Постанова

від 21.04.2020 по справі 381/3263/17

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 381/3263/17 Суддя (судді) першої інстанції: Ковалевська Л.М.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 квітня 2020 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді Безименної Н.В.

суддів Бєлової Л.В. та Кучми А.Ю.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Фастівського міськрайонного суду Київської області від 12 вересня 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Борівської селищної ради про усунення перешкод у користуванні власністю,-

ВСТАНОВИЛА:

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася до Фастівського міськрайонного суду Київської області з позовом до Борівської селищної ради (далі - відповідач), в якому просила зобов`язати відповідача усунути перешкоди у користуванні земельною ділянкою (кадастровий номер 3224955300:01:003:0330), яка розташована в селищі Борова Фастівського району Київської області на розі АДРЕСА_2, шляхом корегування Генерального плану та графічних матеріалів щодо винесення за земельну ділянку червоної лінії, яка проходить через неї з вини відповідача.

Ухвалою Фастівського міськрайонного суду Київської області від 12 вересня 2017 року відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі.

Не погоджуючись з даною ухвалою, позивач подала апеляційну скаргу, в якій просить її скасувати і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані тим, що позивачем подано позов про усунення перешкод у користуванні належною їй земельною ділянкою, тому фактично суть позовних вимог зводиться до оскарження рішення суб`єкта владних (органу місцевого самоврядування - Селищної ради) під час здійснення ним владних управлінських функцій стосовно розгляду та затвердження генерального плану населеного пункту.

У відповідності до ст.311 КАС України апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Статтею 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до ст.320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Як вбачається з адміністративного позову, на підставі свідоцтва про право на спадщину за законом, виданого 27.06.2013, приватним нотаріусом Фастівського районного нотаріального округу Київської області Перепелицею Ж.П., зареєстрованому у реєстрі №1780, позивач є власником земельної ділянки 0,340 га цільове призначення якої є ведення комерційної діяльності (кадастровий номер 3224955300:01:003:0330), яка розташована в селищі Борова Фастівського району Київської області на розі АДРЕСА_2, що підтверджується витягом з державного земельного кадастру про земельну ділянку.

З моменту отримання земельної ділянки у власність позивач використовувала її за призначенням, в т.ч. її частину задавала в оренду іншим суб`єктам господарювання. На початку травня 2017 року орендарі земельної ділянки позивача, з метою розміщення на ній торгових місць звернулися до Борівської селищної ради для узгодження паспорту прив`язки та отримання дозволу на встановлення тимчасових споруд. Однак, місцевою радою їм було відмовлено з підстав знаходження на земельній ділянці позивача червоних ліній, нанесених згідно з розробленого генерального плану смт.Борова Фастівського району.

Ознайомившись з рішенням Борівської селищної ради №2 від 03.04.2015 Про затвердження Генерального плану смт.Борова Фастівського району Київської області , графічними матеріалами Генерального плану із зазначенням червоних ліній, позивач переконалася, що саме через її земельну ділянку, яка на графічному плані позначається цифрою НОМЕР_1, проходить червона лінія.

На звернення позивача, чому червона лінія проходить по її земельній ділянці, та вимогу зробити корегування червоних ліній за адресою смт. Борова ріг АДРЕСА_2, листом вих.№02-17/71 від 19.05.2017 відповідач надав відповідь, що вся інформація, яка була потрібна для розроблення генерального плану смт.Борова, була передана до проектного інституту ТОВ Проектгенплан , а дані про земельну ділянку позивач може подивитись у відкритому доступі, чим і користувались розробники генерального плану, а червона лінія не позбавляє позивача частини земельної ділянки та прав власності на неї.

Позивач повторно звернулась до відповідача про здійснення корегування червоних ліній за адресою смт .Борова ріг АДРЕСА_2, на що виконавчий комітет Борівської селищної раді рішенням № 1 від 04.08.2017 року відмовив у наданні дозволу на корегування частини червоних ліній за вказаною адресою.

Вважаючи протиправною бездіяльність відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції, відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі, дійшов висновку, що заявлені позовні вимоги зобов`язати відповідача усунути перешкоди у користуванні земельною ділянкою шляхом корегування Генерального плану та графічних матеріалів щодо винесення за земельну ділянку червоної лінії, яка проходить через неї з вини відповідача, є предметом цивільної юрисдикції, оскільки стосуються майнових відносин, відтак, не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Позивач звернувся до суду в порядку цивільного судочинства, однак, ухвалою Фастівського міськрайонного суду Київської області від 04 грудня 2017 року, яка була залишена без змін постановою Апеляційного суду Київської області від 06 лютого 2018 року було закрито провадження у цивільній справі за позовом ОСОБА_1 до Борівської селищної ради, третя особа ТОВ Проектгенплан про усунення перешкод у користуванні земельною ділянкою.

Позивач звернулась до господарського суду за захистом порушених прав, втім, ухвалою Господарського суду Київської області від 08 листопада 2018 року, яка залишена без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 18 лютого 2019 року, а провадження у справі закрито.

В березні 2019 року позивач звернулась до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просила скасувати постанову Північного апеляційного господарського суду від 18 лютого 2019 року та ухвалу Господарського суду Київської області від 08 листопада 2018 року та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Разом з тим у касаційній скарзі позивачем надано клопотання про передачу цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 6 ст. 302 Господарського процесуального кодексу України з огляду на те, що підставою оскарження постанови суду апеляційної інстанції та ухвали суду першої інстанції є порушення ними правил предметної та суб`єктної юрисдикції.

Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду ухвалою від 14 березня 2019 року відкрив касаційне провадження, а ухвалою від 10 квітня 2019 року клопотання позивачки задовольнив і передав цю справу разом з відповідною касаційною скаргою на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки підставою оскарження постанови суду апеляційної інстанції та ухвали суду першої інстанції є порушення ними правил предметної юрисдикції.

Колегія суддів звертає увагу, що в постанові від 15 жовтня 2019 року у справі №911/1834/18 (а.с.15) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що з огляду на суб`єктний склад спору, предмет позову та характер спірних правовідносин, спір у справі №381/3263/17 (провадження №2-а/381/2-22/17) підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства з огляду на наступне.

При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Так, ст.1 та ч.1 ст.2 ГПК України визначено юрисдикцію та повноваження господарських судів, установлено порядок здійснення судочинства у господарських судах, а також регламентовано, що завданням господарського судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів, пов`язаних зі здійсненням господарської діяльності, та розгляд інших справ, віднесених до юрисдикції господарського суду, з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави.

Юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням (ч. 2 ст.4 ГПК України).

Справи, що відносяться до юрисдикції господарських судів, визначено ст.20 ГПК України, за змістом п.п. 1, 6, 15 ч. 1 якої господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні правочинів у господарській діяльності, крім правочинів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, а також у спорах щодо правочинів, укладених для забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці; справи у спорах, що виникають у зв`язку зі здійсненням господарської діяльності, та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також справи у спорах щодо майна, що є предметом забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці; й інші справи у спорах між суб`єктами господарювання.

Тобто, в порядку господарського судочинства розглядаються справи, що виникають із приватноправових відносин.

Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (переважно майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.

Спір є приватноправовим і підвідомчим господарському суду, зокрема, за таких умов: а) участь у спорі суб`єкта господарювання; б) наявність між сторонами, по-перше, господарських відносин, урегульованих Цивільним, Господарським кодексами України, іншими актами цивільного і господарського законодавства, і, по-друге, спору про право, що виникає з відповідних відносин; в) відсутність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення такого спору судом іншої юрисдикції.

Натомість, згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ за ст.19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження; спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

Відповідно до п.7 ч.1 ст.4 КАС України суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб`єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.

У справі, яка розглядається, одним із відповідачів є Селищна рада, тобто орган місцевого самоврядування. Спір виник щодо земельних правовідносин.

За змістом п.п. д , ї , й , к ч.1 ст.12 Земельного кодексу України до повноважень, зокрема, селищних рад у галузі земельних відносин на території селищ належить: організація землеустрою; внесення пропозицій до районної ради щодо встановлення і зміни меж сіл, селищ, міст; вирішення земельних спорів; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону .

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлено Законом України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI Про регулювання містобудівної діяльності (далі - Закон № 3038-VI), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів (преамбула цього Закону).

Відповідно до п.п.1, 2, 3 ч.1 ст1 Закону № 3038-VI наведені нижче терміни вживаються в такому значенні:

- генеральна схема планування території України - це містобудівна документація, що визначає концептуальні вирішення планування та використання території України;

- генеральний план населеного пункту - це містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;

- детальний план території - це містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

Питання планування і забудови територій урегульовано ст.2 Закону № 3038-VI, згідно з п.п.1-5 ч.1 якої планування і забудова територій - це діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає:

- прогнозування розвитку територій;

- забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій;

- обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням;

- взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій;

- визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів.

Відповідно до ст.8 Закону № 3038-VI планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування. Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку. Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

Планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них (ч.1 ст.16 Закону № 3038-VI).

Згідно з ч.ч. 1, 2, 5, 6, 7 та 8 ст. 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. Для населених пунктів з чисельністю населення до 50 тисяч осіб генеральні плани можуть поєднуватися з детальними планами всієї території таких населених пунктів. Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради. Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада. Строк дії генерального плану населеного пункту не обмежується. Зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п`ять років. Такі зміни вносяться органом місцевого самоврядування, який затверджував генеральний план населеного пункту. Питання про дострокове внесення змін до генерального плану населеного пункту може порушуватися за результатами містобудівного моніторингу перед відповідною сільською, селищною, міською радою відповідною місцевою державною адміністрацією.

Відповідно до ч.1 і 4 ст.19 Закону № 3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці. Детальний план території визначає:

- принципи планувально-просторової організації забудови;

- червоні лінії та лінії регулювання забудови;

- функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами;

- містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території;

- потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування;

- доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови;

- черговість та обсяги інженерної підготовки території;

- систему інженерних мереж;

- порядок організації транспортного і пішохідного руху;

- порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі;

- межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).

Приписами ст.21 Закону № 3038-VI урегульовано питання громадського обговорення щодо врахування громадських інтересів, за змістом частин першої, другої якої громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій. Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.

Разом з тим систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР Про місцеве самоврядування в Україні , відповідно до п.42 ч.1 ст.26 якого виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.

Також згідно з п.2 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року №555, проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проектах містобудівної документації здійснюється під час розроблення відповідних проектів містобудівної документації.

За змістом п.3 зазначеного Порядку сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи відповідно до ч.3 ст.21 Закону № 3038-VI забезпечують:

- оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення проектів містобудівної документації з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками;

- оприлюднення розроблених проектів містобудівної документації і доступ громадськості до зазначеної інформації;

- реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації;

- узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками проектів містобудівної документації через погоджувальну комісію (у разі її утворення);

- оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації.

Таким чином, колегія суддів доходить висновку, що у спірних правовідносинах стосовно розгляду і затвердження генерального плану населеного пункту (смт.Борова Фастівського району Київської області) з розробленим планом червоних ліній Селищна рада реалізує свої повноваження як суб`єкт владних повноважень у сфері публічно-правових відносин, пов`язаних із підготовкою та виданням нормативно-правового акта, яким є вказаний генеральний план.

Предметом позову у цій справі є усунення перешкод у користуванні земельною ділянкою шляхом зобов`язання відповідачів винести за межі належної позивачці земельної ділянки червоні лінії у затвердженому Селищною радою генеральному плані відповідного населеного пункту.

Захист прав позивачки в обраний нею спосіб віднесено до компетенції адміністративного суду, оскільки, незважаючи на те, що нею подано позов про усунення перешкод у користуванні належною їй земельною ділянкою, фактично суть позовних вимог зводиться до оскарження рішення суб`єкта владних повноважень (органу місцевого самоврядування - Селищної ради) під час здійснення ним владних управлінських функцій стосовно розгляду та затвердження генерального плану населеного пункту (смт.Борова Фастівського району Київської області).

При цьому відповідний генеральний план населеного пункту не є актом індивідуальної дії, який стосується конкретних прав чи обов`язків певної особи, у тому числі позивача. Дія затвердженого Селищною радою генерального плану населеного пункту поширюється на необмежену кількість суб`єктів та застосовується багаторазово.

Отже, з огляду на суб`єктний склад спору, предмет позову та характер спірних правовідносин колегія суддів вважає, що даний спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Аналогічний за змістом правовий висновок викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 363/3786/17 (провадження № 14-145цс19) та від 15 жовтня 2019 року у справі №911/1834/18 (провадження №12-58гс19).

З огляду на викладені обставини, з урахуванням наведених норм права, за наслідком розгляду апеляційної скарги, колегія суддів доходить висновку, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Борівської селищної ради про усунення перешкод у користуванні власністю.

На підставі вищевикладеного, приймаючи до уваги, що помилковість висновків суду першої інстанції та порушення норм процесуального права призвело до неправильного вирішення питання, колегія суддів вважає, що ухвала Фастівського міськрайонного суду Київської області від 12 вересня 2017 року про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі підлягає скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись ст.ст.243, 308, 311, 315, 320, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.

Ухвалу Фастівського міськрайонного суду Київської області від 12 вересня 2017 року про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі скасувати, направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Текст постанови виготовлено 21 квітня 2020 року.

Головуючий суддя Н.В.Безименна

Судді Л.В.Бєлова

А.Ю.Кучма