Ухвала

від 19.07.2016 по справі 2а-1670/4915/12

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

19 липня 2016 року м. Київ К/800/8486/15

Вищий адміністративний суд України у складі:

головуючого суддіРозваляєвої Т. С. (суддя-доповідач), суддівМаслія В. І., Черпіцької Л. Т., розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Полтавської міської ради на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2014 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2015 року у справі за позовом Комунального підприємства «Полтавське підрядне шляхове ремонтно-будівельне управління» Полтавської міської ради до Державної фінансової інспекції в Полтавській області, третя особа: Полтавська міська рада про визнання дій протиправними, визнання протиправною та скасування вимоги,

в с т а н о в и в :

Комунальне підприємство «Полтавське підрядне шляхове ремонтно-будівельне управління» Полтавської міської ради (надалі також позивач, Підприємство) звернулось до суду з позовною заявою до Державної фінансової інспекції в Полтавській області (надалі також відповідач, ДФІ), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Полтавська міська рада, в якій, із урахуванням уточнення позовних вимог, просило суд: визнати протиправними дії відповідача по наведенню інформації про результати ревізії та висновку, викладені в акті від 11 липня 2012 року № 05-21/223 про результати позапланової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Комунального підприємства «Полтавське підрядне шляхове ремонтно-будівельне управління» Полтавської міської ради за 2011 рік, щодо порушення проведення процедури державних закупівель у 2011 році позивачем на закупівлю товарів по коду 29.52.2 «Машини землерийні (машини трамбувальні та котки дорожні)», на закупівлю товарів по коду 29.52.3 «Машини та устаткування для будівництва інші (машини та устаткування для комунально-господарських робіт, будівництва, одноцільового призначення)», а також визнати протиправними та скасувати пункти 1, 2 вимоги відповідача «Про усунення виявлених ревізією порушень та недоліків» від 25 липня 2012 року № 16-05-3-14/6492.

Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2014 року, яка залишена без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2015 року, в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із такими рішеннями, Полтавська міська рада звернулась із касаційною скаргою, в якій просила рішення судів скасувати, задовольнити позов у повному обсязі.

Відповідач надав заперечення проти касаційної скарги, в яких просив відмовити в її задоволенні та залишити оскаржувані судові рішення без змін.

Ухвалою судді Вищого адміністративного суду України Логвиненка А.О. від 31 березня 2016 року відкрито касаційне провадження за названою касаційною скаргою.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 червня 2016 року на підставі розпорядження в.о. керівника апарату Вищого адміністративного суду України від 06 червня 2016 року № 349 касаційну скаргу передано для розгляду судді-доповідачу Розваляєвій Т.С.

Заслухавши доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги та матеріали справи в установлених статтею 220 КАС України межах, колегія суддів вважає, що касаційна скарга задоволенню не підлягає з таких підстав.

Як установлено судами, в період з 04 липня 2012 року по 10 липня 2012 року відповідно постанови судді Октябрського районного суду м. Полтави від 22 червня 2012 року, постанови старшого слідчого прокуратури м. Полтави від 05 червня 2012 року, на підставі направлення від 03 липня 2012 року № 481, виданого начальником ДФІ в Полтавській області, завідувачем сектору ДФІ в Полтавській області Пісковим С.М. проведено позапланову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Підприємства при здійсненні фінансово-господарської діяльності, в частині закупівлі в 2011 році товарів по коду 29.52.2 «Машини землерийні (машини трамбувальні та котки дорожні)» та 29.52.3 «Машини та устаткування для будівництва інші машини та устаткування для комунально-господарських робіт, будівництва, одно-цільового призначення)». Результати ревізії зафіксовані в акті від 11 липня 2012 року № 05-21/223.

Для проведення перевірки здійснено вихід на об'єкт контролю та вручено в.о. начальника Підприємства Шматко О. Л. під розписку направлення від 03 липня 2012 року № 481 та здійснено запис в журналі реєстрації перевірок підприємства за № 50 від 04 липня 2012 року. Згідно листа позивача від 24 липня 2012 року № 16-05-217/6434 та протоколів обшуку від 11 листопада 2011 року встановлено, що працівниками прокуратури Київського району м. Полтави вилучені всі документи, що стосуються фінансово-господарської діяльності підприємства.

В зв'язку з проведенням виїзної перевірки на самому підприємстві, враховуючи, що у нього необхідні для проведення перевірки документи вилучені працівниками прокуратури, зроблено запит до прокуратури м. Полтава з проханнями надати ці документи для проведення перевірки.

На даний запит ст. слідчим прокуратури м. Полтави Белей В. Д. листом від 04 липня 2012 року № 121210011 повідомлено, що документи фінансово-господарської діяльності Підприємства, які вилучені відповідно до протоколів обшуку від 11 листопада 2011 року та 24 листопада 2011 року, знаходяться у приміщенні прокуратури м. Полтава в матеріалах кримінальної справи № 121210011, всього у 8 томах, на 250 аркушах кожний. У зв'язку з чим, для проведення позапланової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Підприємства вищевказані матеріали кримінальної справи надаються для опрацювання та врахування під час проведення відповідної позапланової виїзної документальної перевірки в службовому приміщенні ст. слідчого прокуратури м. Полтава.

Не погодившись з результатами ревізії та висновком, викладеним в указаному акті від 11 липня 2012 року, щодо порушення проведення процедури державних закупівель у 2011 року позивачем на закупівлю товарів по коду 29.52.2 «Машини землерийні (машини трамбувальні та котки дорожні)», на закупівлю товарів по коду 29.52.3 «Машини та устаткування для будівництва інші (машини та устаткування для комунально-господарських робіт, будівництва, одноцільового призначення)», позивач оскаржив їх.

На підставі акту ревізії від 11 липня 2012 року № 05-21/223 відповідачем винесено вимогу про усунення виявлених ревізією порушень від 25 липня 2012 року № 16-05-3-14/6492, якою зобов'язано усунути виявлені ревізією порушення, а саме:

1. Посилити контроль за правильністю та обґрунтованістю проведення закупівель за державні кошти. В подальшому дотримуватись законодавства про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти;

2. Вжити заходів щодо визнання у встановленому законом порядку недійсними договорів про закупівлю товарів за державні кошти, що укладені з ТОВ «Атлас-Україна» за результатами тендерних торгів по коду 29.52.2 «Машини землерийні (машини трамбувальні та котки дорожні)» та 29.52.3 «Машини та устаткування для будівництва інші машини та устаткування для комунально-господарських робіт, будівництва, одно-цільового призначення)», що проведені з порушенням чинного законодавства.

Не погодившись із вказаними діями відповідача, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Відмовляючи в задоволенні позовну, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив із того, що вимога про усунення виявлених ревізією порушень від 25 липня 2012 року № 16-05-3-14/6492 є обґрунтованою та такою, що винесена у відповідності до чинного законодавства. Суди дійшли висновку, що вчинення відповідачем дій щодо наведення інформації про результати ревізії в акті ревізії є способом реалізації наданої суб'єкту владних повноважень компетенції, та в даному випадку юридичне значення для позивача має прийнята ДФІ вимога, а не дії відповідача, у тому числі по наведенню інформації про результати ревізії та висновку, викладені в акті такої ревізії.

При цьому щодо тверджень позивача про відображення в акті ревізії розміру збитків, завданих внаслідок проведення процедури державних закупівель з порушенням вимог законодавства, суди дійшли висновку, що такі збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю і правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не за поданням адміністративного позову підконтрольної установи про визнання протиправною відповідної вимоги.

Колегія суддів погоджується з такими висновками судів.

Відповідно до статті 2 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (в редакції, яка була чинна на момент виникнення спірних відносин, надалі - Закон № 2939-ХІІ) головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Згідно з частиною першою статті 8 Закону № 2939-ХІІ орган державного фінансового контролю: здійснює державний фінансовий контроль за: виконанням функцій з управління об'єктами державної власності; цільовим використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; складанням бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень; розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб; здійснює інші повноваження, визначені законами України та покладені на нього Президентом України.

Згідно із Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011, Державна фінансова інспекція України (далі - Держфінінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, та який входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (пункт 1 цього Положення).

Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 4 пункту 4 Положення).

Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також Положенням установлено, що у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держфінінспекція має право звернутися до суду в інтересах держави.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону № 2939-ХІІ, згідно з якими органу державного фінансового контролю надано право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначена у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

На підставі наведеного колегія суддів касаційної інстанції дійшла висновку про наявність в органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов органу Державної фінансової інспекції до підконтрольної установи про зобов'язання виконати вимогу.

При розгляді справи взята до уваги правова позиція Верховного Суду України, викладена, зокрема, в постановах від 15 квітня та 07 жовтня 2014 року, 10 лютого 2015 року (справи №№ 21-40а14, 21-368а14, 21-53а15, відповідно).

З огляду на викладене вірним є висновок судів про відсутність підстав для задоволення позову в частині оскарження пунктів 1 та 2 спірної вимоги ДФІ.

Щодо іншої частини позовних вимог колегія суддів зазначає наступне.

Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Відтак, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

Поряд із цим, як вірно зазначили суди першої та апеляційної інстанцій, у випадку, що розглядається, належним способом захисту прав, порушених на думку позивача, є саме оскарження вимоги органу державного фінансового контролю. В свою чергу, вчинення відповідачем дій щодо відображення певних висновків у акті ревізії є виключно способом реалізації наданої йому компетенції, а тому не може бути самостійним об'єктом судового оскарження.

Викладене свідчить про те, що позивач, звернувшись до суду із указаною позовною вимогою, обрав неправильний спосіб захисту порушеного, на його думку, права, а тому підстави для задоволення такої позовної вимоги також відсутні, а висновки судів є вірними.

Оскільки висновки судів ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права, касаційну скаргу слід залишити без задоволення.

Керуючись статтями 220, 220-1, 223, 224, 230, 231 КАС України, суд

ухвалив :

Касаційну скаргу Полтавської міської ради відхилити, а постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2014 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2015 року - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 237, 238, 239-1 КАС України.

Судді: