Постанова

від 25.03.2019 по справі 2140/1580/18

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

25 березня 2019 р.м.ОдесаСправа № 2140/1580/18 Головуючий в 1 інстанції: Попов В.Ф.

П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Джабурія О.В.

суддів - Вербицької Н.В.

- ОСОБА_1

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за апеляційною скаргою Іванівської селищної ради Херсонської області на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2018 року у справі за позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 до Іванівської селищної ради Херсонської області, треті особи - Трохимівський навчально-виховний комплекс Початкова школа-заклад дошкільної освіти Іванівської селищної ради Херсонської області, Нововасилівський навчально-виховний комплекс Початкова школа-заклад дошкільної освіти Іванівської селищної ради Херсонської області, про визнання протиправним та скасування рішення від 05.07.2018 року № 269, -

ПОЗОВНІ ВИМОГИ ТА

НАСЛІДКИ ВИРІШЕННЯ ПОЗОВУ СУДОМ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

07 серпня 2018 року ОСОБА_2 та ОСОБА_3 звернулись до Херсонського окружного адміністративного суду з позовом до Іванівської селищної ради Херсонської області, третя особа - Трохимівський навчально-виховний комплекс Початкова школа-заклад дошкільної освіти Іванівської селищної ради Херсонської області, в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення X сесії VII скликання (друге пленарне засідання) Іванівської селищної ради Херсонської області від 05.07.2018 року № 269 Про зміну типів та назв закладів загальної середньої освіти Іванівської селищної ради в частині зміни типу та назви на Трохимівський навчально-виховний комплекс Початкова школа-заклад дошкільної освіти Іванівської селищної ради Херсонської області.

Також, 07 серпня 2018 року до Херсонського окружного адміністративного суду надійшов позов ОСОБА_4 до Іванівської селищної ради про скасування рішення № 269 в частині зміни типу та назви Нововасилівського навчально-виховного комплексу Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад Іванівського району Херсонської області на Нововасилівський навчально-виховний комплекс Початкова школа-заклад дошкільної освіти Іванівської селищної ради Херсонської області.

19 вересня 2018 року судом постановлено ухвалу про об'єднання в одне провадження справ за позовами ОСОБА_2, ОСОБА_3 та ОСОБА_4, та вирішено розглядати справу за правилами загального позовного провадження.

В судовому засіданні позивачі підтримали заявлені вимоги, обґрунтовують їх тим, що їх діти є учнями Трохимівського навчально-виховного комплексу Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад та Нововасилівського навчально-виховного комплексу Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад Іванівського району Херсонської області. Оскаржуваним рішенням на території сіл Трохимівка та Нововасилівка фактично було ліквідовано інститут загальної середньої освіти, чим порушено права дітей позивачів на отримання повної загальної середньої освіти.

Позивачі стверджують, що оскаржуване рішення приймалося з порушенням порядку та процедури його ухвалення. Зокрема, не виконані вимоги Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності щодо оприлюднення проекту цього рішення як нормативно-правового акта, прийняттю цього рішення не передувало обговорення доцільності реорганізації (зміну типу та назви) навчального закладу з громадами сіл Трохимівка та Нововасилівка, батьками учнів, які навчаються в даному навчальному закладі, та працівниками навчального закладу. Завчасно не вирішені організаційні питання, питання щодо отримання згоди батьків дітей на переведення до інших навчальних закладів, інше. Відповідачем було порушено Конституцію України, Закон України Про освіту , Закон України Про середню освіту , Закон України Про місцеве самоврядування , Регламент Іванівської селищної ради, затверджений рішенням І сесії селищної ради VII скликання від 16.11.2017 року № 14, та інші нормативно-правові акти.

Представник відповідача у письмовому відзиві на позов та під час пояснень в судовому засіданні проти задоволення позовних вимог заперечувала та пояснила, що позивачі належним чином не обґрунтували, в чому саме полягає порушення прав позивачів, як батьків дітей, реорганізованого навчального закладу, стверджує, що оскаржуване рішення не є нормативно-правовим актом регуляторного характеру, наполягає на тому, що прийняття цього рішення зумовлено процесами модернізації системи освіти в державі, яка спрямована на приведення у відповідність до європейських стандартів, потреб сучасного життя, цілеспрямованої орієнтації на задоволення запитів учнів щодо здобуття якісної освіти. Окрім того, про прийнятті рішення враховувалась демографічна ситуація як в районі в цілому, так і в його окремих населених пунктах, географічне розташування освітніх закладів, контингент шкіл, освітні потреби населення, рівень професіоналізму кадрів, зайнятих в освіті, недостатність наявних бюджетних ресурсів, щоб утримувати функціонуючу мережу і підтримувати належний рівень освітніх послуг.

Треті особи явку своїх представників в судове засідання не забезпечили, відкласти розгляд справи не просили, письмових пояснень на позов та відзив суду не надали.

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2018 року позовні вимоги задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано рішення X сесії VII скликання (друге пленарне засідання) Іванівської селищної ради Херсонської області від 05.07.2018 року № 269 Про зміну типів та назв закладів загальної середньої освіти Іванівської селищної ради в частині зміни типу та назви Трохимівського навчально-виховного комплексу Загальноосвітня школа I-III ступенів - дошкільний навчальний заклад Іванівського району Херсонської області на Трохимівський навчально-виховний комплекс Початкова школа-заклад дошкільної освіти Іванівської селищної ради Херсонської області та Нововасилівського навчально-виховного комплексу Загальноосвітня школа I-III ступенів - дошкільний навчальний заклад Іванівського району Херсонської області на Нововасилівський навчально-виховний комплекс Початкова школа-заклад дошкільної освіти Іванівської селищної ради Херсонської області. Стягнуто з Іванівської селищної ради Херсонської області за рахунок її бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_2 судові витрати зі сплати судового збору у сумі 704 (сімсот чотири) грн. 80 коп. Стягнуто з Іванівської селищної ради Херсонської області за рахунок її бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_3 судові витрати зі сплати судового збору у сумі 704 (сімсот чотири) грн. 80 коп. Стягнуто з Іванівської селищної ради Херсонської області за рахунок її бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_4 судові витрати зі сплати судового збору у сумі 704 (сімсот чотири) грн. 80 коп.

На вказане рішення суду Іванівська селищна рада Херсонської області подала апеляційну скаргу. Апелянт просить скасувати рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2018 року та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі. Апелянт в своїй апеляційній скарзі зазначає, що судом першої інстанції при ухваленні рішення були порушені норми процесуального та матеріального права, у зв'язку з чим, на думку апелянта, рішення є незаконним та таким, що підлягає скасуванню.

Згідно до вимог п.2 ч.1 ст.311 КАС України суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, оскільки у судове засідання не прибули сторони, які беруть участь у справі, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

КОЛЕГІЯ СУДДІВ ВСТАНОВИЛА

Як вірно встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, ОСОБА_5 є матір'ю ОСОБА_6, ОСОБА_3 - матір'ю ОСОБА_7, ОСОБА_4 - матір'ю ОСОБА_8

ОСОБА_6 та ОСОБА_7 у 2017/2018 навчальному році були ученицями комунального закладу Трохимівського навчально-виховного комплексу загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів-дошкільний навчальний заклад Іванівського району Херсонської області, ОСОБА_8 - ученицею Нововасилівського навчально-виховного комплексу загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів-дошкільний навчальний заклад Іванівського району Херсонської області.

5 липня 2018 року на X сесії VII скликання Іванівською селищною радою прийнято рішення № 269 про зміну типів та назв закладів загальної середньої освіти у зв'язку із приведенням у відповідність до норм ст.13 Закону України Про освіту , ст.9 Закону України Про загальну середню освіту та дефіцитом бюджету на утримання освітянської галузі.

Цим рішенням, зокрема, було здійснено зміну типу та назви Нововасилівського навчально-виховного комплексу загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів-дошкільний навчальний заклад Іванівського району Херсонської області на Нововасилівський навчально-виховний комплекс початкова школа-заклад дошкільної освіти Іванівської селищної ради Херсонської області та комунального закладу Трохимівського навчально-виховного комплексу загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів-дошкільний навчальний заклад Іванівського району Херсонської області на Трохимівський навчально-виховний комплекс початкова школа-заклад дошкільної освіти Іванівської селищної ради Херсонської області.

ОСОБА_9 ПРАВА

Вимогами ч.1 ст.2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до вимог ч.2 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Керуючись положеннями вищевказаних законів, Кодексом та контекстом Конституції України можна зробити висновок, що однією з найважливіших тенденцій розвитку сучасного законодавства України є розширення сфери судового захисту, в тому числі судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає та враховує наступне.

Відповідно до вимог п.30 ст.26 Закону України від 21.05.1997 року № 280/97-ВР Про місцеве самоврядування в Україні (далі - Закон № 280/97-ВР) серед іншого, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади. Реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.

За змістом ч.ч. 1, 15, 16 ст.46 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. ОСОБА_10 складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Порядок … призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності .

Згідно до вимог ч.1 ст.47 Закону № 280/97-ВР постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

Відповідно до вимог ч.1 ст.14, ч.1 ст.20 Регламенту Іванівської селищної ради, який є додатком 1 до рішення I сесії селищної ради VII скликання від 16.11.2017 року № 14 (далі - Регламент селищної ради), ОСОБА_10 проводить свою роботу сесійно. ОСОБА_10 складається з пленарних засідань ОСОБА_10, а також засідань постійних комісій ОСОБА_10. У разі необхідності сесії ОСОБА_10 можуть складатися з двох та більше пленарних засідань. Проект порядку денного підлягає затвердженню на початку першого пленарного засідання сесії ради.

Відповідно до вимог ч.1 ст.13 Регламенту селищної ради постійні комісії ради є її органами, що утворюються для попереднього розгляду та підготовки питань, які належать до її відання, а також здійснення контрольних повноважень щодо виконання рішень ради, діяльності виконавчих органів ради у сфері компетенції комісії.

Пунктом 2.5 Положення про постійні комісії Іванівської селищної ради (додаток 1 до рішення I сесії селищної ради VII скликання від 16.11.2017 № 4 (далі - Положення про постійні комісії) встановлено, що за результатами вивчення і розгляду питань, постійні комісії готують висновки і рекомендації. Висновки і рекомендації постійної комісії приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії, а в разі його відсутності - заступником голови або секретарем комісії. Протоколи засідань комісії підписуються головою і секретарем комісії. Висновки і рекомендації постійної комісії, протоколи її засідань є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України Про доступ до публічної інформації у спосіб, визначений Регламентом ради.

За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації та можуть готувати проекти рішень ради. Висновки, рекомендації та проекти рішень постійної комісії приймаються відкритим голосуванням більшістю голосів від загального складу комісії. Результати голосування вносяться до протоколу / засідання (пункт 2.15 Положення про постійні комісії).

ОБҐРУНТУВАННЯ ДОВОДІВ СТОРІН

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що встановлені в ході судового розгляду обставини свідчать про порушення відповідачем порядку прийняття оскаржуваного рішень.

Так, згідно з протоколом другого пленарного засідання X сесії VII скликання Іванівської селищної ради від 5 липня 2018 року порядок денний був затверджений на початку цього засідання, а не на першому пленарному засіданні, як того вимагає ч.1 ст. 20 Регламенту Іванівської селищної ради.

Колегія суддів зазначає, що оскаржуване рішення є індивідуальним актом суб'єкта владних повноважень, оскільки дія цього акта вичерпується його виконанням, а не нормативно-правовим, який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування, тобто не є регуляторним.

Разом з тим, колегія суддів вважає необґрунтованими доводи апеляційної скарги стосовно того, що проведення консультацій з громадськістю, в даному разі з питань реорганізації навчальних закладів, є правом, а не обов'язком органів місцевого самоврядування.

Відповідно до частин 1- 3 ст.13 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування.

Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики затверджений постановою Кабінету ОСОБА_11 України від 03.11.2010 року № 996 Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики (далі - Порядок).

Пунктом 5 зазначеної постанови рекомендовано органам місцевого самоврядування під час проведення консультацій з громадськістю та утворення громадських рад при органах місцевого самоврядування керуватися затвердженими цією постановою Порядком і Типовим положенням.

Згідно з пунктом 3 Порядку консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

Згідно з пунктом 12 Порядку в обов'язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які стосуються конституційних прав, свобод та обов'язків громадян.

Оскільки, право на освіту є право, гарантоване Конституцією України, колегія суддів вважає, що відповідач зобов'язаний був забезпечити проведення публічного громадського обговорення проекту оскаржуваного рішення.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 14 серпня 2018 року у справі № 359/6814/17.

За приписами п.11 Порядку консультації з громадськістю проводяться у формі публічного громадського обговорення, електронних консультацій з громадськістю (безпосередні форми) та вивчення громадської думки (опосередкована форма).

Відповідно до пунктів 13, 14 Порядку публічне громадське обговорення передбачає організацію і проведення публічних заходів:

конференцій, форумів, громадських слухань, засідань за круглим столом, зборів, зустрічей (нарад) з громадськістю;

Інтернет-конференцій, відеоконференцій.

Додатково у рамках публічного громадського обговорення можуть проводитися засідання громадських рад, інших допоміжних органів, утворених при органах виконавчої влади.

Публічне громадське обговорення організовує і проводить орган виконавчої влади у такому порядку:

визначає питання, яке буде винесене на обговорення;

приймає рішення про проведення обговорення;

розробляє план заходів з організації та проведення обговорення (у разі потреби);

вживає заходів для забезпечення репрезентативності соціальних груп населення, а також суб'єктів господарювання, інститутів громадянського суспільства, органів місцевого самоврядування та інших заінтересованих суб'єктів (далі - заінтересовані сторони);

оприлюднює в обов'язковому порядку інформацію про проведення обговорення на офіційному веб-сайті органу виконавчої влади або за відсутності відповідної технічної можливості в інший прийнятний спосіб;

збирає та аналізує інформацію про оцінку громадськістю ефективності запропонованого органом виконавчої влади шляху вирішення питання;

формує експертні пропозиції щодо альтернативного вирішення питання;

забезпечує врахування результатів обговорення під час прийняття остаточного рішення;

проводить аналіз результатів обговорення;

оприлюднює результати обговорення на офіційному веб-сайті органу виконавчої влади або за відсутності відповідної технічної можливості в інший прийнятний спосіб.

Для організаційного забезпечення проведення публічного громадського обговорення орган виконавчої влади може утворювати робочу групу.

Доказів проведення зазначених заходів відповідачем суду першої та апеляційної інстанцій не надано.

Таким чином, на підставі наведеного, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про те, що оскаржуване позивачами рішення прийняте з порушенням встановленого Регламентом Іванівської селищної ради порядку та порушенням права територіальних громад на участь у його прийнятті, а тому позовні вимоги про його скасування підлягають задоволенню повністю.

Відповідно до вимог ч.2 ст.6 КАС України, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п.41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету ОСОБА_11 Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

За таких обставин колегія суддів вважає наведені висновки суду першої інстанції правильними і такими, що відповідають вимогам ст.ст. 2, 7, 8, 9, 10, 73, 74, 77 КАС України та не приймає доводи, наведені в апеляційній скарзі про те, що судове рішення підлягає скасуванню.

Відповідно до вимог ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу, а в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Отже, в адміністративному процесі, як виняток із загального правила, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень встановлена презумпція його винуватості. Презумпція винуватості покладає на суб'єкта владних повноважень обов'язок аргументовано, посилаючись на докази, довести правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності та спростувати твердження позивача про порушення його прав, свобод чи інтересів. Відповідач, який є суб'єктом владних повноважень, свою позицію суду не доказав та не обґрунтував її.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень норм матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в апеляційній скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Керуючись ст.ст. 308; 311; 315; 316; 321; 322; 325 КАС України, суд апеляційної інстанції, -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Іванівської селищної ради Херсонської області залишити без задоволення, а рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2018 року - без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складання повного тексту судового рішення.

Головуючий суддя ОСОБА_12 Судді ОСОБА_1 ОСОБА_13