про надання в оренду земельної ділянки», як рішення суб’єкта владних повноважень. Завданням адміністративного суду є перевірка правомірності (легальності) даного рішення з огляду на чіткі критерії, які зазначені у частині 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України встановлені критерії, якими керується адміністративний суд при перевірці рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень. Відповідність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень передбаченим частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям перевіряється судом з урахуванням закріпленого статтею 9 Кодексу адміністративного судочинства України принципу законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

          Відповідно до вимог частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та  органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти  лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією  та законами України.

«На підставі»означає, що суб’єкт владних повноважень: 1) повинен бути утвореним у порядку, визначеному Конституцією та законами України; 2) зобов’язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.

«У межах повноважень» означає, що суб’єкт владних повноважень повинен приймати рішення, а дії вчиняти  відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх.

«У спосіб»означає, що суб’єкт владних повноважень зобов’язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

Оцінюючи подані сторонами докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об’єктивному розгляді в судовому засіданні всіх обставин справи в їх сукупності, та, враховуючи те, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу свої вимог і заперечень, Суд звертає увагу на наступне.

Оскаржуваним розпорядженням Відповідача було, зокрема, затверджено проект землеустрою та вилучено з постійного користування земельну ділянку площею 9,8 га (рілля) на території Софіївсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району.

Статтею 14 Конституції України та статтею 1 Земельного кодексу України (в редакції, чинній станом на час прийняття оскаржуваного розпорядження) Для цілей даної адміністративної справи Суд застосовує законодавство в редакції, яка була чинною станом на час виникнення спірних правовідносин (станом на час сприйняття оскаржуваного розпорядження). визначено, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Повноваження Кабінету Міністрів України в галузі земельних відносин визначено статтею 13 Земельного кодексу України.

Так, до повноважень Кабінету Міністрів України в галузі земельних відносин належить:

а) розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом;

б) реалізація державної політики у галузі використання та охорони земель;

в) викуп земельних ділянок для суспільних потреб у порядку, визначеному цим Кодексом;

г) координація проведення земельної реформи;

ґ) розроблення і забезпечення виконання загальнодержавних програм використання та охорони земель;

д) організація ведення державного земельного кадастру, державного контролю за використанням і охороною земель та здійснення землеустрою;

е) встановлення порядку проведення моніторингу земель;

є) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Згідно зі статтями 113, 116 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який забезпечує здійснення внутрішньої політики держави, здійснює управління об’єктами державної власності, забезпечує виконання Конституції і законів України, актів Президента України.

Статтею 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»(в редакції, чинній станом на час прийняття оскаржуваного розпорядження) до основних повноважень Кабінету Міністрів України, зокрема, віднесено здійснення державного управління у сфері охорони та раціонального використання землі, її надр, водних ресурсів, рослинного і тваринного світу, інших природних ресурсів.

          Повноваження місцевих державних адміністрацій в галузі використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля визначено статтею 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»(в редакції, чинній станом на час винесення оскаржуваного розпорядження).

          Так, місцева державна адміністрація розпоряджається землями державної власності відповідно до закону (пункт 2 частини 2 статті 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»).

          Крім того, повноваження місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин визначено статтею 17 Земельного кодексу України.

          Так, до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить:

а) розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом;

б) участь у розробленні та забезпеченні виконання загальнодержавних і регіональних (республіканських) програм з питань використання та охорони земель;

в) координація здійснення землеустрою та державного контролю за використанням та охороною земель;

г) підготовка висновків щодо надання або вилучення (викупу) земельних ділянок;

ґ) викуп земельних ділянок для суспільних потреб у межах, визначених цим Кодексом;

д) підготовка висновків щодо встановлення та зміни меж сіл, селищ, районів, районів у містах та міст;

е) здійснення контролю за використанням коштів, що надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, пов'язаних із вилученням (викупом) земельних ділянок;

є) координація діяльності державних органів земельних ресурсів;

ж) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Статтею 116 Земельного кодексу України визначено підстави набуття права на землю.

Так, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом (частина 1 статті 116 Земельного кодексу України).

Згідно з частиною 5 статті 116 Земельного кодексу України надання у користування земельної ділянки, що перебуває у власності або у користуванні, провадиться лише після вилучення (викупу) її в порядку, передбаченому цим Кодексом.

          Повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування по наданню земельних ділянок юридичним особам у постійне користування визначено статтею 122 Земельного кодексу України.

          Згідно з частиною 4 статті 122 Земельного кодексу України обласні державні адміністрації надають земельні ділянки на їх території із земель державної власності у постійне користування юридичним особам у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів для всіх потреб, крім випадків, визначених частинами третьою, сьомою цієї статті.

          Частиною 3 статті 122 Земельного кодексу України визначено повноваження районних державних адміністрацій на їх території щодо надання земельних ділянок із земель державної власності у постійне користування юридичним особам у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: а) сільськогосподарського використання; б) ведення лісового і водного господарства, крім випадків, передбачених частиною сьомою цієї статті; в) будівництва об'єктів, пов'язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо).

          В той же час, відповідно до частини 7 статті 122 Земельного кодексу України Кабінет Міністрів України надає земельні ділянки із земель державної власності у постійне користування юридичним особам у випадках, визначених статтями 149, 150 цього Кодексу.

          Статтею 149 Земельного кодексу України врегульовано порядок вилучення земельних ділянок.

Так, земельні ділянки, надані у постійне користування із земель державної та комунальної власності, можуть вилучатися для суспільних та інших потреб за рішенням органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Вилучення земельних ділянок провадиться за згодою землекористувачів на підставі рішень Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, сільських, селищних, міських рад відповідно до їх повноважень (частини 1, 2 статті 149 Земельного кодексу України).

В той же час, пунктом 12 Перехідних положень Земельного кодексу України визначено, що до розмежування земель державної і комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями в межах населених пунктів, крім земель, переданих у приватну власність, здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів –відповідні органи виконавчої влади.

Згідно з частиною 6 статті 149 Земельного кодексу України обласні державні адміністрації на їх території вилучають земельні ділянки державної власності, які перебувають у постійному користуванні, в межах міст обласного значення та за межами населених пунктів для всіх потреб, крім випадків, визначених частинами п'ятою, дев'ятою цієї статті.

Частиною 5 статті 149 Земельного кодексу України визначено повноваження районних державних адміністрацій щодо вилучення земельних ділянок.

В той же час, частиною 9 статті 149 Земельного кодексу України визначено, що Кабінет Міністрів України вилучає земельні ділянки державної власності, які перебувають у постійному користуванні, - ріллю, багаторічні насадження для несільськогосподарських потреб, ліси першої групи площею понад 10 гектарів, а також земельні ділянки природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного призначення, крім випадків, визначених частинами п'ятою - восьмою цієї статті, та у випадках, визначених статтею 150 цього Кодексу.

          Таким чином, Суд звертає увагу на те, що Земельним кодексом України (в редакції, чинній станом на час прийняття оскаржуваного рішення) повноваження обласних державних адміністрацій щодо вилучення земельних ділянок державної власності, які перебувають у постійному користуванні, в межах міст обласного значення та за межами населених пунктів для всіх потреб, обмежено законодавчим винятком –зокрема, відповідними повноваженнями Кабінету Міністрів України.

При цьому, системно-логічний аналіз законодавчого формулювання правової норми, закріпленої частиною 9 статті 149 Земельного кодексу України не дає підстав для іншого довільного його тлумачення, аніж тлумачення, відповідно до якого Кабінет Міністрів України вилучає земельні ділянки державної власності, які перебувають у постійному користуванні, - ріллю, багаторічні насадження для несільськогосподарських потреб, ліси першої групи площею понад 10 гектарів, а також земельні ділянки природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного призначення, крім випадків, визначених частинами п'ятою - восьмою цієї статті, та у випадках, визначених статтею 150 цього Кодексу.

          Суд звертає увагу на безпідставність тверджень представника Третьої особи в письмових запереченнях на позов на те, що повноваження Кабінету Міністрів України щодо вилучення кожної із передбачених частиною 9 статті 149 Земельного кодексу України категорій земельних ділянок (рілля, багаторічні насадження для несільськогосподарських потреб, ліси першої групи) обумовлено розміром цієї земельної ділянки (а саме –розміром понад 10 га), оскільки законодавцем імперативно визначено розмір у понад 10 га лише стосовно лісів першої групи. В той же час, повноваження Кабінету Міністрів України щодо вилучення ріллі та багаторічних насаджень для несільськогосподарських потреб не обумовлено певним розміром даних земельних ділянок.

          Іншими словами, Суд вважає за необхідне зазначити, що словосполучення «площею понад 10 гектарів»в правовій нормі частини 9 статті 149 Земельного кодексу України стосуються виключно лісів першої групи.

Вищевказане підтверджується також і наявним в матеріалах справи Висновком   № 25/11-11 експертизи писемного мовлення за матеріалами адміністративної справи № 3/308-8/388, складеним 7 квітня 2011 року (Том 3, а.с. 15-17).

          Частиною 2 статті 20 Земельного кодексу України визначено, що зміна цільового призначення земель провадиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проекти землеустрою або приймають рішення про створення об'єктів природоохоронного та історико-культурного призначення.

Таким чином, на підставі аналізу змісту спірних правовідносин та норм чинного станом на час їх виникнення земельного законодавства, Судом встановлено, що прийняття рішення про вилучення з постійного землекористування ріллі, яка належить до державної власності, та зміну її цільового призначення належить до повноважень Кабінету Міністрів України, а не обласних державних адміністрацій.

Судом не приймаються до уваги посилання представника Відповідача та Третьої особи 2 в письмових запереченнях на позов, які містяться в матеріалах справи, на роз’яснення Державного комітету України по земельних ресурсах, викладені у листі від            18 березня 2002 року № 14-20-7/1627 та висновки науково-правової експертизи при Інституті держави і права ім. В.М.Корецького НАН України від 21 червня 2005 року № 126/94-е, оскільки такі роз’яснення та висновки не мають статусу нормативно-правового акту, а мають виключно роз’яснювально-рекомендаційний характер та не є способом офіційного (автентичного чи легального) тлумачення норм права, а тому не є загальнообов’язковими.

          Таким чином, враховуючи вищевикладене, Суд дійшов до висновку, що, приймаючи оскаржуване розпорядження про вилучення з постійного користування державного підприємства «Науково-дослідний виробничий агрокомбінат «Пуща-Водиця»земельної ділянки площею 9,8 га (рілля) на території Софіївсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району, Київська обласна державна адміністрація вийшла за межі наданих їй законом повноважень, оскільки прийняття такого роду рішення (щодо такої категорії земельної ділянки) належить до повноважень Кабінету Міністрів України.

Вищевказане є безумовним свідченням порушення Відповідачем принципу законності рішення суб’єкта владних повноважень, а саме прийняття рішення поза межами наданих законом повноважень, та є підставою для визнання протиправним і скасування оскаржуваного розпорядження.

          Щодо посилання представника Третьої особи 2 в письмових запереченнях на позов на те, що висновок державної землевпорядної експертизи від 30 серпня 2004 року № 13-550 (на підставі якого прийнято оскаржуване розпорядження) є чинним та не скасованим не приймається Судом до уваги, оскільки підставою адміністративного позову є вихід Відповідачем при прийнятті оскаржуваного розпорядження за межі наданих йому законом повноважень, що є самостійною підставою для скасування оскаржуваного розпорядження.

          Більше того, законність висновку державної землевпорядної експертизи не є і не може бути свідченням наявності у Відповідача повноважень щодо подальшого прийняття на його підставі оскаржуваного розпорядження, оскільки повноваження Відповідача, як суб’єкта владних повноважень, закріплюються нормативно-правовими актами України.

          Відтак, проаналізувавши матеріали справи та вимоги чинного станом на час виникнення спірних правовідносин земельного законодавства, Суд дійшов висновку про те, що при прийнятті оскаржуваного розпорядження Відповідач діяв не на підставі та не в межах наданих йому законом повноважень, а тому Розпорядження Київської обласної державної адміністрації № 563 від 3 вересня 2004 року «Про надання в оренду земельної ділянки» є протиправним та підлягає скасуванню.

          Щодо посилань представника Третьої особи 2 на те, що виділену на підставі оскаржуваного розпорядження земельну ділянку було ним в подальшому відчужено, Суд ще раз акцентує увагу на тому, що, виходячи з принципу офіційності, закріпленого частиною 2 статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд в рамках даного процесу аналізує виключно дії та рішення Відповідача, як суб’єкта владних повноважень, на відповідність їх нормам чинного законодавства України та станом на час їх вчинення.

Частиною 1 статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості, а частиною 1 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України зазначено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.      

Виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, Суд дійшов висновку про те, що викладені в позовній заяві вимоги Позивача є обґрунтованими та доведеними, і відповідно такими, що підлягають задоволенню.

         На підставі вищевикладеного, керуючись статтями 2, 7, 8, 9, 99, 100, 158, 159, 160, 161, 162, 163 та 254 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

                                         П О С Т А Н О В И В

1. Адміністративний позов задовольнити повністю.

2. Визнати протиправними та скасувати Розпорядження Київської обласної державної адміністрації № 563 від 3 вересня 2004 року «Про надання в оренду земельної ділянки».

Постанова може бути оскаржена в порядку та строки, визначені статтями 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя                                                                                                                Н. Є.  Блажівська