Постанова

від 14.04.2020 по справі 2340/3477/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

14 квітня 2020 року

Київ

справа №2340/3477/18

адміністративне провадження №К/9901/8968/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2018 року (суддя Гайдаш В.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2019 року (судді Ключкович В.Ю., Беспалов О.О., Сорочко Є.О.) у справі № 2340/3477/18 за позовом ОСОБА_1 до Корсунь-Шевченківської районної державної адміністрації Черкаської області про визнання протиправним і скасування наказу про звільнення, поновлення на службі, стягнення коштів,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У серпні 2018 року позивачка звернулася до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Корсунь-Шевченківської районної державної адміністрації Черкаської області (далі - Корсунь-Шевченківська РДА; райдержадміністрація; відповідач), в якому просила:

- визнати протиправним і скасувати наказ відповідача від 31 липня 2018 року № 54-к про звільнення ОСОБА_1 з посади завідувача сектору інформаційного забезпечення, зв`язків з громадськістю та ЗМІ апарату районної державної адміністрації;

- зобов`язати відповідача поновити ОСОБА_1 на посаді завідувача сектору інформаційного забезпечення, зв`язків з громадськістю та ЗМІ апарату районної державної адміністрації, а у випадку змін в структурі апарату - забезпечити позивача іншою роботою, з урахуванням її професійних та кваліфікаційних навичок;

- стягнути з відповідача на її користь середній заробіток за час вимушеного прогулу;

- стягнути з відповідача на користь позивачки моральну шкоду в сумі 30 000 грн.

В обґрунтування заявлених позовних вимог ОСОБА_1 зазначала, що працювала на посаді завідувача сектору інформаційного забезпечення, зв`язків з громадськістю та ЗМІ апарату районної державної адміністрації. 31 травня 2018 року її було ознайомлено з повідомленням про зміну істотних умов державної служби в зв`язку з виведенням сектору інформаційного забезпечення зі структури апарату райдержадміністрації та одночасно запропоновано посаду головного спеціаліста відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства райдержадміністрації. Однак, вважаючи, що запропонована посада не відповідає освіті та кваліфікації позивачки, остання заявою від 31 липня 2018 року відмовилася від переведення на вказану посаду. Позивачка вказувала, що відповідач мав би перевести її на посаду провідного спеціаліста відділу організаційної роботи та з питань управління персоналом апарату райдержадміністрації або на посаду головного спеціаліста з питань внутрішнього аудиту апарату райдержадміністрації, оскільки посадові обов`язки за цими посадами найбільш схожі з тими, які вона виконувала раніше. Проте, відповідач не запропонував їй зазначені посади, не врахував рекомендації профспілкового комітету Корсунь-Шевченківської РДА та переважне право на залишення на роботі. Крім того, у трудовій книжці позивачки зазначено, що її звільнено на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону України Про державну службу , тобто в зв`язку із скороченням, а не через зміну істотних умов державної служби. ОСОБА_1 вважає, що наказ про звільнення є протиправним і підлягає скасуванню, а вона поновленню на роботі в Корсунь-Шевченківській РДА. Стверджувала, що протиправними діями відповідача їй завдано моральну шкоду, яку вона оцінює в 30 000 грн.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 19 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2019 року, в задоволенні позову відмовив.

Приймаючи означене рішення, суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, дійшов висновку, що звільнення ОСОБА_1 відбулося з дотриманням вимог Закону України Про державну службу та Кодексу законів про працю України, у зв`язку з чим оскаржуваний наказ відповідача від 31 липня 2018 року № 54-к є правомірним і скасуванню не підлягає. Зокрема, суд виходив з того, що 31 травня 2018 року позивачку ознайомлено з повідомленням про зміну істотних умов державної служби в зв`язку із виведенням сектору інформаційного забезпечення, зв`язків з громадськістю та ЗМІ з структури апарату райдержадміністрації та запропоновано їй посаду головного спеціаліста відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства райдержадміністрації. Однак, від запропонованої посади позивачка заявою від 31 липня 2018 року відмовилась.

Крім того, суди установили, що посада провідного спеціаліста відділу організаційної роботи та з питань управління персоналом апарату райдержадміністрації була запропонована іншому працівнику, який мав переважне право на залишення на роботі. При цьому, знаючи про введення з 01 серпня 2018 року в структуру апарату райдержадміністрації нових посад, ОСОБА_1 жодних письмових заяв про переведення її на посаду провідного спеціаліста відділу організаційної роботи та з питань управління персоналом апарату райдержадміністрації не подавала. Посада ж головного спеціаліста з питань внутрішнього аудиту апарату райдержадміністрації (яка введена в структуру райдержадміністрації з 01 серпня 2018 року) має певні кваліфікаційні вимоги та передбачає наявність спеціальної освіти, на відміну від посади головного спеціаліста відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства райдержадміністрації, яка й була запропонована позивачу.

Суди попередніх інстанцій відхилили посилання позивачки на те, що відповідно до запису в трудовій книжці її звільнено в зв`язку із скороченням, а не через зміну істотних умов державної служби, оскільки дійшли висновку, що пункт 6 частини третьої статті 83 та пункт 1 частини першої статті 87 Закону України Про державну службу визначають припинення державної служби за однакових підстав, а саме скорочення чисельності або штату державних службовців (що є підставою для зміни істотних умов відповідно до статті 43 Закону України Про державну службу ). Зазначені норми регулюють одні і ті самі відносини, відрізняється лише суб`єкт, який є ініціатором звільнення.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції

На рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2019 року ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та направити справу на новий розгляд.

Доводи скаржника полягають у тому, що судами першої та апеляційної інстанцій не було всебічно, повно та об`єктивно досліджено докази в справі, що є порушенням частини першої статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Суд апеляційної інстанції залишив поза увагою те, що судом першої інстанції було порушено вимоги частини восьмої статті 79 КАС України, відповідно до якої докази, не подані в установлений законом або судом строк, до розгляду не приймаються.

Судами не досліджувався той факт, що ніякого скорочення чисельності апарату райдержадміністрації, на думку скаржника, не відбулося. Суди попередніх інстанцій не вивчили відповідність спірного наказу запису в трудовій книжці ОСОБА_1 . Жодних підстав для зміни істотних умов державної служби, передбачених статтею 43 Закону України Про державну службу не було, фактично відбулося виведення одних посад і створення інших посад з майже аналогічними функціями, які позивачці запропоновані не були. Таким чином, відбулася зміна структури Корсунь-Шевченківської РДА без скорочення чисельності та штату державних службовців. Судами взагалі не досліджувалось питання можливості роботодавця надання ОСОБА_1 іншої роботи в райдержадміністрації.

Суди не взяли до уваги те, що в структурі Корсунь-Шевченківської РДА були створені нові посади, які позивачка могла займати відповідно до своєї кваліфікації, однак їй не запропоновані. Крім того, судами не враховано, що ОСОБА_1 мала переважне право залишення на роботі. Скаржник вказує, що суди першої та апеляційної інстанцій не дослідили питання порушення відповідачем статті 47 Кодексу законів про працю України, зокрема те, що трудова книжка видається працівнику в день звільнення. Також у день звільнення працівника з ним проводиться повний розрахунок.

ОСОБА_1 вважає, що наявні в матеріалах докази в своїй сукупності свідчать, що її звільнення відбулося у зв`язку з скороченням, про яке її попереджено не було. Рішення судів попередніх інстанцій ухвалені з порушенням норм матеріального та процесуального права, без дотримання конституційних прав і свобод, без урахування Закону України Про державну службу , Кодексу законів про працю України, прийняті з порушенням принципу верховенства права.

Ухвалою від 03 травня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Желтобрюх І.Л. (суддя-доповідач), Білоуса О.В., Стрелець Т.Г. відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

У відзиві на касаційну скаргу голова Корсунь-Шевченківської РДА просив касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2019 року залишити без змін. Вважає, що судами попередніх інстанцій правильно встановлено обставини, які мають значення для правильного вирішення справи, судові рішення відповідають нормам матеріального та процесуального права.

24 червня 2019 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 24 червня 2019 року № 823/0/78-19, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Желтобрюх І.Л. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.

Ухвалою від 13 квітня 2020 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Листом від 08 травня 2018 № 162/01-34 відповідач повідомив Первинну профспілкову організацію Корсунь-Шевченківської РДА про те, що з 01 серпня 2018 року плануються зміни в структурі апарату райдержадміністрації, в результаті чого з апарату будуть виведені посади завідувача сектору інформаційного забезпечення, зв`язків з громадськістю та ЗМІ та провідного спеціаліста сектору інформаційного забезпечення, зв`язків з громадськістю та ЗМІ. Повідомлено про можливе вивільнення та переведення працівників: ОСОБА_1 - завідувача сектору та ОСОБА_4 - провідного спеціаліста. Працівників буде попереджено про вивільнення, зміну істотних умов праці та запропоновано наявні вакантні посади для переведення.

Відповідно до протоколу засідання профспілкового комітету Корсунь-Шевченківської РДА від 15 травня 2018 року № 6, члени профкому вирішили звернутися до голови райдержадміністрації з пропозицією при зміні структури апарату райдержадміністрації запропонувати ОСОБА_1 , за наявності, рівнозначну посаду, або посаду з урахуванням її професійних та кваліфікаційних навичок.

29 травня 2018 року відповідачем прийнято розпорядження № 185 Про зміну структури апарату районної державної адміністрації , згідно з пунктом 1 якого вирішено вивести з 01 серпня 2018 року з структури апарату райдержадміністрації сектор інформаційного забезпечення, зв`язків з громадськістю та ЗМІ апарату райдержадміністрації.

31 травня 2018 року ОСОБА_1 ознайомлено з повідомленням про зміну істотних умов державної служби в зв`язку із виведенням сектору інформаційного забезпечення з структури апарату райдержадміністрації та запропоновано їй посаду головного спеціаліста відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства.

Позивачка заявою від 31 липня 2018 року відмовилась від такого переведення через невідповідність запропонованої посади її освіті та кваліфікації.

31 липня 2018 року головою Корсунь-Шевченківської РДА, керуючись частиною четвертою статті 44 Закону України Про місцеві державні адміністрації , пунктом 4 частини першої статті 83, пунктом 1 частини першої, абзацом 2 частини третьої, частиною четвертою статті 87 Закону України Про державну службу , видано наказ № 54-к, яким звільнено ОСОБА_1 з посади завідувача сектору інформаційного забезпечення, зв`язків з громадськістю та ЗМІ апарату райдержадміністрації та припинено державну службу.

Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Пунктом 2 Розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Отже, касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначені в статті 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права в межах доводів і вимог касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

В силу частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Стаття 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.

Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, урегульовані Законом України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII Про державну службу (далі - Закон № 889-VIII; у редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до статті 1 Закону № 889-VIII державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави.

Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.

За змістом статті 5 Закону № 889-VIII правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.

Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.

Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.

У частині першій статті 83 Закону № 889-VIII наведені підстави припинення державної служби. Зокрема, державна служба припиняється: 1) у разі втрати права на державну службу або його обмеження (стаття 84 цього Закону); 2) у разі закінчення строку призначення на посаду державної служби (стаття 85 цього Закону); 3) за ініціативою державного службовця або за угодою сторін (стаття 86 цього Закону); 4) за ініціативою суб`єкта призначення (стаття 87 цього Закону); 5) у разі настання обставин, що склалися незалежно від волі сторін (стаття 88 цього Закону); 6) у разі незгоди державного службовця на проходження державної служби у зв`язку із зміною її істотних умов (стаття 43 цього Закону); 7) у разі досягнення державним службовцем 65-річного віку, якщо інше не передбачено законом; 8) у разі застосування заборони, передбаченої Законом України Про очищення влади .

У справі, що розглядається, державна служба припинилася на підставі пункту 4 частини першої статті 83 зазначеного Закону - за ініціативою суб`єкта призначення (пункт 1 частини першої статті 87 Закону).

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі.

У той же час, частиною третьою статті 87 власником або уповноваженим ним органом передбачено, що процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої статті 87 визначається законодавством про працю. Звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті допускається лише у разі, якщо державного службовця не може бути переведено на іншу посаду відповідно до його кваліфікації або якщо він відмовляється від такого переведення.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом у випадку змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.

Разом із тим, частиною другої цієї статті обумовлено, що звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.

Згідно із частиною першою статті 43 КЗпП України, розірвання трудового договору з підстав, передбачених пунктами 1 (крім випадку ліквідації підприємства, установи, організації), 2-5, 7 статті 40 і пунктами 2 і 3 статті 41 цього Кодексу, може бути проведено лише за попередньою згодою виборного органу (профспілкового представника), первинної профспілкової організації, членом якої є працівник, крім випадків, коли розірвання трудового договору із зазначених підстав здійснюється з прокурором, поліцейським і працівником Національної поліції, Служби безпеки України, Державного бюро розслідувань України, Національного антикорупційного бюро України чи органу, що здійснює контроль за додержанням податкового законодавства.

У положеннях статей 42, 49-2 КЗпП України закріплено, що при скороченні чисельності чи штату працівників у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці переважне право на залишення на роботі надається працівникам з більш високою кваліфікацією і продуктивністю праці. При рівних умовах продуктивності праці і кваліфікації перевага в залишенні на роботі надається працівникам, переліченим у частині другій статті 42 КЗпП. Про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці. Одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації. При відсутності роботи за відповідною професією чи спеціальністю, а також у разі відмови працівника від переведення на іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації працівник, на власний розсуд, звертається за допомогою до державної служби зайнятості або працевлаштовується самостійно.

З системного аналізу наведених норм спеціального та трудового законодавства слідує, що для розірвання трудового договору на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII уповноважений орган повинен довести факт скорочення чисельності або штату державних службовців. Одночасно з попередженням про звільнення уповноважений орган повинен запропонувати працівникові іншу рівноцінну посаду державної служби або іншу роботу (посаду державної служби) в цьому органі, або довести факт відсутності такої можливості.

Відповідно до розпорядження Корсунь-Шевченківської РДА від 29 травня 2018 року № 185 Про зміну структури апарату районної державної адміністрації з 01 серпня 2018 року з апарату райдержадміністрації виводиться дві посади - завідувача сектору інформаційного забезпечення, зв`язків з громадськістю та ЗМІ та провідного спеціаліста цього сектору. Функції, які виконував сектор інформаційного забезпечення, зв`язків з громадськістю та ЗМІ розподілені між відділом культури райдержадміністрації (по зв`язках з громадськістю) і головним спеціалістом з питань цивільного захисту та оборонної роботи апарату райдержадміністрації (у сфері протидії корупції). Одночасно, розпорядженням до структури апарату введено дві інші посади - провідного спеціаліста відділу організаційної роботи та з питань управління персоналом апарату райдержадміністрації та головного спеціаліста з питань внутрішнього аудиту апарату райдержадміністрації. Тобто, чисельність апарату Корсунь-Шевченківської РДА з 01 серпня 2018 року не змінювалася та продовжувала становити 27 одиниць.

Отже, в даному випадку в апараті райдержадміністрації не відбулося скорочення чисельності або штату державних службовців.

Як слідує з обставин справи, процедура вивільнення ОСОБА_1 була проведена відповідачем у відповідності до пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII та вимог законодавства про працю.

Зокрема, 08 травня 2018 року відповідач звернувся з листом № 162/01-34 до Первинної профспілкової організації Корсунь-Шевченківської РДА, в якому повідомив, що з 01 серпня 2018 року плануються зміни в структурі апарату райдержадміністрації.

На засіданні профспілкового комітету Корсунь-Шевченківської РДА від 15 травня 2018 року № 6, члени профкому вирішили звернутися до голови райдержадміністрації з пропозицією при зміні структури апарату райдержадміністрації запропонувати ОСОБА_1 , за наявності, рівнозначну посаду, або посаду з урахуванням її професійних та кваліфікаційних навичок.

Листом керівника апарату райдержадміністрації від 31 травня 2018 року № 189/01-34 ОСОБА_1 було попереджено про можливе вивільнення та зміну істотних умов державної служби відповідно до статті 43 Закону № 889-VIII з одночасним запропонуванням посади головного спеціаліста відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства.

Заявою від 31 липня 2018 року ОСОБА_1 повідомила відповідача, що відмовляється від запропонованої посади через невідповідність запропонованої посади її освіті та кваліфікації.

Судами встановлено та не оспорюється сторонами, що на час попередження позивачки про можливе вивільнення в апараті Корсунь-Шевченківської РДА була вакантною посада головного спеціаліста відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства, яка в силу пункту 6 частини першої статті 2 Закону № 889-VIII є рівнозначною тій, яку обіймала ОСОБА_1 , так як належить до однієї групи оплати праці з урахуванням повноважень державного органу.

При цьому, з 01 серпня 2018 року до структури апарату райдержадміністрації вводились посади провідного спеціаліста відділу організаційної роботи та з питань управління персоналом апарату райдержадміністрації та головного спеціаліста з питань внутрішнього аудиту апарату райдержадміністрації.

Перша з названих посад була запропонована працівнику ОСОБА_4 , як рівнозначна тій, яку вона обіймала на момент попередження про наступне вивільнення, а саме провідного спеціаліста сектору інформаційного забезпечення, зв`язків з громадськістю та ЗМІ.

Друга ж із названих посад не була запропонована позивачці в силу того, що вимагає від працівника наявності певних кваліфікаційних вимог та спеціальної освіти (економічної або юридичної), у той час як позивачка має педагогічну освіту.

Натомість, запропонована ОСОБА_1 посада не має вимог до спеціальної освіти та стажу роботи, що підтверджується посадовою інструкцією головного спеціаліста відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства, затвердженою 01 березня 2018 року першим заступником голови райдержадміністрації.

Посилання позивачки на те, що вона мала переважне право на залишення на роботі є безпідставними, оскільки, по-перше, зазначене мало б місце в разі запропонування однієї і тієї ж посади двом працівникам (у даному випадку ОСОБА_4 і ОСОБА_1 запропоновані різні посади, остання не подавала заяву про переведення на конкретну посаду), а по-друге, якщо б таке питання відповідачем розглядалося, то ОСОБА_4 мала б переважне право на залишення на роботі з огляду на більший безперервний стаж державної служби та перебування на утриманні двох неповнолітніх дітей.

Разом із тим, говорячи про дотримання відповідачем процедури звільнення ОСОБА_1 , суди першої та апеляційної інстанцій залишити поза увагою той факт, що позивачка була повідомлена про можливе вивільнення у зв`язку із змінами істотних умов державної служби відповідно до статті 43 Закону № 889-VIII.

Верховний Суд відзначає, що обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням установленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.

У відзиві на касаційну скаргу голова Корсунь-Шевченківської РДА вказує, що звільнення державного службовця на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII допускається у разі, якщо державного службовця не може бути переведено на іншу посаду відповідно до його кваліфікації або якщо він відмовляється від такого переведення. З огляду на це райдержадміністрація вважає, що так як позивачка відмовилася від переведення на посаду головного спеціаліста відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства, то підстава припинення державної служби в такому випадку означена саме в пункті 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII.

Проте зазначені доводи відповідача не узгоджуються з наведеними нижче приписами спеціального закону.

Так, положеннями статті 43 Закону № 889-VIII обумовлено, що підставами для зміни істотних умов державної служби є: 1) ліквідація або реорганізація державного органу; 2) зменшення фонду оплати праці державного органу; 3) скорочення чисельності або штату працівників у зв`язку з оптимізацією системи державних органів чи структури окремого державного органу.

Не вважається зміною істотних умов державної служби зміна назви структурного підрозділу державного органу або посади, не пов`язана із зміною функцій державного органу та основних посадових обов`язків.

Зміною істотних умов державної служби вважається зміна: 1) належності посади державної служби до певної категорії посад; 2) основних посадових обов`язків; 3) умов (системи та розмірів) оплати праці або соціально-побутового забезпечення; 4) режиму служби, встановлення або скасування неповного робочого часу; 5) місця розташування державного органу (в разі його переміщення до іншого населеного пункту).

Про зміну істотних умов служби керівник державної служби письмово повідомляє державного службовця не пізніш як за 60 календарних днів до зміни істотних умов державної служби, крім випадків підвищення заробітної плати. У разі незгоди державного службовця на продовження проходження державної служби у зв`язку із зміною істотних умов державної служби він подає керівнику державної служби заяву про звільнення на підставі пункту 6 частини першої статті 83 цього Закону або заяву про переведення на іншу запропоновану йому посаду не пізніш як за 60 календарних днів з дня ознайомлення з повідомленням про зміну істотних умов державної служби. Якщо протягом 60 календарних днів з дня ознайомлення державного службовця з повідомленням про зміну істотних умов служби від нього не надійшли заяви, зазначені в абзаці другому цієї частини, державний службовець вважається таким, що погодився на продовження проходження державної служби.

У разі незгоди державного службовця із зміною істотних умов державної служби він має право оскаржити відповідне рішення в порядку, визначеному статтею 11 цього Закону.

Отже, приписами абзацу 2 частини четвертої указаної статті визначена форма незгоди державного службовця на продовження проходження державної служби у зв`язку із зміною її істотних умов. Зокрема, така незгода має бути надана шляхом подання заяви про звільнення на підставі пункту 6 частини 1 статті 83 Закону № 889-VIII. Також державний службовець може подати заяву про переведення на іншу запропоновану йому посаду.

Тобто, підставою для звільнення позивачки на підставі пункту 6 частини 1 статті 83 Закону № 889-VIII має бути його заява про звільнення у зв`язку з його незгодою з подальшим проходженням державної служби у зв`язку із зміною її істотних умов.

Разом із тим, як слідує з матеріалів справи, позивачкою не подавалась заява про звільнення на підставі пункту 6 частини 1 статті 83 Закону № 889-VIII. Також матеріали справи не містять доказів подання позивачем заяви про переведення на іншу запропоновану йому посаду.

З огляду на положення абзацу 3 частини четвертої статті 43 Закону № 889-VIII, за відсутності вказаних заяв (про звільнення чи призначення на іншу посаду) позивачка вважається такою, що погодилась на продовження проходження державної служби на новій посаді незалежно від її фактичних дій (бездіяльності) щодо подання необхідних документів до Корсунь-Шевченківської РДА або виконання службових обов`язків на новій посаді.

Та обставина, що позивачка не надала документів для працевлаштування та фактично не приступила до виконання своїх обов`язків на іншій, запропонованій посаді, не може слугувати самостійною підставою для її звільнення за пунктом 6 частини 1 статті 83 Закону № 889-VIII.

Крім того Верховний Суд зазначає, що зі змісту статей 43, 83 Закону № 889-VIII слідує, що припинення державної служби у разі негоди державного службовця на її проходження у зв`язку зі зміною істотних умов може відбутися не інакше, аніж шляхом прийняття роботодавцем окремого наказу з цього питання.

Така правова позиція викладена Верховним Судом у постановах від 27 листопада 2019 року № 805/4303/16-а та від 20 лютого 2020 року у справі № 805/4334/16-а.

Таким чином, ураховуючи, що ОСОБА_1 була повідомлена про можливе вивільнення у зв`язку із зміною істотних умов державної служби та не подавала заяв про звільнення чи призначення на іншу посаду відповідно до статті 43 Закону № 889-VIII, то вона не могла бути звільнена на підставі пункту 6 частини 1 статті 83 цього Закону.

Тим більше позивачка не підлягала звільненню на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, оскільки вона не попереджалась про можливе вивільнення у зв`язку із скороченням чисельності або штату державних службовців, ліквідацією або реорганізацією державного органу.

Таким чином, посилання відповідача на вказану норму спеціального закону як правову підставу припинення державної служби ОСОБА_1 є помилковим та суперечить нормам спеціального законодавства.

Верховний Суд не погоджується з позицією судів попередніх інстанцій, що пункт 6 частини третьої статті 83 та пункт 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII визначають припинення державної служби за однакових підстав, а саме скорочення чисельності або штату державних службовців (що є підставою для зміни істотних умов відповідно до статті 43 цього Закону), та вважає, що законодавець недаремно виокремив ці дві підстави припинення державної служби.

Процедура вивільнення державного службовця у зв`язку із змінами істотних умов державної служби чітко передбачена статтею 43 Закону № 889-VIII і звільнення державного службовця у разі незгоди на продовження проходження державної служби у зв`язку із зміною істотних умов державної служби відбувається на підставі пункт 6 частини третьої статті 83 указаного Закону. Натомість, процедура вивільнення у зв`язку з скороченням чисельності або штату державних службовців, ліквідації або реорганізації державного органу визначається законодавством про працю - КЗпП України, та у разі, якщо державного службовця не може бути переведено на іншу посаду відповідно до його кваліфікації або якщо він відмовляється від такого переведення - звільнення проводиться на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII.

Схожість вказаних підстав припинення державної служби в тому, що скорочення чисельності або штату державних службовців відбувається зі сторони суб`єкта призначення, не надає права останньому довільно трактувати положення спеціального законодавства, яке чітко регламентує той та інший випадок.

За такого правового регулювання та обставин справи Верховний Суд приходить до висновку про відсутність підстав для звільнення ОСОБА_1 з посади завідувача сектору інформаційного забезпечення, зв`язків з громадськістю та ЗМІ апарату райдержадміністрації на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII та протиправність оскаржуваного наказу відповідача від 31 липня 2018 року № 54-к.

Верховний Суд констатує, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення спеціального законодавства, яке регулює спірні відносини, у зв`язку з чим дійшли помилкових висновків про необхідність відмови в задоволенні позовних вимог.

Відповідно до частин першої, третьої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Отже, в силу наведених приписів процесуального закону рішення судів першої та апеляційної інстанцій у вказаній частині підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення.

Статтею 235 КЗпП України обумовлено, що у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України "Про запобігання корупції" іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.

При винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року, не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.

При цьому, виходячи із специфіки даної категорії публічно-правових спорів, поняття попередня робота слід трактувати дещо ширше, зокрема, як обсяг та перелік функціональних завдань та обов`язків працівника, його повноважень та відповідальності за відповідною посадою.

Так, у позовній заяві ОСОБА_1 просила поновити її на посаді завідувача сектору інформаційного забезпечення, зв`язків з громадськістю та ЗМІ апарату районної державної адміністрації, а у випадку змін в структурі апарату забезпечити позивача іншою роботою з урахуванням її професійних та кваліфікаційних навичок.

Як слідує з обставин справи, до звільнення позивачка працювала на посаді завідувача сектору інформаційного забезпечення, зв`язків з громадськістю та ЗМІ апарату райдержадміністрації, однак з 01 серпня 2018 року зазначений підрозділ було виведено із структури апарату Корсунь-Шевченківської РДА і посада позивачки перестала існувати.

З огляду на це, задля повного та належного захисту порушеного права позивачки, суд повинен з`ясувати, яка посада в апараті Корсунь-Шевченківської РДА є рівнозначною тій, яку вона обіймала до звільнення.

Верховний Суд наголошує на тому, що спосіб захисту порушеного права безпосередньо повинен бути пов`язаний з подальшою можливістю виконати судове рішення і є ефективним тоді, коли може забезпечити поновлення порушеного права, а у разі неможливості такого поновлення - гарантувати особі можливість отримання нею відповідного відшкодування.

У Рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 Конституційний Суд України зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом.

У той же час, суд касаційної інстанції у силу положень статті 341 КАС України обмежений у праві встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах Пономарьов проти України , Рябих проти Росії , Нєлюбін проти Росії ), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.

На підставі пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

За таких обставин Суд дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, судові рішення - скасуванню з ухваленням нового рішення у частині визнання протиправним і скасування наказу про звільнення, а справа - направленню на новий судовий розгляд до суду першої інстанції у частині позовних вимог про поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та відшкодування моральної шкоди.

Під час нового розгляду суд повинен з`ясувати назву посади в апараті Корсунь-Шевченківської РДА, яка за обсягом та переліком функціональних завдань і обов`язків, повноважень та відповідальністю є рівнозначною посаді, яку ОСОБА_1 обіймала до звільнення, та поновити її на такій посаді з одночасним вирішенням питання про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу. Крім того, враховуючи, що судом не досліджувалось питання завдання ОСОБА_1 моральної шкоди внаслідок її звільнення, суду необхідно встановити чи була така шкода завдана, та чи є причино-наслідковий зв`язок між такою шкодою та діями відповідача.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на відсутність документального підтвердження понесених судових витрат під час касаційного розгляду справи, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись пунктом 2 Розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону № 460-IX та статтями 341, 345, 349, 351, 353, 356, 359 КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2019 року - скасувати.

3. Ухвалити у справі нове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнити частково.

4. Визнати протиправним і скасувати наказ Корсунь-Шевченківської районної державної адміністрації Черкаської області від 31 липня 2018 року № 54-к Про звільнення ОСОБА_1 .

5. Справу № 2340/3477/18 у частині позовних вимог про поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та відшкодування моральної шкоди - направити на новий судовий розгляд до Черкаського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

В.М. Соколов

Л.О. Єресько

А.Г. Загороднюк ,

Судді Верховного Суду