Постанова

від 08.05.2018 по справі 155/2115/17

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 травня 2018 рокуЛьвів№ 876/2803/18

Львівський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Святецького В.В.,

суддів Гудима Л.Я., Довгополова О.М.,

з участю секретаря судового засідання Гнідець Р.І.,

представника позивача ОСОБА_1,

представника відповідача Фищук В.М.,

представника третьої особи ОСОБА_3,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_4 на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2018 року у справі № 155/2115/17 (суддя Каленюк Ж.В., м. Луцьк, час прийняття - 16:23, повний текст рішення складено 01.03.2018 року) за адміністративним позовом ОСОБА_4 до Цегівської сільської ради Горохівського району, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Бранівська сільська рада, Бужанівська сільська рада, Мар'янівська селищна рада про визнання протиправним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И В :

11 грудня 2017 року ОСОБА_4 звернулася до суду з адміністративним позовом до Цегівської сільської ради Горохівського району, в якому, з врахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просила визнати незаконним та скасувати рішення Цегівської сільської ради сьомого скликання від 10.10.2017 року №22/2 Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи .

Рішенням від 23 лютого 2018 року Волинський окружний адміністративний суд у задоволенні позову відмовив.

Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_4 оскаржила його в апеляційному порядку, оскільки вважає, що рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права.

В апеляційній скарзі зазначає, що судом першої інстанції неправильно застосовано п.2. ст.6 Закону України Про добровільне об'єднання територіальних громад в частині проведення громадського обговорення протягом 30 днів.

Застосоване судом Роз'яснення щодо застосування положень Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад", яке затверджене на засіданні Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування 03 червня 2015 року (протокол № 17) суперечить обставинам справи, зокрема Порядку № 21/3.

Апелянт вважає, що відповідачем не доведено вчинення передбаченого частиною 4 Порядку № 21/3 способу інформування цільових груп та зацікавлених сторін про проведення громадських обговорень.

З огляду на викладене, просить скасувати рішення суду першої інстанції та постановити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

Цегівська сільська рада подала відзив на апеляційну скаргу ОСОБА_4, в якому зазначає, що 05.03.2015 року набув чинності Закон України Про добровільне об'єднання територіальних громад від 05.02.2015 № 157-VIII.

Саме у відповідності до цього Закону відповідач і вчиняв свої дії щодо добровільного об'єднання територіальних громад в Мар'янівську селищну об'єднану територіальну громаду.

Громадське обговорення - це не тривалий процес, який продовжується певну кількість днів, а публічний захід (низка заходів), на якому присутні зацікавлені члени територіальної громади, і звичайна виправдана тривалість його проведення не перевищує кількох годин, а разом з підготовкою - декількох днів.

Аналогічна позиція наведена у роз'ясненні Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування щодо застосування положень Закону України Про добровільне об'єднання територіальних громад , затвердженому на засідання Комітету 03.06.2015 р. (Протокол № 17), зверненні Міністерства регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України (центральний орган виконавчої влади, який відповідає за реалізацію державної регіональної політики щодо територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування) та у Практичному посібнику з питань формування спроможних територіальних громад, розміщеному на офіційному порталі, присвяченому питанням реформи з децентралізації влади, режим доступу: http://decentralization.gov.ua/library.

Щодо твердження позивача про порушення термінів громадських обговорень, відповідач зазначає, що визначення протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції , яке міститься у Законі України Про добровільне об'єднання територіальних громад , має тлумачитися лише як визначення граничної тривалості часу на вчинення відповідних дій або проведення заходів.

Щодо мінімальної участі представників територіальної громади в процесі проведення громадських обговорень та способів інформування цільових груп та зацікавлених сторін, зазначає, що законодавством не визначені якісь числові показники кількості мешканців територіальних громад, необхідні для того, щоб обговорення вважалися проведеними та не потребують залучення більшої частини дієздатних мешканців громад.

Також наголошує на тому, що відповідачем було поінформовано громадян про проведення громадського обговорення пропозиції, зокрема, і на сторінці сільської ради у соціальній мережі.

З огляду на викладене, відповідач просить подану апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Представник позивача в судовому засіданні апеляційного суду підтримав вимоги апеляційної скарги та просить їх задовольнити в повному обсязі.

Представники відповідача та третьої особи заперечили вимоги апеляційної скарги та просять залишити скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та проаналізувавши доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Суд першої інстанції встановив та підтверджується матеріалами справи, що 27 вересня 2017 року на адресу Цегівської сільської ради надійшло письмове звернення Мар'янівського селищного голови за №236 з проханням розглянути пропозицію щодо надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад відповідно до статті 5 Закону України ,,Про добровільне об'єднання територіальних громад" сіл Цегів, Борочиче, Широке, Сільце - Цегівської сільської ради, сіл Брани, Борисковичі, Довгів - Бранівської сільської ради, Скригове, Пилгани - Скригівської сільської ради, Галичани, Новий Зборишів, Хмельницьке - Галичанської сільської ради, та селища Мар'янівка в Мар'янівську територіальну громаду з центром в смт Мар'янівка. Пропозиція надійшла на виконання рішення Мар'янівської селищної ради від 26 вересня 2017 року № 21/3, яким за результатами громадських обговорень надано згоду на таке добровільне об'єднання.

Цегівська сільська рада рішенням від 27 вересня 2017 року №21/3 затвердила Порядок проведення громадських обговорень з питань добровільного об'єднання територіальних громад.

Також 28 вересня 2017 року розпорядженням Цегівського сільського голови № 17 визначено провести громадське обговорення щодо можливого добровільного об'єднання територіальних громад протягом 30 днів з дня прийняття даного розпорядження; включити до порядку денного 22 сесії сьомого скликання Цегівської сільської ради питання про добровільне об'єднання територіальних громад відповідно до пропозиції Мар'янівської селищної ради.

28 вересня 2017 року Цегівський сільський голова затвердив графік проведення в селах Цегів, Широке, Борочиче, Сільце протягом 03-05 жовтня 2017 року громадського обговорення (слухань) щодо можливого добровільного об'єднання територіальних громад, складений секретарем сільської ради.

Згідно з протоколом громадського обговорення (громадських слухань) звернення Мар'янівської селищної ради щодо добровільного об'єднання територіальних громад Мар'янівської селищної ради (смт. Мар'янівка,) Бранівської сільської ради (с. Борисковичі, с. Брани, с.Довгів), Бужанівської сільської ради (с. Бужани, с. Ржищів), Галичанської сільської ради (с. Галичани, с. Новий Зборишів, с. Хмельницьке), Скригівської сільської ради (с. Пильгани, с. Скригове) і Цегівської сільської ради (с.Борочиче, с. Сільце, с. Цегів, с. Широке) в Мар 'янівську територіальну громаду з центром у селищі Мар'янівка, такі обговорення відбулися 03 жовтня 2017 року у с. Цегів за участі 15 осіб, 12 з яких мали право голосу та підтримали пропозицію щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Згідно з протоколом громадського обговорення від 04 жовтня 2017 року, такі відбулися у с. Широке за участі 19 осіб, 17 з яких мали право голосу та підтримали пропозицію щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

04 жовтня 2017 року громадські обговорення звернення Мар'янівської селищної ради щодо добровільного об'єднання територіальних громад відбулися також в с. Борочиче за участі 34 осіб, які одноголосно проголосували за підтримку вищенаведеної пропозиції.

Згідно з протоколом громадського обговорення від 05 жовтня 2017 року, такі відбулися у с. Сільце за участі 26 осіб, 24 з яких мали право голосу та проголосували проти пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

10 жовтня 2017 року відбулася 22 позачергова сесія Цегівської сільської ради сьомого скликання. Рішенням Цегівської сільської ради №22/1 затверджено порядок денний сесії, до якого увійшло і питання про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи.

Зі змісту протоколу 22 позачергової сесії Цегівської сільської ради сьомого скликання від 10 жовтня 2017 року вбачається, що зазначене питання розглядалося з обговоренням, за результатами якого після одноголосного голосування прийнято рішення №22/2 "Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи" згідно із запропонованим проектом рішення.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що спірне рішення Цегівської сільської ради сьомого скликання від 10.10.2017 року №22/2 прийняте зазначеним органом у межах своїх повноважень, з урахуванням вимог ч.1 ст.144 Конституції України, вимог Закону України Про місцеве самоврядування в Україні та Закону України Про добровільне об'єднання територіальних громад .

Такі висновки суду першої інстанції відповідають встановленим обставинам справи, зроблені з додержанням норм матеріального і процесуального права та є правильними.

Відповідно до ч. 1 ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Згідно з статтею 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими і електронними доказами; висновками експертів; показаннями свідків.

Частиною 1 статті 77 КАС України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.1 ст.144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Згідно з ч.3 ст.24 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон №280/97-ВР) органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст регулюються Законом України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" від 05 лютого 2015 року № 157-VIII (далі - Закон № 157-VIII) з урахуванням Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Відповідно до ст. 2 Закону України Про добровільне об'єднання територіальних громад добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Згідно зі ст. 3 вказаного Закону суб'єктами добровільного об'єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Об'єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.

Відповідно до ст. 5 вказаного Закону ініціаторами добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Пропозиція щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування.

Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Згідно зі ст. 6 Закону України Про добровільне об'єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об'єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

При цьому, Законом №157-VIII не визначено форму проведення громадського обговорення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад, а лише визначено строк, протягом якого таке обговорення має бути проведено. Частина 4 статті 5 цього Закону надає сільській, селищній, міській раді право самостійно визначити порядок проведення відповідного громадського обговорення.

Щодо покликання апелянта на порушення відповідачем строків громадського обговорення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад, то апеляційний суд зазначає, що визначення протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції має тлумачитися лише як визначення граничної тривалості часу на вчинення відповідних дій або проведення заходів, оскільки обговорення не може тривати протягом 30 днів.

Судом встановлено, що 28 вересня 2017 року розпорядженням Цегівського сільського голови № 17 визначено провести громадське обговорення щодо можливого добровільного об'єднання територіальних громад протягом 30 днів з дня прийняття даного розпорядження; включити до порядку денного 22 сесії сьомого скликання Цегівської сільської ради питання про добровільне об'єднання територіальних громад відповідно до пропозиції Мар'янівської селищної ради.

28 вересня 2017 року Цегівський сільський голова затвердив графік проведення в селах Цегів, Широке, Борочиче, Сільце протягом 03-05 жовтня 2017 року громадського обговорення (слухань) щодо можливого добровільного об'єднання територіальних громад, складений секретарем сільської ради.

Відповідно до пунктів 2, 3 Порядку №21/3 громадське обговорення проводиться з метою залучення представників громадськості до розгляду пропозицій щодо добровільного об'єднання територіальних громад під час прийняття відповідного рішення. Участь у громадському обговоренні можуть брати фізичні та юридичні особи, а також громадські об'єднання, що не є юридичними особами. Організатори громадського обговорення самостійно визначають форми його проведення (конференція, форум, зустрічі, теле- або радіодебати, Інтернет-конференція, електронна консультація), виходячи з необхідності залучення якомога більшої кількості заінтересованих учасників та власних організаційних можливостей.

Згідно з п. 4 Порядку №21/3 забезпечення участі у громадських обговореннях цільових груп та всіх потенційно зацікавлених сторін можна досягти шляхом інформування їх у будь-який доступний спосіб. Як правило, інформуванням потенційних зацікавлених сторін займається ініціатор громадських обговорень.

Серед можливих способів інформування цільових груп та зацікавлених сторін про проведення громадських обговорень найбільш поширеними є: оголошення у засобах масової інформації (у пресі, на телебаченні, радіо, в Інтернеті); на дошках оголошень; розсилання письмових запрошень.

Матеріалами справи підтверджується та не оспорюється сторонами, що оголошення про громадські слухання щодо можливого об'єднання територіальних громад, розпорядження Цегівського сільського голови від 28 вересня 2017 року №17, графік проведення громадського обговорення (слухань) оприлюднено на сторінці Цегівської сільської ради у соціальній мережі Facebook.

Крім того, надані пояснення відповідача свідчать про те, що відповідні оголошення було розміщено також на дошці оголошень в приміщенні сільської ради та найбільш людних місцях. Однак, розміщення оголошень не документувалося, а фотодокази не зроблено. Позивачем також не було надано доказів, які б спростовували розміщення такого повідомлення про проведення громадського обговорення на дошці оголошень.

При цьому, суд першої інстанції правильно зазначив, що оскільки громадські слухання відбулися, та у них взяли участь жителі усіх сіл, що входять до складу ради, то слід дійти висновку про обізнаність мешканців Цегівської сільської територіальної громади про проведення громадських слухань, а їх участь у таких заходах залежить від власного волевиявлення та не може бути забезпечена у примусовому порядку.

З урахуванням наведеного відповідачем забезпечено ефективне інформування про громадське обговорення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад на виконання вимог Закону №157-VIII.

Беручи до уваги вищевикладене, апеляційний суд дійшов висновку про правомірність рішення Цегівської сільської ради сьомого скликання від 10.10.2017 року №22/2 Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи .

Наведені обставини спростовують доводи апеляційної скарги про невідповідність рішення суду першої інстанції нормам матеріального та процесуального права, а тому апеляційний суд не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги.

Статтею 242 КАС України визначено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи вищенаведене, апеляційний суд визнає, що суд першої інстанції, вирішуючи даний публічно-правовий спір, правильно встановив обставини справи та ухвалив законне рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права, рішення суду першої інстанції ґрунтується на повно, об'єктивно і всебічно з'ясованих обставинах, доводи апеляційної скарги їх не спростовують, а тому підстав для скасування рішення суду першої інстанції немає.

Керуючись статтями 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд,-

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу ОСОБА_4 залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2018 року у справі № 155/2115/17 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя В.В. Святецький

Судді Л.Я. Гудим

О.М. Довгополов

Постанова в повному обсязі складена 21 травня 2018 року.