Окрема думка

від 18.09.2018 по справі 823/218/17

ВЕЛИКА ПАЛАТА ВЕРХОВНОГО СУДУ

ОКРЕМА ДУМКА

суддів Великої Палати Верховного Суду Золотнікова О. С. , Антонюк Н. О. , Прокопенка О. Б. , Саприкіної І. В.

у справі № 823/218/17 (провадження № 11-680апп18)

за позовом Приватного підприємства Колос Чигиринщини (далі - ПП Колос Чигиринщини ) до Чигиринської районної державної адміністрації Черкаської області (далі - Чигиринська РДА), треті особи: ОСОБА_6, Товариство з обмеженою відповідальністю Cільськогосподарське підприємство Нібулон (далі - ТОВ СП Нібулон ), про визнання протиправним і скасування рішення.

Короткий виклад історії справи

У лютому 2017 року ПП Колос Чигиринщини звернулося до суду з адміністративним позовом до Чигиринської РДА про визнання протиправним та скасування рішення державного реєстратора Чигиринського районного управління юстиції Черкаської області (далі - Чигиринське РУЮ) ОСОБА_7 від 17 березня 2016 року, номер запису про інше речове право 15878922, про проведення державної реєстрації права оренди належної ОСОБА_6 земельної ділянки площею 1,8886 га, кадастровий номер НОМЕР_1 за ТОВ СП Нібулон на підставі договору оренди землі від 04 березня 2010 року, укладеного між цим товариством та ОСОБА_6

Суди попередніх інстанцій установили, що 26 травня 2011 року між ОСОБА_6 (орендодавець) і ПП Колос Чигиринщини (орендар) укладено договір оренди землі № 9, за умовами якого передана у строкове платне користування земельна ділянка площею 1,8886 га, кадастровий номер НОМЕР_1, розміщена в адміністративних межах Топилівської сільської ради Чигиринського району Черкаської області терміном на 5 років.

05 серпня 2011 року вказаний договір оренди землі № 9 зареєстровано у Відділі Держкомзему у Чигиринському районі Черкаської області, про що у Державному реєстрі земель вчинено запис за № 712548704000146.

27 травня 2016 року між ОСОБА_6 та ПП Колос Чигиринщини укладено договір оренди землі № 112, за умовами якого передано у строкове платне користування вищевказану земельну ділянку терміном на 10 років.

07 грудня 2016 року позивач подав державному реєстратору прав на нерухоме майно - приватному нотаріусу Черкаського міського нотаріального округу ОСОБА_8 (далі - державний реєстратор) документи для проведення державної реєстрації права оренди на вищевказану земельну ділянку за ПП Колос Чигиринщини на підставі договору оренди землі від 27 травня 2016 року № 112.

08 грудня 2016 року державним реєстратором позивачу видано рішення про відмову в державній реєстрації речових прав та їх обтяжень за № 32801408 у зв'язку з установленням суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими речовими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями.

ПП Колос Чигиринщини стало відомо, що 17 березня 2016 року державним реєстратором Чигиринського РУЮ Черкаської області ОСОБА_7 прийнято рішення про державну реєстрацію права оренди вищевказаної земельної ділянки (номер запису про інше речове право 15878922) за ТОВ СП Нібулон на підставі договору оренди землі від 04 березня 2010 року, а 12 серпня 2016 року ОСОБА_7 як державним реєстратором Виконавчого комітету Чигиринської міської ради Черкаської області було прийнято рішення, індексний номер 30912416, про проведення державної реєстрації права оренди належної ОСОБА_6 земельної ділянки площею 1,8886 га, кадастровий номер НОМЕР_1, за ТОВ СП Нібулон на підставі договору оренди землі від 04 березня 2010 року та договору про внесення змін до договору оренди землі від 01 червня 2016 року.

На думку позивача, рішення державного реєстратора про проведення державної реєстрації права оренди належної ОСОБА_6 земельної ділянки (номер запису про інше речове право 15878922) площею 1,8886 га, кадастровий номер НОМЕР_1, за ТОВ СП Нібулон є протиправним та підлягає скасуванню.

Черкаський окружний адміністративний суд постановою від 18 квітня 2017 року відмовив у задоволенні позову.

Суд мотивував своє рішення тим, що:

- на виконання постанови Миколаївського окружного адміністративного суду від 06 червня 2011 року по справі № 2а-4126/11/1470 та рішення Верховного Суду України від 08 грудня 2010 року у справі № 6-49064св10 державний реєстратор 12 серпня 2016 року здійснив державну реєстрацію права оренди спірної земельної ділянки за ТОВ СП Нібулон та здійснив оскаржувану державну реєстрацію договору про внесення змін до договору оренди землі від 01 червня 2016 року, укладеного між ОСОБА_6 та ТОВ СП Нібулон цієї ж земельної ділянки (індексний номер 30912416);

- оскільки відповідачем згідно з інформацією з бази даних про реєстрацію заяв та запитів Державного реєстру речових прав для встановлення наявності або відсутності вже зареєстрованих речових прав на об'єкт нерухомого майна, а саме щодо земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_1, не знайдено наявність речового права оренди на цю земельну ділянку за ПП Колос Чигиринщини , тому у державного реєстратора були відсутні підстави для відмови ТОВ СП Нібулон у здійсненні 12 серпня 2016 року оскаржуваної державної реєстрації (індексний номер 30912416) договору від 01 червня 2016 року про внесення змін до договору оренди землі від 04 березня 2010 року, укладеного між ОСОБА_6 та ТОВ СП Нібулон цієї ж земельної ділянки.

Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 24 жовтня 2017 року апеляційну скаргу ПП Колос Чигиринщини задовольнив, постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2017 року скасував та прийняв нову постанову, якою адміністративний позов задовольнив.

Суд визнав протиправним та скасував рішення державного реєстратора Чигиринського РУЮ ОСОБА_7 від 17 березня 2016 року, номер запису про інше речове право 15878922, про проведення державної реєстрації права оренди належної ОСОБА_6 земельної ділянки площею 1,8886 га, кадастровий номер НОМЕР_1, за ТОВ СП Нібулон на підставі договору оренди землі від 04 березня 2010 року. Крім того, суд стягнув на користь ПП Колос Чигиринщини судові витрати в розмірі 3360 грн за рахунок бюджетних асигнувань Чигиринської РДА.

Постанову суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що:

- згідно наданої Головним управлінням Держгеокадастру у Черкаській області інформації від 18 квітня 2016 року № 27-28-0.6-588/15-16 договір від 26 травня 2011 року № 9 зареєстрований у відділі Держкомзему у Чигиринському районі Черкаської області 03 серпня 2011 року за № 712548704000146, а тому на момент реєстрації права оренди за третьою особою заявлене право на спірну земельну ділянку вже було зареєстроване у встановленому законом порядку за позивачем;

- вказані обставини безпідставно не враховані державним реєстратором при прийнятті оскаржуваного в цій справі рішення, що призвело до подвійної реєстрації права оренди однієї і тієї ж земельної ділянки за різними юридичними особами;

- доказів, які б свідчили про визнання недійним укладеного 26 травня 2011 року між ОСОБА_6 і ПП Колос Чигиринщини договору оренди землі № 9 , його розірвання у встановленому законом порядку, скасування державної реєстрації матеріали справи не містять, а тому станом на момент реєстрації права оренди за ТОВ СП Нібулон земельної ділянки кадастровий номер НОМЕР_1 такий договір був чинний, зареєстрований і строк його дії не сплив;

- посилання суду першої інстанції на те, що державна реєстрація права оренди земельної ділянки була проведена відповідачем на виконання постанови Миколаївського окружного адміністративного суду від 06 червня 2011 року не підтверджуються матеріалами справи.

Таким чином, вирішуючи цю справу по суті заявлених позовних вимог, Черкаський окружний адміністративний суд та Київський апеляційний адміністративний суд керувалися тим, що цей спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду

Велика Палата Верховного Суду не погодилась з висновками судів попередніх інстанцій про те, що ця справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, у зв'язку з чим постановою від 18 вересня 2018 року скасувала постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2017 року, а провадження у справі закрила.

На обґрунтування своєї позиції Велика Палата Верховного Суду зазначила, що цей спір не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки відповідач, приймаючи оскаржуване рішення про державну реєстрацію прав на нерухоме майно (право оренди спірної земельної ділянки), не мав публічно-правових відносин саме з позивачем.

Велика Палата Верховного Суду також вказала, що у цій справі позивач, оскаржуючи рішення державного реєстратора, фактично обґрунтував позовні вимоги наявністю у нього права оренди і відсутністю такого права у іншої особи.

У раніше ухваленій постанові від 04 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що спір про скасування рішення, запису щодо державної реєстрації права оренди земельної ділянки за третьою особою має розглядатися як спір, що пов'язаний з порушенням цивільних прав позивача на земельну ділянку іншою особою, за якою зареєстровано аналогічне право щодо тієї ж земельної ділянки. Належним відповідачем у такій справі є особа, право на майно якої оспорюється та щодо якої здійснено аналогічний запис у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. Участь державного реєстратора в якості співвідповідача (якщо позивач вважає його винним у порушенні прав) у спорі не змінює його цивільно-правового характеру.

Отже, за висновком Великої Палати Верховного Суду, спір у цій справі не є публічно-правовим. Оскарження рішення про державну реєстрацію права оренди спірної земельної ділянки за третьою особою є захистом прав позивача на земельну ділянку від їх порушення іншою особою, за якою зареєстровано аналогічне право щодо того ж самого нерухомого майна. З огляду на суб'єктний склад сторін спору він може вирішуватися за правилами господарського чи цивільного судочинства залежно від того, чи буде залучений до участі у справі в якості відповідача орендодавець (фізична особа).

Підстави і мотиви для висловлення окремої думки

Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.

Закриваючи провадження в адміністративній справі, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що спір у цій справі є приватноправовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, проте з цим висновком не погоджуємося з огляду на таке.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність) можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України . Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України . Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Конституційний Суд України зазначив, що стаття 17 КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні від 25 листопада 1997 року № 6-зп сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції Українимає бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю й обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.

Згідно із пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття рішень судами першої та апеляційної інстанцій) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Пунктом 1 частини першої статті 3 КАС України визначено, що справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

З наведеного випливає, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України (в редакції, чинній на час прийняття рішень судами першої та апеляційної інстанцій) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.

Предметом позовних вимог у цій справі є скасування рішення відповідача від 17 березня 2016 року про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, індексний номер 15878922, щодо реєстрації за ТОВ СП Нібулон права оренди земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_1, розміщеної в адміністративних межах Топилівської сільської ради Чигиринського району Черкаської області.

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідач, приймаючи вказане рішення, порушив вимоги чинного законодавства, зокрема Закону України від 01 липня 2004 року № 1952-IV Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (далі - Закон № 1952-IV) щодо встановлення відповідності заявлених прав і поданих документів вимогам законодавства, а також відсутності суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями.

Отже, предметом доказування в цій справі є обставини, що підтверджують законність чи незаконність прийнятого відповідачем рішення, яке за своєю юридичною природою є рішенням суб'єкта владних повноважень та повинне прийматися в порядку, на підставі та у спосіб, визначений законом.

Незважаючи на те, що оскаржувані реєстраційні дії були вчинені за заявою третьої особи, втручання в права позивача було здійснено державним реєстратором шляхом прийняття оскаржуваного рішення без дотримання встановленої законом процедури.

Вважаємо, що дослідженню в цій справі підлягають владні, управлінські рішення відповідача щодо державної реєстрації речових прав, прийняті/вчинені відповідачем як суб'єктом владних повноважень.

Відносини, пов'язані з державною реєстрацією прав на нерухоме майно та їх обтяжень, регулюються Законом № 1952-IV.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 2 Закону № 1952-IV (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскарженого рішення державним реєстратором) державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних записів до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Згідно зі статтею 11 цього Закону державний реєстратор самостійно приймає рішення за результатом розгляду заяв про державну реєстрацію прав та їх обтяжень.

Таким чином, державний реєстратор є суб'єктом владних повноважень, а правовідносини, які виникають між ним та заявником прав чи їх обтяжень, публічно-правовими. Захист прав та інтересів відповідного заявника від порушень з боку цього суб'єкта владних повноважень, якщо ці порушення полягають, наприклад, у перевищенні повноважень, недотриманні строків, процедури, умов та інших визначених законом особливостей вчинення реєстраційних дій, є завданням адміністративного судочинства та має відбуватися у відповідному порядку.

На нашу думку, вимоги щодо реєстрації майна, інших реєстраційних дій можуть розглядатися судами в порядку цивільного чи господарського судочинства (залежно від суб'єктного складу), якщо такі вимоги є похідними (задоволення яких залежить від задоволення іншої - основної позовної вимоги) від спору щодо такого майна або майнових прав у зв'язку з оскарженням заінтересованою особою не самої реєстраційної дії (рішення), а підстави її проведення.

Видається, що вимога про оскарження реєстраційної дії може бути похідною вимогою, якщо вона заявлена разом із основної вимогою, наприклад такою, як вимога про визнання правочину недійним чи витребування майна із чужого незаконного володіння.

Якщо ж позивач обґрунтовує незаконність відповідної реєстраційної дії саме порушенням з боку державного реєстратора під час її здійснення, то така вимога не є похідною від будь-якої іншої вимоги, а є основною вимогою і має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.

Таке розмежування обумовлене й обсягом судового контролю в адміністративному судочинстві, визначеним частиною третьою статті 2 КАС України, який не охоплює оцінки правомірності діянь/рішень суб'єкта владних повноважень з огляду на наслідки, які це діяння/рішення спричинили, чи правомірності юридичного факту, що став підставою реєстрації.

Зі змісту позовних вимог убачається, що предметом перевірки в цій справі є виключно дотримання державним реєстратором (як суб'єктом владних повноважень) під час виконання покладених на нього законом публічно-владних управлінських функцій установленого законом порядку прийняття рішень про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, зокрема правомірність здійснення повторної реєстрації похідного речового права - права користування земельною ділянкою в разі наявного та зареєстрованого тотожного права на ту саму земельну ділянку за іншим користувачем. Питання правомірності чи неправомірності набуття позивачем або ТОВ СП Нібулон права користування згаданими вище земельними ділянками, як і питання, пов'язані з реалізацією ОСОБА_6 права власності на земельні ділянки чи дотриманням умов укладених ним цивільно-правових угод, перед судом не порушено.

Таким чином, спір у цій справі не має ознак приватноправового та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Так, право оренди земельної ділянки підлягає державній реєстрації відповідно до закону (частина п'ята статті 6 Закону України від 06 жовтня 1998 року № 161-XIV Про оренду землі ).

Статтею 125 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) передбачено, що право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.

Відповідно до статті 126 ЗК України право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону № 1952-IV.

Згідно із частинами другою, третьою статті 3 Закону № 1952-IV речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що підлягають державній реєстрації відповідно до цього Закону, виникають з моменту такої реєстрації. Речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що виникли до 1 січня 2013 року, визнаються дійсними за наявності однієї з таких умов: 1) реєстрація таких прав була проведена відповідно до законодавства, що діяло на момент їх виникнення; 2) на момент виникнення таких прав діяло законодавство, що не передбачало їх обов'язкової реєстрації.

Положеннями Закону № 1952-IV визначено порядок державної реєстрації прав, який включає перевірку документів на наявність підстав для зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав, зупинення державної реєстрації прав або прийняття рішення про відмову в державній реєстрації прав.

Державній реєстрації підлягають виключно заявлені речові права на нерухоме майно та їх обтяження за умови їх відповідності законодавству і поданим документам (частина четверта статті 18 Закону № 1952-IV ).

Пунктами 1-4 частини третьої статті 10 Закону № 1952-IV передбачено, що державний реєстратор:

- встановлює відповідність заявлених прав і поданих документів вимогам законодавства, а також відсутність суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими речовими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями, зокрема: відповідність обов'язкового дотримання письмової форми правочину та його нотаріального посвідчення у випадках, передбачених законом, відповідність повноважень особи, яка подає документи для державної реєстрації прав, відповідність відомостей про речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що містяться у Державному реєстрі прав, відомостям, що містяться у поданих документах, наявність обтяжень прав на нерухоме майно та наявність факту виконання умов правочину, з якими закон та/або відповідний правочин пов'язує можливість виникнення, переходу, припинення речового права, що підлягає державній реєстрації;

- перевіряє документи на наявність підстав для зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, зупинення державної реєстрації прав, відмови в державній реєстрації прав та приймає відповідні рішення;

- під час проведення державної реєстрації прав, що виникли в установленому законодавством порядку до 1 січня 2013 року, запитує від органів влади, підприємств, установ та організацій, які відповідно до законодавства проводили оформлення та/або реєстрацію прав, інформацію (довідки, копії документів тощо), необхідну для такої реєстрації, у разі відсутності доступу до відповідних інформаційних систем, документів та/або у разі, якщо відповідні документи не були подані заявником. Органи державної влади, підприємства, установи та організації зобов'язані безоплатно протягом трьох робочих днів з моменту отримання запиту надати державному реєстратору запитувану інформацію в паперовій та (за можливості) в електронній формі;

- під час проведення державної реєстрації прав на земельні ділянки використовує відомості Державного земельного кадастру шляхом безпосереднього доступу до нього в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Із системного аналізу законодавчо закріпленої компетенції державного реєстратора вбачається, що одним з його обов'язків є встановлення відсутності суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями. Для перевірки цієї інформації з метою недопущення одночасного існування подвійної державної реєстрації прав державний реєстратор не лише вправі, а й повинен, зокрема, запитувати від відповідних органів інформацію, які відповідно до чинного на момент оформлення права законодавства проводили таке оформлення, вимагати за потреби подання додаткових документів тощо.

Такий обов'язок узгоджується із закріпленими частиною першою статті 3 Закону № 1952-IV засадами державної реєстрації прав, зокрема гарантуванням державою об'єктивності, достовірності та повноти відомостей про зареєстровані права на нерухоме майно та їх обтяження (пункт 1).

Законодавець поклав на відповідних посадових осіб обов'язок під час реєстрації перевіряти відповідність нормам законодавства форми таких правочинів, відсутність суперечності зареєстрованих прав та тих, що подаються до реєстрації, та в деяких випадках - факт виконання умов правочину. Зазначене свідчить, що реєстрація прав на нерухоме майно не є автоматичною, здійснюється не за явочним принципом. Приймаючи рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, відповідна посадова особа здійснює дії по аналізу поданих документів, зареєстрованих прав тощо та приймає відповідне рішення про здійснення реєстрації або про відмову у здійснені такої реєстрації, яке є обов'язковим для заявника.

Діяльність з державної реєстрації речових прав в такому випадку має організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, здійснюється державним органом або суб'єктом з делегованими державою повноваженнями, тому має всі ознаки діяльності з державного управління. Суб'єкт такої діяльності здійснює від імені і за дорученням держави функції з контролю в сфері державної реєстрації (зокрема перевіряє подані документи), приймає обов'язкові для заявника управлінські рішення, тому має всі ознаки суб'єкта владних повноважень. Такі управлінські відносини за участю суб'єкта владних повноважень, що врегульовані нормами саме адміністративного законодавства, є адміністративними правовідносинами.

Здійснюючи дії при перевірці поданих документів, співставлення зареєстрованих та заявлених до реєстрації прав, державна реєстрація по суті є інститутом превентивного правосуддя, оскільки запобігає порушенню прав та законних інтересів власників, заставодержателів тощо від порушень внаслідок незаконних реєстраційних дій, тим самим зменшуючи кількість звернень до суду з вимогами про визнання реєстраційних дій незаконними.

Тому вважаємо неправильною позицію про те, що рішення державного реєстратора не можуть бути предметом судового контролю окремо від вимог, заявлених у цивільному чи господарському спорі, навіть у разі наявності порушень законодавства з боку державного реєстратора під час виконання ним своїх повноважень.

Позивач наголошував, що наявність такої суперечності між заявленими ТОВ СП Нібулон та зареєстрованими правами ПП Колос Чернігівщини в розумінні пункту 5 частини першої статті 24 Закону № 1952-IV є підставою для відмови в державній реєстрації прав.

Крім цього позивач стверджував, що неналежне виконання відповідачем своїх обов'язків під час розгляду заяви про державну реєстрацію права користування вказаною вище земельною ділянкою, яке полягало у відсутності перевірки факту існування реєстрації права користування цією ж земельною ділянкою у позивача, призвело до подвійної державної реєстрації права користування.

Отже, обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням відповідача у зв'язку з недотриманням ним вимог законодавства, яке визначає підстави та порядок проведення реєстраційних дій, спричиняє публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.

До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.

Спір у цій справі стосується виключно проведення державної реєстрації права оренди земельної ділянки, а не підстав набуття такого права та не є спором про право. Такі вимоги підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки спір виник унаслідок виконання відповідачем владних управлінських функцій та має публічно - правовий характер.

Крім того, відповідно до пункту 9 частини першої статті 3 КАС України відповідачем є суб'єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.

На нашу думку, належним відповідачем у цій справі повинен бути суб'єкт владних повноважень, рішення якого оскаржується у зв'язку з порушенням вимог законодавства.

Ураховуючи наведене, не погоджуємось із висновком Великої Палати Верховного Суду про те, що зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів.

Звертаємо увагу на те, що державна реєстрація завжди у часі слідує за юридичним фактом, на підставі якого виникає, змінюється, або припиняється право або його обтяження. Вона завжди є похідною. Сама державна реєстрація не може бути юридичним фактом чи замінити його. Такий юридичний факт називається підставою для державної реєстрації (стаття 27 Закону № 1952-IV).

На нашу думку, спір про право - це спір про підставу вчинення реєстраційної дії.

Об'єктивною ознакою наявності спору про право може бути судове провадження, в якому оспорюються певні юридичні факти, тобто підстава реєстрації. В цьому випадку, якщо позивач не бажає звертатися до загального суду, суд повинен розглянути справу про скасування реєстраційної дії в порядку адміністративного судочинства. Адміністративний суд не має підстав відмовляти у судовому захисті (закривати провадження), якщо позивач бажає оскаржити лише реєстраційну дію (рішення про реєстрацію). Відмова у судовому розгляді в цій ситуації є обмеженням права на доступ до суду.

Також вважаємо за необхідне зазначити, що з 2015 року Верховний Суд України дотримувався однозначної позиції, що реєстрація права оренди, здійснена пізніше, має бути скасована, оскільки наявність вже зареєстрованого права оренди на одну і ту ж земельну ділянку є підставою для відмови в державній реєстрації (постанови Верховного Суду України від 29 вересня 2015 року , від 30 березня 2016 року, від 15 листопада 2016 року, від 25 квітня 2017 року). Проте, у своїй постанові Велика Палата Верховного Суду жодним чином не мотивує відступ від цієї позиції.

За наведених обставин вважаємо, що суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що цей спір підлягав розгляду в порядку адміністративного судочинства. Відтак касаційна скарга в частині вимог про закриття провадження у справі не підлягала задоволенню, перегляд постанов Черкаського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2017 року та Київського апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2017 року щодо правильності застосування судами норм матеріального права ВеликаПалата Верховного Суду не здійснювала.

Судді Великої Палати

Верховного Суду О. С. Золотніков

Н. О. Антонюк

О. Б. Прокопенко

І. В. Саприкіна