Постанова

від 08.02.2019 по справі 2а-4618/10/0308

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

08 лютого 2019 року

Київ

справа №2а-4618/10/0308

адміністративне провадження №К/9901/19830/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

головуючого Гриціва М.І.,

суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В., -

розглянув у порядку письмового провадження справу за касаційною скаргою ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_2 на ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 27 квітня 2015 року (судді Ільчишин Н.В., Пліш М.А.. Шинкар Т.І.) у справі № 2а-4618/10/0308 за позовом ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_2 до Маяківської сільської ради Луцького району Волинської області (далі - Сільрада) про визнання протиправним та скасування рішення, -

встановив:

09 листопада 2010 року ОСОБА_1 в інтересах позивачів звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Сільради від 05 жовтня 2007 року № 7/3.18 Про передачу в приватну власність земельних ділянок (далі - рішення Сільради від 05 жовтня 2007 року) та від 10 серпня 2006 року № 2/5.27 Про перелік земель, що не підлягають приватизації, знаходяться в межах населених пунктів і перебувають в землях резерву сільської ради, призначених для будівництва індивідуальних житлових будинків (далі - рішення Сільради від 10 серпня 2006 року) в частині, що стосується правої сторони АДРЕСА_1.

Свої вимоги обґрунтував тим, що Сільрада рішенням від 05 жовтня 2007 року відмовила у задоволенні колективної заяви жителів с. Сирники про передачу в приватну власність земельних ділянок.

Підставою для ухвалення цього акту стало попереднє рішення Сільради від 10 серпня 2006 року, згідно з яким праву сторону АДРЕСА_1 площею 12,5 га включено до переліку земель, що не підлягають приватизації.

Ці земельні ділянки перебували у користування позивачів більше 15 років, на них вони займалися вирощуванням сільськогосподарської продукції для власних потреб.

Волинська обласна державна адміністрація повідомлення від 31 липня 2008 року № КО-370 звістила заявникам, що відмова в приватизації земельних ділянок, якими вони тривалий час користувались, пов'язана з тим, що Сільрада ухвалила рішенням від 10 серпня 2006 року. Крім того, Сільрада надала дозвіл товариству з обмеженою відповідальністю СКТ Інвест на розробку проекту відводу на частину зазначених земельних ділянок з викупом під комерційне використання.

Позивачі зазначили, що про оспорені рішення Сільради вони дізналися у лютому 2010 року, тому, на їхній погляд, звернення до адміністративного суду з позовом відбулося в межах строку на таке звернення.

Справа розглядалась судами неодноразово.

Луцький міськрайонний суд Волинської області постановою від 17 листопада 2010 року позов задовольнив частково. Поновив ОСОБА_1 строк звернення до суду. Визнав протиправним та скасував рішення Сільради від 10 серпня 2006 року № 2/5.27 Про перелік земель, що не підлягають приватизації, знаходяться в межах населених пунктів і перебувають в землях резерву сільської ради, призначених для будівництва індивідуальних житлових будинків в частині, що стосується правої сторони АДРЕСА_1.

Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 13 жовтня 2011 року постанову суду скасував, а позов залишив без розгляду.

Вищий адміністративний суд ухвалою від 04 квітня 2013 року рішення суду апеляційної інстанції скасував, справу направив до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 27 квітня 2015 року постанову суду першої інстанції від 17 листопада 2010 року скасував, позовну заяву залишив без розгляду.

Вищий адміністративний суд ухвалою від 16 грудня 2015 року постанову Луцького міськрайонного суду Волинської області від 17 листопада 2010 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 27 квітня 2015 року скасував, провадження у справі закрив.

Не погодившись з ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16 грудня 2015 року, представник позивача ОСОБА_1 подав заяву про її перегляд Верховним Судом України з передбачених пунктами 2, 5 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час подання заяви про перегляд; далі - КАС) підстав неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції статей 2, 3, 17 цього Кодексу у подібних правовідносинах.

Верховний Суд України ухвалою від 30 травня 2016 року відкрив провадження у цій справі.

Згідно з підпунктом 1 пункту 1 Перехідних положень КАС (в редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів ; далі - КАС в редакції Закону № 2147-VIII) заяви про перегляд судових рішень Верховним Судом України в адміністративних справах, які подані та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку колегією у складі трьох або більшої непарної кількості суддів за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу. Такі заяви розглядаються без повідомлення та виклику учасників справи, за винятком випадку, коли суд з огляду на обставини справи ухвалить рішення про інше.

Відповідно до підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень КАС в редакції Закону № 2147-VIII заяви і скарги, зазначені в підпунктах 1, 3 - 6 цього пункту, передаються відповідно до Касаційного адміністративного суду, Великої Палати Верховного Суду за розпорядженням керівника апарату суду, до якого подані такі заяви і скарги, протягом тридцяти днів з дня набрання чинності цією редакцією Кодексу.

На підставі наведених вище вимог підпунктів 1, 7 пункту 1 Перехідних положень КАС в редакції Закону № 2147-VIII керівник апарату Верховного Суду України розпорядженням від 12 січня 2018 року № 20/0/19-18 передав, з-поміж інших, заяву представника позивача ОСОБА_1 до Касаційного адміністративного суду.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 19 лютого 2018 року заяви представника позивача ОСОБА_1 про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 16 грудня 2015 року передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Велика Палата Верховного Суду (далі - Суд) постановою від 07 листопада 2018 року ухвалу Вищого адміністративного суду України від 16 грудня 2015 року скасувала, а справу передала на розгляд до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

У цьому рішенні Суд у вимірі фактичних обставин, які встановили суди попередніх інстанцій, вказав, що вимоги про визнання протиправним рішення Сільради від 10 серпня 2006 року у частині, що стосується правої сторони АДРЕСА_1 та скасування його позивачі обґрунтовували тим, що частка земель, які цим рішенням передані у резерв, перебувала у їхньому (позивачів) користуванні упродовж більше п'ятнадцяти років. На цих землях вони без перешкод займалися особистим селянським господарством.

Із сукупності цих обставин Суд підсумував, що заявлені позовні вимоги спрямовані на захист прав позивачів на користування спірними земельними ділянками.

Далі Суд послався на положення пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції чинній на час ухвалення рішень судами попередніх інстанцій; далі - ЦПК) і нагадав, що справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства.

З огляду на фактичні обставини цієї справи Суд визначив, що спір, з яким позивачі звернулися за його розв'язанням до адміністративного суду, належить розглядати за правилами цивільного процесуального закону.

Попри такий висновок, Суд надав значення тому, що у спорі між тими самими сторонами та з приводу тих самих спірних правовідносин ще 20 квітня 2010 року Луцький міськрайонний суд Волинської області у цивільній справі № 2-8452/10, розпочатій за позовною заявою ОСОБА_2, ОСОБА_4, ОСОБА_6, ОСОБА_5, ОСОБА_7, ОСОБА_9, ОСОБА_8, ОСОБА_10 до Сільради про визнання недійсними і скасування рішень від 05 жовтня 2007 року та від 10 серпня 2007 року ухвалив судове рішення, яке набрало законної сили, про закриття провадження у справі з тієї причини, що на цей спір не поширюється цивільна юрисдикція.

З погляду Суду наявність рішення цивільного суду про закриття провадження у справі не давала підстав суду адміністративної юрисдикції (у нашому випадку це згадане вище рішення суду касаційної інстанції) ухвалювати рішення про закриття провадження в адміністративній справі, тому що спір належить розглядати за правилами цивільного судочинства, оскільки в описаній правовій ситуації позивачі можуть опинитися в умовах, за яких будуть обмежені у доступі до суду.

Із посиланням на рішення Європейського суду з прав людини у справі Безімянная проти Росії, заява № 29851/03 , Суд вирішив, що у випадках, коли суд однієї юрисдикції стосовно одних і тих самих спірних правовідносин раніше ухвалив рішення про закриття провадження, через те що спір не підсудний цьому суду, хоча насправді він (спір) належить до його компетенції, і рекомендував особі, яка подала до нього позов про захист порушеного права (прав), звернутися до іншого суду, приміром, суду адміністративної юрисдикції, а особа на виконання такого рішення звертається з позовною заявою до рекомендованого суду, то суд, до якого особа подала позовну заяву (умовно можна назвати рекомендований суд), якщо виявить, що спір за суттю і характером правовідносин підсудний суду цивільної юрисдикції, не вправі (не повинен) ухвалювати рішення про закриття адміністративного провадження, позаяк таким судовим рішення, попри його формальну відповідність вимогам адміністративного процесуального закону, порушить гарантоване Конституцією України (стаття 55 Основного Закону) та пунктом 1 частини першої статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод право особи на судовий захист, проявом якого буде фактичне обмеження на доступ до суду.

З правозастосовного висновку Суду випливає, що у цій конкретній справі адміністративний суд має розглядати вимоги позивачів насамперед через їхню відповідність вимогам цивільного права.

Для нового касаційного розгляду справа надійшла до касаційного суду 21 грудня 2018 року.

Верховний Суд переглянув судові рішення в межах касаційної скарги, перевірив повноту встановлення судовими інстанціями фактичних обставин справи, правильність застосування ними норм матеріального і процесуального права і дійшов висновку про таке.

У касаційній скарзі на ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 27 квітня 2015 року представник позивача просив скасувати це рішення, а справу направити на новий апеляційний розгляд. Вважає, що суд встановив обставини, що мають істотне значення на підставі недопустимих доказів. Такими доказами, на його думку, є лист архівного відділу Луцької районної державної адміністрації Волинської області від 29 вересня 2008 року № 416/13 та відповідь Луцької районної державної адміністрації від 29 серпня 2008 року № 416/13 про направлення копії рішення Сільради від 10 серпня 2006 року. На підставі цих доказів суд дійшов помилкового висновку про обізнаність усіх позивачів про таке рішення суб'єкту владних повноважень, хоча на той час ОСОБА_1 представляв інтереси тільки ОСОБА_2

Предметом спору у цій справі є акти органу місцевого самоврядування - рішення Сільради від 05 жовтня 2007 року та від 10 серпня 2006 року, якими, як переконують позивачі, відбулося втручання в їхнє право користування земельними ділянками.

Як зазначено вище, у цій справі суд апеляційної інстанції, коли ухвалював рішення від 27 квітня 2015 року про залишення позовної заяви без розгляду, виходив з того, що позивачі звернулися за захистом до адміністративного суду із пропуском строків, передбачених статтями 99, 100 КАС у редакції до 15 грудня 2017 року. При цьому цей суд притримувався думки, що на заявлені спірні правовідносини поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Згідно з частиною першою статті 99 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення передбачених законом вимог.

Відповідно до статті 100 КАС адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.

На продовження до описаних вище обставин треба додати, що доводи апеляційної скарги про необхідність чи відсутність підстав для втручання в рішення суду першої інстанції, який вирішив спір по суті, не досліджувалися, не перевірялися, не оцінювалися і висновок про законність/незаконність чи обґрунтованість/необґрунтованість рішення цього суду апеляційний суд не ухвалював.

За правовою позицією Суду спір належить розглядати із застосуванням норм матеріального та процесуального права, які регулюють спірні правовідносини і уможливлюють вибір способу захисту порушеного права, який є найбільш прийнятним з огляду на характер (правову природу) спірних правовідносин.

Отож, оскільки стверджуване порушення прав позивачів полягає в неможливості реалізувати своє право користування земельними ділянками, суди у цій справі мали би з'ясувати дійсну суть та зміст цих порушень на підставі правових норм права, які регулюють ці відносини, зосібна дослідити й обставини дотримання позивачами строків давності звернення за захистом порушеного права. Очевидно, що в такому разі пріоритетне застосування положень адміністративного процесуального закону про строки звернення до адміністративного суду за захистом порушеного права у сфері публічно-правових відносин не можна визнати виваженим, виправданим і прийнятним. У подібних випадках адміністративний суд має узгоджувати (корелювати) і застосувати норми адміністративного процесуального закону таким чином, щоб не обмежити використання матеріальних цивільних норм права, які належить до них застосувати, і не створювати перешкод для реалізації права особи на судовий захист.

У справі, що розглядається, апеляційний адміністративний суд не розглянув доводи апеляційної скарги по суті заявлених у ній вимог в аспекті спірних правовідносин, що зумовлювали вимушену перевірку правильності встановлення фактичних обставин справи та застосування до них відповідних норм матеріального та процесуального права. При цьому норм права не стільки в сфері публічно-правових, скільки приватноправових відносин.

Для того, щоб перевірити слушність і обґрунтованість доводів апеляційної скарги та законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції за правилами відповідного (не тільки адміністративного) судочинства, справу належить направити на новий апеляційний розгляд, оскільки за правилами такого судочинства судове рішення суду першої інстанції за апеляційною скаргою позивачів не переглядалося.

За положеннями пункту 2 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

Згідно з частиною першою статті 353 КАС підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Наведені положення закону в контексті предмету касаційного перегляду дають підстави вважати, що суд апеляційної інстанції ухвалив рішення про залишення позовної заяви без розгляду, хоча фактичні обставини та правові передумови не давали для цього підстав. За вимогами закону після скасування такого рішення справу належить направити для продовження апеляційного розгляду. Тому касаційна скарга підлягає задоволенню в частині вимог про скасування оскарженого судового рішення.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

постановив:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_2 задовольнити.

Ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 27 квітня 2015 року скасувати, а справу направити для продовження розгляду до того самого суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий М.І. Гриців

Судді : Я.О. Берназюк

Н.В. Коваленко