Постанова

від 09.10.2019 по справі 542/240/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

10 жовтня 2019 року

Київ

справа №542/240/17

адміністративне провадження №К/9901/17349/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Желєзного І.В.,

суддів: Чиркіна С.М., Шарапи В.М.

розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу № 542/240/17

за позовом ОСОБА_1

до Управління соціального захисту населення Новосанжарської районної державної адміністрації Полтавської області,

третя особа Управління з питань цивільного захисту Полтавської обласної державної адміністрації,

про визнання протиправними дій суб`єкта владних повноважень та зобов`язання вчинити дії,

за касаційною скаргою Управління соціального захисту населення Новосанжарської районної державної адміністрації Полтавської області на постанову Новосанжарського районного суду Полтавської області у складі судді Стрельченко Т.Г. від 06 квітня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Бенедик А.П., Мельнікової Л.В., Донець Л.О. від 07 червня 2017 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У лютому 2017 року ОСОБА_1 (далі також позивач) звернувся до Новосанжарського районного суду Полтавської області з позовом до Управління соціального захисту населення Новосанжарської районної державної адміністрації Полтавської області (далі також відповідач), третя особа Управління з питань цивільного захисту Полтавської обласної державної адміністрації, в якому просив:

- визнати неправомірними відмови відповідача від 06 грудня 2016 року та від 13 лютого 2017 року щодо невстановлення позивачу статусу особи з інвалідністю внаслідок війни та видачі посвідчення особа з інвалідністю внаслідок війни;

- зобов`язати відповідача встановити йому статус особи з інвалідністю внаслідок війни та видати посвідчення особа з інвалідністю внаслідок війни .

В обґрунтування вимог посилався на те, що має право на встановлення статусу особи з інвалідністю внаслідок війни та отримання відповідного посвідчення, оскільки отримав захворювання внаслідок виконання робіт по ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській атомній електростанції (далі також Чорнобильській АЕС).

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Новосанжарського районного суду Полтавської області від 06 квітня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2017 року, адміністративний позов задоволено.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відмова відповідача у встановленні позивачу статусу особи з інвалідністю внаслідок війни та видачі відповідного посвідчення через відсутність інформації про розпорядчий документ за лінією Цивільної оборони є незаконною, оскільки ОСОБА_1 був залучений до складу формувань цивільної оборони при ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС. Позивач є особою, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи 1 категорії, учасником ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, а також особою з інвалідністю ІІ групи у зв`язку із захворюванням, пов`язаним з роботами по ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, а тому на підставі довідки медико-соціальної експертної комісії про групу та причину інвалідності має право на отримання посвідчення особи з інвалідністю внаслідок війни.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Управління соціального захисту населення Новосанжарської районної державної адміністрації Полтавської області звернулося із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано до суду 26 червня 2017 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 29 червня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі №542/240/17, витребувано матеріали справи.

07 лютого 2018 року справу передано на розгляд до Верховного Суду.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18 липня 2019 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Желєзного І.В., суддів Чиркіна С.М. та Шарапу В.М.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Під час розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач є особою, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи (категорія 1), є учасником ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, що підтверджується посвідченням Серії НОМЕР_1 , виданим 14 січня 2016 року Полтавською облдержадміністрацією та вкладкою до посвідчення.

Зв`язок хвороби ОСОБА_1 з наслідками роботи по ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС підтверджується експертним висновком Центральної міжвідомчої експертної комісії від 16 червня 2015 року щодо встановлення причинного зв`язку захворювань та інвалідності з роботами по ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та їх професійного характеру.

Відповідно до довідки МСЕК серії АВ № 0493248 позивачу з 11 вересня 2015 року призначено ІІ групу інвалідності у зв`язку із захворюванням, пов`язаним з роботами по ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС довічно.

В матеріалах справи також наявна копія довідки про те, що ОСОБА_1 з 02 травня 1986 року по 08 травня 1986 року був направлений у відрядження на ліквідаційні роботи на Чорнобильську АЕС; довідка Новосанжарського районного військового комісаріату про те, що позивач дійсно з 03 травня 1986 року по 04 травня 1986 року приймав участь у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС.

Позивач звернувся до відповідача з заявою щодо встановлення йому відповідно до Закону України Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту від 22 жовтня 1993 року № 3551-XII (далі - Закон №3551-ХІІ) статусу особи з інвалідністю внаслідок війни та видачі відповідного посвідчення.

Проте, листом від 06 грудня 2016 року № 08-02-12/3620 Управління соціального захисту населення Новосанжарської районної державної адміністрації Полтавської області відмовило позивачу в задоволенні заяви, мотивуючи тим, що питання щодо встановлення статусу особи з інвалідністю внаслідок війни можна розглянути у разі надання висновку військово-лікарської комісії про причинний зв`язок захворювання.

Після надання експертного висновку Центральної міжвідомчої експертної комісії Управління соціального захисту населення Новосанжарської районної державної адміністрації Полтавської області листом від 13 лютого 2017 року №08-01-13/364 повторно відмовило позивачу у встановленні статусу особи з інвалідністю внаслідок війни, мотивуючи тим, що відповідно роз`яснення Міністерства з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від Чорнобильської катастрофи чинність Закону України Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту не поширюється на осіб, які направлялися на виконання робіт з ліквідації аварії на Чорнобильській АЕС органами Управління у справах Цивільної оборони, створеними у складі підприємств, установ, організацій.

Відмови в надані статусу особи з інвалідністю внаслідок війни позивач оскаржив до суду.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга обґрунтована посиланням на відсутність доказів, які б свідчили про залучення позивача до формувань Цивільної оборони для ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС. Достатніх підстав для набуття статусу особи з інвалідністю внаслідок війни з підстав, встановлених пунктом 9 частини другої статті 7 Закону України Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту немає. Документи, долучені позивачем до заяви про надання статусу особи з інвалідністю внаслідок війни, підтверджують лише статус учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та настання інвалідності у зв`язку з тим, що він брав участь у таких заходах.

Від ОСОБА_1 надійшли заперечення на касаційну скаргу, у яких зазначається про безпідставність вимог касаційної скарги та законність рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Новосанжарського районного суду Полтавської області від 06 квітня 2017 року та ухвала Харківського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2017 року відповідають не повністю, а вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Спірні правовідносини врегульовані, зокрема, Законом № 3551-ХІІ.

Відповідно до частини другої статті 4 Закону № 3551-ХІІ до ветеранів війни належать: учасники бойових дій, особи з інвалідністю внаслідок війни, учасники війни.

За пунктом 9 частини другої статті 7 Закону №3551-ХІІ до осіб з інвалідністю внаслідок війни належать також особи з інвалідністю з числа осіб, залучених до складу формувань Цивільної оборони, які стали особами з інвалідністю внаслідок захворювань, пов`язаних з ліквідацією наслідків Чорнобильської катастрофи.

Відтак, умовами для набуття статусу особи з інвалідністю внаслідок війни з підстав, встановлених пунктом 9 частини другої статті 7 Закону № 3551-ХІІ, є: 1) настання інвалідності внаслідок захворювання, пов`язаного з ліквідацією наслідків аварії на Чорнобильській АЕС; 2) участь особи у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС саме у складі формувань Цивільної оборони.

Згідно з частиною першою статті 10 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 28 лютого 1991 року №796-XII (далі - Закон № 796-ХІІ) учасниками ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС вважаються громадяни, які безпосередньо брали участь у будь-яких роботах, пов`язаних з усуненням самої аварії, її наслідків у зоні відчуження у 1986-1987 роках незалежно від кількості робочих днів, а у 1988-1990 роках - не менше 30 календарних днів, у тому числі проведенні евакуації людей і майна з цієї зони, а також тимчасово направлені або відряджені у зазначені строки для виконання робіт у зоні відчуження, включаючи військовослужбовців, працівники державних, громадських, інших підприємств, установ і організацій незалежно від їх відомчої підпорядкованості, а також ті, хто працював не менше 14 календарних днів у 1986 році на діючих пунктах санітарної обробки населення і дезактивації техніки або їх будівництві. Перелік цих пунктів визначається Кабінетом Міністрів України.

Положенням про невоєнізовані формування Цивільної оборони СРСР, затвердженим наказом начальника Цивільної оборони СРСР від 6 червня 1975 року № 90, та Положенням про Цивільну оборону СРСР, затвердженим постановою КПРС і Ради Міністрів СРСР від 18 березня 1976 року № 1111, було передбачено, що формування Цивільної оборони, в тому числі і невоєнізовані, створювались для виконання заходів по ліквідації аварій, катастроф, стихійних лих, великих пожеж та їх наслідків, а також при застосуванні засобів масового ураження (у воєнний час), захисту і організації життєзабезпечення населення.

У справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій встановили факт участі позивача у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, а також настання інвалідності у зв`язку із захворюванням, пов`язаним з участю у ліквідації цих наслідків.

Крім того, суди зазначили, що довідка про те, що позивач дійсно з 02 травня 1986 року по 08 травня1986 року був направлений у відрядження на ліквідаційні роботи на Чорнобильську АЕС, копія посвідчення про відрядження, довідка Новосанжарського районного військового комісаріату про те, що ОСОБА_1 дійсно з 03 травня 1986 року по 04 травня 1986 року приймав участь у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, є доказами участі позивача у ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи у складі формувань цивільної оборони та отримання ним інвалідності другої групи внаслідок захворювання, пов`язаного з ліквідацією наслідків Чорнобильської катастрофи.

Статус осіб з інвалідністю внаслідок війни розповсюджується на осіб, залучених до складу формувань Цивільної оборони, на підставі Закону України «Про внесення змін до статті 7 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту».

З пояснювальної записки до проекту цього Закону вбачається, що до категорії осіб, залучених до складу формувань Цивільної оборони, законодавець запропонував відносити вузьку категорію осіб (1300 чоловік), які з перших днів аварії разом з військовослужбовцями виконували роботи у тридцятикілометровій зоні найвищого радіоактивного забруднення у складі мобільних загонів спецзахисту формувань Цивільної оборони, що знаходилися в структурі Міністерства оборони колишнього Союзу РСР, діяли за його статутом та підпорядковувалися військовому командуванню.

Відтак суди попередніх інстанцій, не дослідивши чи брав позивач участь у загонах спецзахисту формувань Цивільної оборони, що знаходилися в структурі Міністерства оборони колишнього Союзу РСР, дійшли до передчасного висновку, що позивач є особою, яка має право на отримання посвідчення особи з інвалідністю внаслідок війни на підставі довідки медико-соціальної експертної комісії про групу та причину інвалідності.

Колегія суддів зазначає, що належне документальне підтвердження безпосередньої участі у ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи саме в складі формувань Цивільної оборони є істотною умовою отримання статусу особи з інвалідністю внаслідок війни, позаяк в протилежному випадку відповідний статус (на підставі пункту 9 частини другої статті 7 Закону № 3551-ХІІ) поширюватиметься на всіх, хто належить до категорії осіб, які брали безпосередню участь у ліквідації аварії на Чорнобильській АЕС і її наслідків та мають статус ліквідатора наслідків аварії на Чорнобильській АЕС (підпункт 1 частини першої статті 9 Закону № 796-ХІІ).

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постановах від 27 лютого 2018 року у справі № 368/1579/14, від 10 травня 2018 року у справі № 279/12162/15-а, від 07 червня 2018 року у справі № 377/797/17 та від 21 серпня 2018 року у справі № 279/2285/16-а.

Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

Відповідно до частини першої статті 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Разом з тим, без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення не можна вважати законними та обґрунтованими.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Суд у цій справі враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

За таких обставин суд дійшов до висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій не вжито всіх передбачених законом заходів, необхідних для повного і всебічного з`ясування всіх обставин у справі.

Допущені порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права призвели до ухвалення рішень, які не відповідають вимогам щодо обґрунтованості і таке вирішення справи не може бути усунено судом касаційної інстанції, а тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування. У разі необхідності суд може зобов`язати сторони надати докази, яких не буде вистачати для з`ясування цих обставин, або ж витребувати такі докази у інших осіб, в яких вони можуть знаходитися, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України.

Враховуючи, що касаційний суд повертає справу для нового розгляду до суду першої інстанції, то у силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Управління соціального захисту населення Новосанжарської районної державної адміністрації Полтавської області задовольнити частково.

Постанову Новосанжарського районного суду Полтавської області від 06 квітня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2017 року скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий І.В. Желєзний

Судді: С.М. Чиркін

В.М. Шарапа