Постанова

від 27.02.2020 по справі 826/27239/15

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

27 лютого 2020 року

Київ

справа №826/27239/15

адміністративне провадження №К/9901/2962/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Білак М.В.,

суддів: Калашнікової О.В., Соколова В.М.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні адміністративну справу

за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції у м. Києві

на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 липня 2017 року (головуючий суддя - Добрянська Я.І.)

та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року (головуючий суддя - Файдюк В.В., судді: Мєзєнцева Є.І., Чаку Є.В.)

у справі №826/27239/15

за позовом ОСОБА_1

до Управління Міністерства внутрішніх справ України в Південно-Західній залізниці та Головного управління Національної поліції у м. Києві,

третя особа: Міністерство внутрішніх справ України,

про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії.

І. РУХ СПРАВИ

1. У грудні 2015 року ОСОБА_1 звернулася до суду з вказаним позовом, в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просила:

- визнати незаконним та скасувати наказ Управління Міністерства внутрішніх справ України на Південно-Західній залізниці (далі - УМВС України на Південно-Західній залізниці) від 9 вересня 2015 року №87 о/с в частині звільнення ОСОБА_1 з органів внутрішніх справ;

- поновити ОСОБА_1 на посаді слідчого слідчого в системі органів внутрішніх справ підпорядкованій Міністерству внутрішніх справ України на Південно-Західній залізниці та зобов`язати працевлаштувати у Головному управлінні Національної поліції у м. Києві;

- стягнути із відповідача 150 000 грн завданої моральної шкоди;

- зобов`язати УМВС України на Південно-Західній залізниці нарахувати та виплатити заробітну плату за час вимушеного прогулу з 28 вересня 2015 року по час поновлення на посаді;

- нарахувати та виплатити одноразову грошову допомогу при звільненні зі служби у зв`язку із скороченням штатів або проведенням організаційних заходів у розмірі 50% від місячного грошового забезпечення за кожний повний календарний рік служби за наявності 10 років і більше;

- зобов`язати Головне управління Національної поліції у м. Києві (далі - ГУ НП у м. Києві) розглянути кандидатуру слідчого слідчого відділу лінійного відділу на станції Київ-Пасажирський в управлінні Міністерства внутрішніх справ України на Південно-Західній залізниці щодо зайняття посади в поліції відповідно до пункту 9 Розділу ХІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 2 липня 2015 року №580-VIII Про Національну поліцію України (далі - Закон №580-VIII), у ГУ НП у м. Києві та видати відповідний наказ з цього приводу.

2. В обґрунтування своїх вимог позивачка зазначила, що спірний наказ, в частині звільнення її із займаної посади, прийнятий без належних правових підстав і підлягає скасуванню, оскільки у встановленому законодавством порядку її не було повідомлено про наступне звільнення у зв`язку з скороченням штату працівників та не було запропоновано іншої посади, тоді як відповідно до Прикінцевих та перехідних положень Закону №580-VIII звільнення з роботи працівників міліції через скорочення штатів можливе лише при відмові від проходження служби в поліції. Крім того, порушено вимоги частини третьої статті 184 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), якою встановлена заборона звільнення вагітних жінок і жінок, які мають дітей до трьох років (до шести років), одиноких матерів при наявності дитини віком до чотирнадцяти років або дитини-інваліда з ініціативи власника або уповноваженого ним органу, крім випадків повної ліквідації підприємства, установи, організації, коли допускається звільнення з обов`язковим працевлаштуванням.

3. Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 14 липня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року, позов задовольнив частково. Визнав незаконним та скасував наказ УМВС України на Південно-Західній залізниці від 9 вересня 2015 року №87 о/с в частині звільнення ОСОБА_1 з органів внутрішніх справ. Поновив ОСОБА_1 на посаді слідчого слідчого відділу лінійного відділу на станції Київ-Пасажирський в УМВС України на Південно-Західній залізниці. Зобов`язав ГУ НП у м. Києві розглянути кандидатуру слідчого слідчого відділу лінійного відділу на станції Київ-Пасажирський в УМВС України на Південно-Західній залізниці щодо зайняття посади в поліції відповідно до пункту 9 Розділу ХІ Прикінцевих та перехідних положень Закону №580-VIII, у ГУ НП у м. Києві та видати відповідний наказ з цього приводу. Допущено негайне виконання постанови суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді слідчого слідчого відділу лінійного відділу на станції Київ-Пасажирський в УМВС України на Південно-Західній залізниці. У задоволенні решти позовних вимог відмовив.

4. Не погодившись з рішенням судів першої та апеляційної інстанцій, ГУ НП у м. Києві звернулося з касаційною скаргою в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати в частині задоволення позовних вимог щодо зобов`язання ГУ НП у м. Києві розглянути кандидатуру позивачки для зайняття посади в поліції відповідно до пункту 9 Розділу XI Закону №580-VIII та видати з цього приводу відповідний наказ, і прийняти в цій частині нове рішення про відмову у задоволенні позову.

5. Позивачка та УМВС України на Південно-Західній залізниці відзиви на касаційну скаргу до суду не подали.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 проходила службу в органах внутрішніх справ з 1 вересня 2003 року.

7. З 27 травня 2015 року по 27 вересня 2015 року ОСОБА_1 , перебуваючи на посаді слідчого слідчого відділу лінійного відділу на станції Фастів УМВС України на Південно-Західній залізниці, знаходилася у відпустці у зв`язку із вагітністю та пологами.

8. Наказом начальника УМВС України на Південно-Західній залізниці від 9 вересня 2015 року №87 о/с По особовому складу позивачку звільнено через скорочення штатів згідно з пунктами 10 та 11 розділу ХІ Закону №580-VIII та відповідно до пункту 64 г Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29 липня 1991 року №114 (далі - Положення №114).

9. 25 вересня 2015 року, із неофіційних джерел, позивачці стало відомо про її звільнення у зв`язку із ліквідацією УМВС України на Південно-Західній залізниці.

10. Вважаючи протиправним наказ УМВС України на Південно-Західній залізниці від 9 вересня 2015 року №87 о/с в частині звільнення її зі служби, ОСОБА_1 звернулася до суду з цим позовом.

IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

11. Задовольняючи частково позов суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що УМВС України на Південно-Західній залізниці при звільненні позивачки зі служби не дотримано вимог чинного законодавства, зокрема вимог частини 3 статті 184 КЗпП України, якою встановлені гарантії, передбачені для жінок, які мають дітей віком до трьох років, звільнених за ініціативою роботодавця.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

12. В обґрунтування поданої касаційної скарги ГУ НП у м. Києві зазначило, що суди першої та апеляційної інстанцій здійснили неправильну правову оцінку обставин у справі, а тому дійшли помилкового висновку стосовно задоволення позову в частині зобов`язання ГУ НП у м. Києві розглянути кандидатуру позивачки щодо зайняття посади в поліції відповідно до пункту 9 Розділу ХІ Закону №580-VIII та прийняття з цього приводу відповідного наказу.

13. Скаржник вказує, що Національна поліція є новоутвореним органом, діяльність якого розпочата з моменту набрання чинності Законом №580-VIII, а отже ГУ НП у м. Києві не має жодного відношення до дій та рішень УМВС України на Південно-Західній залізниці, та відповідно не несе відповідальності за прийняті відповідачем рішення.

14. Також скаржник вказує, що суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питання віднесені до компетенції цього органу, зокрема зобов`язати розглянути кандидатуру позивачки на зайняття посади у поліції та видати з цього приводу наказ.

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

15. Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

16. Предметом спору у цій справі є встановлення правомірності прийнятого відповідачем наказу про звільнення зі служби та поновлення на службі.

17. Судами попередніх інстанцій встановлено, що звільнення ОСОБА_1 з органів внутрішніх справ у зв`язку зі скороченням штатів проведено з порушенням процедури звільнення та вимог трудового законодавства, у зв`язку із чим визнано незаконним та скасовано наказ УМВС України в Південно-Західній залізниці про звільнення позивачки з органів внутрішніх справ, та поновленню її на тій посаді та у тому органі, з якого вона була протиправно звільнена. Крім того, було зобов`язано ГУ НП у м. Києві розглянути кандидатуру позивачки щодо зайняття посади в поліції відповідно до пункту 9 Розділу ХІ Закону №580-VIII та прийняття з цього приводу відповідного наказу.

18. Оскільки рішення судів першої та апеляційної інстанцій фактично оскаржуються ГУ НП у м. Києві в частині задоволених позовних вимог, зокрема щодо зобов`язання ГУ НП у м. Києві розглянути кандидатуру позивачки щодо зайняття посади в поліції відповідно до пункту 9 Розділу ХІ Закону №580-VIII та прийняття з цього приводу відповідного наказу, а в іншій частині судові рішення ГУ НП у м. Києві не оскаржуються, то Верховний Суд перевіряє їх законність та обґрунтованість лише у цій частині.

19. Згідно частини 6 статті 43 Конституції України громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.

20. Відповідно до пункту 1 Розділу XI Закону №580-VIII, зокрема, пункти 1, 2, 3, 7 - 13, 15, 17 - 18 Розділу XI Прикінцеві та перехідні положення цього Закону, набирають чинності з дня, наступного за днем його опублікування.

21. Закон №580-VIII опублікований в газеті Голос України 6 серпня 2015 року №141-142.

22. Пунктом 8 Розділу XI Закону №580-VIII передбачено, що з дня опублікування цього Закону всі працівники міліції (особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ), а також інші працівники Міністерства внутрішніх справ України, його територіальних органів, закладів та установ вважаються такими, що попереджені у визначеному порядку про можливе майбутнє звільнення через скорочення штатів.

23. За пунктом 9 Розділу XI Закону №580-VIII працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.

24. Згідно пункту 10 Розділу XI Закону №580-VIII працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів.

25. Указані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.

26. Пунктом 11 Розділу XI Закону №580-VIII передбачено, що перебування працівників міліції на лікарняному чи у відпустці не є перешкодою для їх звільнення зі служби в органах внутрішніх справ відповідно до Прикінцевих та перехідних положень цього Закону.

27. Відповідно до пункту 24 Положення №114 у разі незаконного звільнення або переведення на іншу посаду особи рядового, начальницького складу органів внутрішніх справ підлягають поновленню на попередній посаді з виплатою грошового забезпечення за час вимушеного прогулу або різниці в грошовому забезпеченні за час виконання службових обов`язків, але не більш як за один рік.

28. За підпунктом г пункту 64 Положення №114 особи середнього, старшого і вищого начальницького складу звільняються зі служби в запас (з постановкою на військовий облік) через скорочення штатів - при відсутності можливості подальшого використання на службі.

29. Судами попередніх інстанцій встановлено відсутність доказів, які б свідчили про відмову позивачки від проходження служби в поліції або неможливість прийняття її на службу до поліції, зокрема, через невідповідність вимогам, що ставляться до поліцейського.

30. Виходячи з наведених вище норм законодавства, працівник міліції, посада якого скорочена, може бути прийнятий на службу до поліції, за умови його відповідності вимогам до поліцейських, одним із двох способів: шляхом видання наказу про призначення за його згодою або шляхом проходження конкурсу.

31. У першому випадку формою волевиявлення особи є надання згоди на призначення на посаду. При цьому, наданню згоди повинна передувати пропозиція щодо призначення на відповідну посаду, тобто ініціатива керівництва. Згода особи є відповіддю на цю ініціативу, а наслідком згоди є призначення особи на посаду відповідно до узгодженої пропозиції. Отже, особа, попереджена про звільнення за скороченням штатів, у цьому випадку не має можливості виявити ініціативу і своє волевиявлення здійснює шляхом згоди на ініціативу керівництва.

32. Така ініціатива є обов`язковою, оскільки без неї не може бути виявлено наявність чи відсутність можливості подальшого використання особи на службі відповідно до підпункту г пункту 64 Положення №114.

33. У другому випадку необхідна ініціатива особи щодо участі в конкурсі. Спосіб виявлення такої ініціативи визначається порядком проведення конкурсу та може мати форму письмової заяви (рапорту).

34. Виходячи з наведеного, лише якщо особа відмовилася від усіх пропозицій щодо зайняття певних посад і не подала заяви (рапорту) про участь в конкурсі на зайняття певної посади, виникають підстави для застосування пункту 10 Розділу XI Закону №580-VІІІ щодо звільнення особи за скороченням штатів.

35. Отже, при вирішенні питання щодо звільнення через скорочення штатів на підставі підпункту г пункту 64 Положення №114, встановлено зобов`язання розглянути можливість подальшого використання працівника на службі, оскільки такий порядок звільнення працівника міліції прямо передбачений пунктами 9-10 Розділу XI Закону № 580-VІІІ, чого зроблено не було.

36. При цьому, надаючи оцінку аргументам ГУ НП у м. Києві про те, що воно не є правонаступником УМВС, Верховний Суд звертає увагу на правові висновки Верховного Суду України, висловлені в постановах від 4 березня 2014 року у справі №21-8а14, від 27 травня 2014 року у справі №21-108а14. У цих постановах Верховний Суд України вказав, що ліквідація юридичної особи публічного права має місце у випадку, якщо в розпорядчому акті органу державної влади або органу місцевого самоврядування наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої відмови. У разі ж покладення виконання завдань і функцій ліквідованого органу на інший орган, мова йде фактично про реорганізацію. Таким чином, встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) особи, що ліквідується, не виключає, а включає зобов`язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.

37. Ліквідація УМВС з одночасним створенням іншого органу - ГУ НП, який буде виконувати повноваження (завдання) органу, що ліквідується, передбачає зобов`язання роботодавця (держави) вжити заходів щодо працевлаштування працівників ліквідованого у такий спосіб органу.

38. Отже, ГУ НП, з огляду на свій правовий статус, завдання і обсяг повноважень, по суті, є правонаступником УМВС.

39. Водночас, в контексті спірних правовідносин, які виникли з прийняттям спірного наказу, участь УМВС цій справі як відповідача є необхідною, позаяк вирішення питання щодо поновлення позивачки на раніше займаній посаді у відомстві, яке перебуває у процесі припинення (на дату розгляду справи запису про припинення УМВС як юридичної особи немає), не може вирішувати правонаступник (ГУ НП), який, своєю чергою, повинен вирішити питання про можливість переведення з цього відомства.

40. Стосовно твердження ГУ НП у м. Києві в касаційній скарзі про те, що зобов`язуючи розглянути кандидатуру Борисової Н.А. для зайняття посади в поліції відповідно до пункту 9 Розділу XI Закону №80-VІІІ та видачі відповідного наказу з цього приводу, суди попередніх інстанцій перебрали на себе дискреційні повноваження ГУ НП у м. Києві щодо вирішення питань, які віднесені до його компетенції, Верховний Суд зазначає наступне.

41. Метою функціонального поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову (стаття 6 Конституції України) є розмежування повноважень між різними органами державної влади та недопущення привласнення повноти державної влади однією з гілок влади (абзац перший пункту 2 мотивувальної частини) Рішення Конституційного Суду України від 24 червня 1999 року № 6-рп/1999)

42. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

43. Приписи частини третьої статті 2 КАС України передбачають, що основними засадами (принципами) адміністративного судочинства є:

1) верховенство права;

2) рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом;

3) гласність і відкритість судового процесу та його повне фіксування технічними засобами;

4) змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з`ясування всіх обставин у справі;

5) обов`язковість судового рішення;

6) забезпечення права на апеляційний перегляд справи;

7) забезпечення права на касаційне оскарження судового рішення у випадках, визначених законом;

8) розумність строків розгляду справи судом;

9) неприпустимість зловживання процесуальними правами;

10) відшкодування судових витрат фізичних та юридичних осіб, на користь яких ухвалене судове рішення.

44. Закріплені у частині третій статті 2 КАС України основні засади (принципи) здійснення адміністративного судочинства, є тими основними критеріями, які обмежують дискреційні повноваження суду.

45. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

46. Європейський суд з прав людини у свої практиці зазначив, що ефективний спосіб захисту повинен бути незалежним від будь-якої вжитої на розсуд суб`єкта владних повноважень дії, бути безпосередньо доступним для тих, кого він стосується (Рішення у справі Гурепка проти України від 06.09.2005) і такий спосіб захист повинен існувати незалежно від форми його вираження у правовій системі тієї чи іншої країни (Рішення у справі Чахал проти Об`єднаного Королівства від 15.11.1996). Ефективний спосіб захисту повинен запобігати виникненню або продовженню порушенню чи надати належне відшкодування порушенню, що мало місце (Рішення у справі Кудла проти Польщі від 26.10.2000).

47. Статтею 11 КАС України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачена можливість суду вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.

48. Відтак, суди попередніх інстанцій, не підміняючи орган поліції та не втручаючись у його дискреційні повноваження щодо здійснення активних дій стосовно працевлаштування ОСОБА_1 , а виключно з метою повного захисту прав та інтересів позивачки на можливість бути призначеною на посади поліцейських, в порядку пункту 9 Розділу ХІ №580-VIII, правомірно зобов`язали скаржника розглянути питання щодо прийняття позивачки на службу в поліції.

49. З огляду на наведене, Верховний Суд вважає зазначені в касаційній скарзі доводи ГУ НП у м. Києві безпідставними, а висновки судів першої та апеляційної інстанцій - правильними, обґрунтованими, та такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, з огляду на що підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

50. Інші доводи касаційної скарги не спростовують висновки судів попередніх інстанцій і зводяться до переоцінки встановлених судом обставин справи.

51. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про часткове задоволення позову.

52. Частиною першою статті 350 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

53. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 343, 350, 356 КАС України, пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року N460-IX Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ , Верховний Суд,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції у м. Києві залишити без задоволення , а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 липня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак

О.В. Калашнікова

В.М. Соколов,

Судді Верховного Суду