Постанова

від 05.10.2020 по справі 0440/5056/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 жовтня 2020 року

м. Київ

справа № 0440/5056/18

адміністративне провадження № К/9901/12403/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом Державного підприємства Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№21)

до Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області

про визнання протиправною та скасування постанови

за касаційною скаргою Державного підприємства Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№21)

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 року (ухвалене у складі головуючого судді Бондар М.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Чабаненко С.В., суддів Чумака С.Ю., Юрко І.В.),

В С Т А Н О В И В :

Короткий зміст позовних вимог

Державне підприємство Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№21) (далі також - позивач) звернулось до суду з позовною заявою до Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області (далі також - ГУ Держпраці у Дніпропетровській області, відповідач), в якій просило визнати протиправною та скасувати постанову ГУ Держпраці у Дніпропетровській області від 11 квітня 2018 року №18/4.3-5/172, якою на позивача накладено штраф у розмірі 372 300 грн.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року, в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач належними та допустимими доказами довів правомірність проведення інспекційного відвідування Державного підприємства Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№21) та прийняття постанови від 11 квітня 2018 року №18/4.3-5/172 про накладення штрафу у розмірі 372 300 грн.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, позивач звернувся з касаційною скаргою до суду касаційної інстанції, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким задовольнити позов повністю.

Доводи касаційної скарги зводяться до того, що під час судового розгляду справи в судах попередніх інстанцій було надано достатні докази та пояснення, відповідно до яких вбачається, що дії відповідача щодо винесення постанови про накладення штрафу уповноваженими особами від 11 квітня 2018 року №18/4.3-5/172 у розмірі 372 300 грн - є протиправними, передчасними та такими, що не відповідають спеціальному законодавству, яке регулює дані правовідносини, окрім того, скаржник вважає, що розмір штрафу не відповідає обставинам справи та законодавчим нормам.

Зокрема, скаржник зазначає, що відповідачем неправомірно застосовано штрафну санкцію у вигляді застосування штрафу, передбаченого абзацом 7 частини другої статті 265 КЗпП України, оскільки санкція цієї норми не узгоджується із предметом перевірки та діями позивача, вчиненими під час інспекційного відвідування.

На думку позивача, застосування штрафу у стократному розмірі заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, що становить 372 300 грн станом на 11 квітня 2018 року можливе лише за умови створення перешкод суб`єктом господарювання, яке полягає у фактичному недопущенні до проведення перевірки інспектора праці, а саме в недопуску інспектора до приміщень та до працівників, уже в ході проведення такої перевірки.

Скаржник звертає увагу суду касаційної інстанції, що інспектор праці до проведення перевірки взагалі не приступав через відсутність позивача та уповноваженої особи позивача за місцезнаходженням підприємства через необізнаність та неповідомлення відповідачем позивача про таке інспекційне відвідування.

Позиція інших учасників справи

18 червня 2019 року до суду надійшов відзив відповідача на касаційну скаргу позивача, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

Касаційна скарга надійшла до суду 2 травня 2019 року.

Ухвалою Верховного Суду від 20 травня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі №0440/5056/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.

Ухвалою Верховного Суду від 1 жовтня 2020 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 2 жовтня 2020 року.

З касаційною скаргою подано клопотання про участь в розгляді справи в судовому засіданні, в задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 1 жовтня 2020 року.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що на підставі наказу ГУ Держпраці у Дніпропетровській області від 16 березня 2018 року №147-І, виданого на виконання листа Дніпропетровської місцевої прокуратури №2 від 29 грудня 2017 року №47/2-1117 вих.17, призначено інспекційне відвідування зі здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю Державним підприємством Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№21) за адресою: 52406, Дніпропетровська область, Солонянський район, с. Аполлонівка, Військове містечко, буд. 37, код ЄДРПОУ 08679698, у період з 20 березня 2018 року по 21 березня 2018 року.

На підставі наказу від 16 березня 2018 року №147-І видано направлення на проведення інспекційного відвідування від 16 березня 2018 року №18/4.3-н.

20 березня 2018 року головним державним інспектором праці здійснено спробу проведення інспекційного відвідування Державного підприємства Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№21) за адресою: 52406, Дніпропетровська область, Солонянський район, с. Аполлонівка, Військове містечко, буд. 37. Проте, проведення інспекційного відвідування виявилося неможливим у зв`язку з ненаданням документів на вимогу інспектора праці, про що ГУ Держпраці у Дніпропетровській області складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 20 березня 2018 року №18/4.3-5.

Примірник акта від 20 березня 2018 року №18/4.3-5 направлено Державному підприємству Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№21) 22 березня 2018 року.

На підставі акта про неможливість проведення інспекційного відвідування від 20 березня 2018 року №18/4.3-5 ГУ Держпраці у Дніпропетровській області прийнято постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами від 11 квітня 2018 року №18/4.3-5/172, якою на Державне підприємство Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№21) , на підставі абзацу 7 частини другої статті 265 КЗпП України, накладено штраф у розмірі 372 300 грн.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року відповідають, а доводи касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Згідно з підпунктом 9 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №96 від 11 лютого 2015 року Держпраці відповідно до покладених на неї завдань: здійснює державний контроль за дотриманням вимог законодавства про працю, зайнятість населення в частині дотримання прав громадян під час прийому на роботу та працівників під час звільнення з роботи; використання праці іноземців та осіб без громадянства; наймання працівників для подальшого виконання ними роботи в Україні в іншого роботодавця; дотримання прав і гарантій стосовно працевлаштування громадян, які мають додаткові гарантії у сприянні працевлаштуванню; провадження діяльності з надання послуг з посередництва та працевлаштування.

Процедуру проведення Державною службою України з питань праці та її територіальними органами перевірок додержання законодавства з питань праці, застосування статті 259 КЗпП України встановлено Порядком здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року №295 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Порядок №295).

Пунктом 2 Порядку №295 передбачено, що державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці: Держпраці та її територіальних органів.

Пунктом 8 Порядку №295 передбачено, що про проведення інспекційного відвідування інспектор праці повідомляє об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі.

Про проведення інспекційного відвідування з питань виявлення неоформлених трудових відносин інспектор праці повідомляє об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі, якщо тільки він не вважатиме, що таке повідомлення може завдати шкоди інспекційному відвідуванню.

Отже, з вищевикладеного вбачається, що повідомлення об`єкта відвідування заздалегідь щодо проведення інспекційного відвідування не є обов`язковою умовою порядку здійснення проведення інспекційного відвідування.

Таким чином, доводи позивача про те, що інспектор до проведення інспекційного відвідування повинен повідомити саме об`єкт відвідування або уповноважену особу про таке відвідування за десять днів до початку перевірки є безпідставними.

Відповідно до пунктів 9-12 Порядку №295 під час проведення інспекційного відвідування інспектор праці повинен пред`явити об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі своє службове посвідчення.

Тривалість інспекційного відвідування, невиїзного інспектування не може перевищувати 10 робочих днів, для суб`єктів мікропідприємництва та малого підприємництва - двох робочих днів.

Інспектори праці за наявності службового посвідчення безперешкодно, без попереднього повідомлення мають право:

1) під час проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин за наявності підстав, визначених пунктом 5 цього Порядку, самостійно і в будь-яку годину доби з урахуванням вимог законодавства про охорону праці проходити до будь-яких виробничих, службових, адміністративних приміщень об`єкта відвідування, в яких використовується наймана праця;

2) ознайомлюватися з будь-якими книгами, реєстрами та документами, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування, невиїзного інспектування, з метою перевірки їх відповідності нормам законодавства та отримувати завірені об`єктом відвідування їх копії або витяги;

3) наодинці або у присутності свідків ставити керівнику та/або працівникам об`єкта відвідування запитання, що стосуються законодавства про працю, отримувати із зазначених питань усні та/або письмові пояснення;

4) за наявності ознак кримінального правопорушення та/або створення загрози безпеці інспектора праці залучати працівників правоохоронних органів;

5) на надання робочого місця з можливістю ведення конфіденційної розмови з працівниками щодо предмета інспекційного відвідування;

6) фіксувати проведення інспекційного відвідування з питань виявлення неоформлених трудових відносин засобами аудіо-, фото- та відеотехніки;

7) отримувати від державних органів інформацію, необхідну для проведення інспекційного відвідування, невиїзного інспектування.

Вимога інспектора праці про надання об`єктом відвідування для ознайомлення документів та/або їх копій чи витягів з документів, пояснень, доступу до приміщень, організації робочого місця, внесена в межах повноважень, є обов`язковою для виконання.

Крім того, відповідно до статті 12 Конвенції Міжнародної організації праці №81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, яка ратифікована Законом України Про ратифікацію Конвенції Міжнародної організації праці №81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі від 8 вересня 2004 року, інспектори праці, забезпечені відповідними документами, що засвідчують їхні повноваження, мають право:

a) безперешкодно, без попереднього повідомлення і в будь-яку годину доби проходити на будь-яке підприємство, яке підлягає інспекції;

b) проходити у денний час до будь-яких приміщень, які вони мають достатні підстави вважати такими, що підлягають інспекції; та

c) здійснювати будь-який огляд, перевірку чи розслідування, які вони можуть вважати необхідними для того, щоб переконатися у тому, що правові норми суворо дотримуються, і зокрема;

i) наодинці або в присутності свідків допитувати роботодавця або персонал підприємства з будь-яких питань, які стосуються застосування правових норм;

ii) вимагати надання будь-яких книг, реєстрів або інших документів, ведення яких приписано національним законодавством з питань умов праці, з метою перевірки їхньої відповідності правовим нормам, і знімати копії з таких документів або робити з них витяги.

Відповідно до пункту 16 Порядку №295 у разі створення об`єктом відвідування перешкод у діяльності інспектора праці (відмова у допуску до проведення відвідування (ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування; перешкода в реалізації інших прав, передбачених пунктом 11 цього Порядку), відсутності об`єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцезнаходженням (адресою, зазначеною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, інших документах, що стали підставою для проведення відвідування), відсутності документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, складається акт про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування із зазначенням відповідних причин, який за можливості підписується керівником об`єкта відвідування або іншою уповноваженою особою.

Як встановлено судами попередніх інстанцій з акта про неможливість проведення інспекційного відвідування, 16 березня 2018 року на електронну адресу позивача було направлено вимогу №55/4.3-18 про надання інформації та копій документів, необхідних для проведення перевірки. Головний інспектор праці зателефонував головному бухгалтеру підприємства ОСОБА_3. на тел. НОМЕР_1 , яка підтвердила отримання на електронну адресу ІНФОРМАЦІЯ_1 вимоги №55/4.3-18.

20 березня 2018 року інспектор праці прибув до Державного підприємства Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№21) та за пропозицією в.о. директора ОСОБА_1 прийшов до бухгалтерії Державного підприємства Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№21) , де було пред`явлено службове посвідчення інспектора праці юристу ОСОБА_2 , а також надано копію направлення на проведення інспекційного відвідування, перелік документів, необхідних для проведення контрольного заходу. Перелічені документи були вручені відповідальній особі - юристу ОСОБА_2 на паперових носіях у двох примірниках, де вона поставила підпис про отримання документів на примірниках інспектора праці, про що свідчать печатка з вхідними номерами №35 і №36 від 20 березня 2018 року. Юрист ОСОБА_2 доповіла інспектору, що жодних документів для інспекційного відвідування не буде надано до особового розпорядження керівництва. Від письмових пояснень ОСОБА_2 відмовилась.

Вищенаведені обставини також підтверджено в суді першої інстанції при допиті свідків (головного бухгалтера ОСОБА_3 , юриста ОСОБА_2 ).

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів Верховного Суду вважає безпідставними доводи касаційної скарги про те, що інспектор праці до проведення перевірки взагалі не приступав через відсутність позивача та уповноваженої особи позивача за місцезнаходженням підприємства через необізнаність та неповідомлення відповідачем позивача про таке інспекційне відвідування, а також те, що позивачем не вчинялися дії щодо недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні.

Відповідно до абзацу 7 частини другої статті 265 КЗпП України юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі вчинення дій, передбачених абзацом шостим цієї частини, при проведенні перевірки з питань виявлення порушень, зазначених в абзаці другому цієї частини, - у стократному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення.

Абзацом 6 частини другої статті 265 КЗпП України встановлено, що юридичні та фізичні особи-підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні - у трикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення.

Абзацом 2 частини другої статті 265 КЗпП України передбачена відповідальність юридичних та фізичних осіб- підприємців, які використовують найману праці, у вигляді штрафу в разі, зокрема, фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору.

Отже, оскільки предмет інспекційного відвідування позивача згідно направлення від 16 березня 2018 року №18/4.3-н стосується не лише здійснення контролю щодо питання своєчасності нарахування та виплати заробітної плати, а включає також контроль щодо оформлення трудових відносин з засудженими, то за створення перешкод у проведенні такого інспекційного відвідування встановлена відповідальність відповідно до абзацу 7 частини другої статті 265 КЗпП України - у стократному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення.

Тому, на підставі акта та у відповідності до пункту 8 Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2013 року №509, Головним управлінням правомірно винесено постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами від 1 червня 2018 року №ДН559/253/АВ/ПІ/МГ-ФС/316, якою відповідно до підпункту 54 пункту 4 Положення про державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року №96 та на підставі абзацу 7 частини другої статті 265 КЗпП України накладено на позивача штраф розмірі 372 300 гривень.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується із судами попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову Державного підприємства Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№21) до Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області про визнання протиправною та скасування постанови, а доводи касаційної скарги зазначених у цій справі висновків судів не спростовують.

Висновки у цій справі щодо застосування абзацу 7 частини другої статті 265 КЗпП України узгоджуються із правовою позицією Верховного Суду, висловленою у постанові від 17 жовтня 2019 року у справі №420/5895/18.

Згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

У відповідності до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.

Рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржених судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державного підприємства Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№21) залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко