Постанова

від 30.12.2020 по справі 2140/1580/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 грудня 2020 року

м. Київ

справа № 2140/1580/18

провадження № К/9901/11940/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В. , розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Іванівської селищної ради Херсонської області, треті особи - Трохимівський навчально-виховний комплекс Початкова школа-заклад дошкільної освіти Іванівської селищної ради Херсонської області, Нововасилівський навчально-виховний комплекс Початкова школа-заклад дошкільної освіти Іванівської селищної ради Херсонської області, про визнання протиправним та скасування рішення від 5 липня 2018 року № 269, за касаційною скаргою Іванівської селищної ради Херсонської області на рішення Херсонського окружного адміністративного суду у складі судді Попова В.Ф. від 5 листопада 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Джабурія О.В., Вербицької Н.В., Кравченка К.В. від 25 березня 2019 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 звернулись до суду із позовом до Іванівської селищної ради Херсонської області, треті особи - Трохимівський навчально-виховний комплекс Початкова школа-заклад дошкільної освіти Іванівської селищної ради Херсонської області, Нововасилівський навчально-виховний комплекс Початкова школа-заклад дошкільної освіти Іванівської селищної ради Херсонської області, про визнання протиправним та скасування рішення від 5 липня 2018 року № 269, у якому просили:

- визнати протиправним та скасувати рішення X сесії VII скликання (друге пленарне засідання) Іванівської селищної ради Херсонської області від 5 липня 2018 року № 269 Про зміну типів та назв закладів загальної середньої освіти Іванівської селищної ради в частині зміни типу та назви на Трохимівський навчально-виховний комплекс Початкова школа-заклад дошкільної освіти Іванівської селищної ради Херсонської області.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 5 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2019 року, позовні вимоги ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 було задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення X сесії VII скликання (друге пленарне засідання) Іванівської селищної ради Херсонської області від 5 липня 2018 року № 269 Про зміну типів та назв закладів загальної середньої освіти Іванівської селищної ради в частині зміни типу та назви Трохимівського навчально-виховного комплексу Загальноосвітня школа I-III ступенів - дошкільний навчальний заклад Іванівського району Херсонської області на Трохимівський навчально-виховний комплекс Початкова школа-заклад дошкільної освіти Іванівської селищної ради Херсонської області та Нововасилівського навчально-виховного комплексу Загальноосвітня школа I-III ступенів - дошкільний навчальний заклад Іванівського району Херсонської області на Нововасилівський навчально-виховний комплекс Початкова школа-заклад дошкільної освіти Іванівської селищної ради Херсонської області.

3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що оскаржуване рішення ухвалене із порушенням встановленого регламентом Іванівської селищної ради порядку та порушенням права територіальних громад на участь у його ухваленні.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Іванівська селищна рада Херсонської області звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 5 листопада 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2019 року, а справу направити на новий розгляд.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_4 є матір`ю ОСОБА_5 , ОСОБА_2 - матір`ю ОСОБА_6 , ОСОБА_3 - матір`ю ОСОБА_7

6. ОСОБА_5 та ОСОБА_6 у 2017/2018 навчальному році були ученицями комунального закладу Трохимівського навчально-виховного комплексу Загальноосвітня школа І - ІІІ ступенів-дошкільний навчальний заклад Іванівського району Херсонської області, ОСОБА_7 - ученицею Нововасилівського навчально-виховного комплексу Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів-дошкільний навчальний заклад Іванівського району Херсонської області.

7. 5 липня 2018 року на X сесії VII скликання Іванівською селищною радою ухвалено рішення № 269 про зміну типів та назв закладів загальної середньої освіти у зв`язку із приведенням у відповідність до норм статті 13 Закону України Про освіту , статті 9 Закону України Про загальну середню освіту та дефіцитом бюджету на утримання освітянської галузі.

8. Рішенням X сесії VII скликання Іванівської селищної ради від 5 липня 2018 року № 269, зокрема, було здійснено зміну типу та назви Нововасилівського навчально-виховного комплексу Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів-дошкільний навчальний заклад Іванівського району Херсонської області на Нововасилівський навчально-виховний комплекс Початкова школа-заклад дошкільної освіти2 Іванівської селищної ради Херсонської області та комунального закладу Трохимівського навчально-виховного комплексу Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів-дошкільний навчальний заклад Іванівського району Херсонської області на Трохимівський навчально-виховний комплекс початкова школа-заклад дошкільної освіти Іванівської селищної ради Херсонської області.

9. Вважаючи рішення відповідача протиправним, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 звернулись до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

10. Касаційна скарга обґрунтована тим, що оскаржуване позивачами рішення Іванівської селищної ради є актом індивідуальної дії, а отже, обов`язковості проведення консультацій з громадськістю не потребує.

11. Відповідно до пункту 3 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 996 від 3 листопада 2010 року, консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

12. Рішення Іванівської селищної ради є актом індивідуальної дії, оскільки його дія стосується прав та інтересів визначеного у ньому кола осіб, воно не розраховане на довгострокове та неодноразове застосування, а дія вичерпується його виконанням.

13. До того ж не передбачають необхідності отримання згоди територіальної громади стосовно реорганізації загальноосвітніх навчальних закладів, так само як і необхідності обговорення вказаного питання з громадськістю і норми статті 11 Закону України Про загальну середню освіту .

14. Відповідно до вимог частин першої - третьої статті 13 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , на які вказують суди першої та апеляційної інстанцій, територіальна громада має право проводити громадські слухання -зустрічатись із депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування.

Проте цей закон не зобов`язує орган місцевого самоврядування до проведення таких зборів територіальних громад, а лише встановлює право територіальної громади на їх проведення.

15. Крім того, питання щодо реорганізації навчальних закладів попередньо обговорювалися на зустрічах селищного голови та спеціалістів Іванівської селищної ради з представниками громадськості, батьківського та педагогічного колективів с. Трохимівка та с. Нововасилівка.

16. Відділом освіти, культури, молоді та спорту Іванівської селищної ради надавалися відповіді на запити жителів с. Трохимівка та с. Нововасилівка щодо обґрунтування зміни типу та назви закладу, зокрема, на Херсонську обласну державну адміністрацію, Департамент освіти, науки Херсонської обласної державної адміністрації, а також проводилися колективні консультації з жителями цих населених пунктів.

17. Представником ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 адвокатом Салівонським О.М. подано відзив на касаційну скаргу Іванівської селищної ради Херсонської області на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 5 листопада 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2019 року, у якому він просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.

18. Відзиву на касаційну скаргу Іванівської селищної ради Херсонської області на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 5 листопада 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2019 року Трохимівським навчально-виховним комплексом Початкова школа-заклад дошкільної освіти Іванівської селищної ради Херсонської області, Нововасилівським навчально-виховним комплексом Початкова школа-заклад дошкільної освіти Іванівської селищної ради Херсонської області не подано.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

20. Згідно із частиною першою статті 3 Закону України Про освіту Кожен має право на якісну та доступну освіту. Право на освіту включає право здобувати освіту впродовж усього життя, право на доступність освіти, право на безоплатну освіту у випадках і порядку, визначених Конституцією та законами України.

21. Частиною першою статті 11 Закону України Про загальну середню освіту передбачено, що рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти незалежно від підпорядкування, типу і форми власності приймає його засновник (засновники).

22. Абзацом 2 пункту 30 частини першої статті 26 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні встановлено, що реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.

23. Відповідно до частини першої статті 46 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

24. Статтею 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні установлено, що рада в межах своїх повноважень ухвалює нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Частиною п`ятою цієї статті регламентовано, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.

25. Відповідно до частини п`ятнадцятої статті 46 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, ухвалення рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, який вона приймає на першій сесії.

26. Згідно із частиною першою статті 14, частиною першою 1 статті 20 Регламенту Іванівської селищної ради, який є додатком 1 до рішення I сесії селищної ради VII скликання від 16 листопада 2017 року № 14 (далі - Регламент селищної ради), Рада проводить свою роботу сесійно. Сесія Ради складається з пленарних засідань Ради, а також засідань постійних комісій Ради. У разі необхідності сесії Ради можуть складатися з двох та більше пленарних засідань. Проєкт порядку денного підлягає затвердженню на початку першого пленарного засідання сесії ради.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

27. На підставі системного аналізу наведених правових норм вбачається, що всі рішення (крім визначених законом випадків) місцева рада приймає на сесії, після обговорення, більшістю голосів у порядку визначеному законом та регламентом, прийнятим на першій сесії ради. Ухвалені рішення набирають чинності лише після їх офіційної публікації або пізніше - з дати вказаної у рішенні.

28. Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року у справі № 495/7147/16-а.

29. Відповідно до вимог частин першої, третьої статті 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні рада в межах своїх повноважень ухвалює нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України Про доступ до публічної інформації . На офіційному вебсайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.

30. Згідно із положеннями статті 13 Закону України Про місцеве самоврядування України територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов`язковому розгляду органами місцевого самоврядування.

31. Відповідно до пункту 3 Порядку проведення консультацій із громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 року № 996, консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

32. При цьому згідно пункту 12 цього Порядку в обов`язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які: стосуються конституційних прав, свобод та обов`язків громадян; стосуються життєвих інтересів громадян, у тому числі впливають на стан навколишнього природного середовища; передбачають провадження регуляторної діяльності у певній сфері; визначають стратегічні цілі, пріоритети і завдання у відповідній сфері державного управління (у тому числі проекти державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішення стосовно їх виконання); стосуються інтересів територіальних громад, здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами; визначають порядок надання адміністративних послуг тощо.

33. Зі змісту наведеної правової норми убачається, що консультації з громадськістю проводяться в обов`язковому порядку, зокрема, з приводу розроблення та реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку.

34. Отже, оскаржувані рішення впливають на таке важливе конституційне право позивачів (їх дітей), як право на освіту, що є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при ухваленні таких рішень.

35. Аналогічний правовий висновок вже було висловлено в постановах Верховного Суду від 14 серпня 2018 року у справі № 359/6814/17, від 6 лютого 2019 року у справі № 720/1536/16-а та від 17 жовтня 2019 року у справі № 1640/3147/18, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 25 березня 2020 року у справі № 387/168/17.

36. Крім того, згідно з протоколом другого пленарного засідання X сесії VII скликання Іванівської селищної ради від 5 липня 2018 року порядок денний був затверджений на початку цього засідання, а не на першому пленарному засіданні, що є порушенням вимагає частини 1 статті 20 Регламенту Іванівської селищної ради.

37. Установлені в ході судового розгляду обставини свідчать про порушення відповідачем порядку ухвалення оскаржуваного рішення.

38. Зважаючи на вищезазначене, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для визнання протиправним та скасування рішення X сесії VII скликання (друге пленарне засідання) Іванівської селищної ради Херсонської області від 5 липня 2018 року № 269 Про зміну типів та назв закладів загальної середньої освіти Іванівської селищної ради в частині зміни типу та назви Трохимівського навчально-виховного комплексу Загальноосвітня школа I-III ступенів - дошкільний навчальний заклад Іванівського району Херсонської області на Трохимівський навчально-виховний комплекс Початкова школа-заклад дошкільної освіти Іванівської селищної ради Херсонської області та Нововасилівського навчально-виховного комплексу Загальноосвітня школа I-III ступенів - дошкільний навчальний заклад Іванівського району Херсонської області на Нововасилівський навчально-виховний комплекс Початкова школа-заклад дошкільної освіти Іванівської селищної ради Херсонської області.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

39. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права, що підлягають застосуванню до цих правовідносин; у них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Іванівської селищної ради Херсонської області залишити без задоволення, а рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 5 листопада 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2019 року - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді Я.О. Берназюк

І.В. Желєзний