Постанова

від 28.01.2021 по справі 420/2220/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 січня 2021 року

м. Київ

справа № 420/2220/19

касаційне провадження № К/9901/34241/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу виконавчого комітету Одеської міської ради на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28.10.2019 (головуючий суддя - Вербицька Н.В., судді: Семенюк Г.В., Шляхтицький О.І.) у справі № 420/2220/19 за позовом Громадської організації "Одеська обласна організація "Зелений лист", Громадської організації "Всеукраїнське об`єднання "Автомайдан", ОСОБА_1 до виконавчого комітету Одеської міської ради, треті особи: Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації, Товариство з обмеженою відповідальністю "Стар Строй Юг", Товариство з обмеженою відповідальністю "Літній театр", Товариство з обмеженою відповідальністю "Міський літній театр", про визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 28.03.2019 № 123 "Про затвердження проекту благоустрою Літнього театру у Міському саду м. Одеси",

В С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

1. 17.04.2019 Громадська організація "Одеська обласна організація "Зелений лист" (надалі по тексту - позивач-1 або ГО "Зелений лист"), Громадська організація "Всеукраїнське об`єднання "Автомайдан" (надалі по тексту - позивач-2 або ГО "Автомайдан"), ОСОБА_1 (надалі по тексту - позивач-3 або ОСОБА_1 ) звернулись до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до виконавчого комітету Одеської міської ради (надалі по тексту - відповідач або ВК ОМР), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю "СТАР СТРОЙ ЮГ" (надалі по тексту - третя особа-1 або ТОВ "СТАР СТРОЙ ЮГ"), Товариство з обмеженою відповідальністю "Літній театр" (надалі по тексту - третя особа-2 або ТОВ "Літній театр"), в якому просили визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Одеської міської ради № 123 від 28.03.2019 "Про затвердження проекту благоустрою Літнього театру у Міському саду м. Одеси".

2. В судовому засіданні 10.05.2019 ухвалою Одеського окружного адміністративного суду залучено до участі в справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, - ТОВ "Міський літній театр".

3. В судовому засіданні 07.06.2019 ухвалою Одеського окружного адміністративного суду залучено до участі в справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивачів, - Управління культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації.

4. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 08.07.2019 в задоволенні позову відмовлено.

5. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28.10.2019 рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08.07.2019 скасовано та ухвалено постанову про задоволення позовних вимог. Визнано протиправним та скасовано рішення виконавчого комітету Одеської міської ради № 123 від 28.03.2019 "Про затвердження проекту благоустрою Літнього театру у Міському саду м. Одеси".

6. Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, в якій просив скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28.10.2019 та залишити в силі рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08.07.2019.

7. Ухвалою Верховного Суду від 18.12.2019 відкрито касаційне провадження у справі та витребувано справу з суду першої інстанції.

8. Ухвалою Верховного Суду від 01.12.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

9. В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначили, що оскаржуване рішення прийняте не на підставі та поза межами повноважень ВК ОМР, що визначені Конституцією та законами України, необґрунтовано, без урахування усіх обставин, недобросовісно, непропорційно та упереджено.

10. Позивачі зазначають, що Літній театр є невід`ємною частиною Міського саду м. Одеси та має охоронний правовий статус - пам`ятка містобудування та архітектури місцевого значення відповідно до рішення виконкому Одеської обласної ради народних депутатів № 234 від 18.05.1972 та рішення виконкому Одеської обласної ради народних депутатів № 493 від 02.10.1984.

11. Позивачі стверджують, що ВК ОМР не наділений повноваженнями затверджувати проекти будівельних робіт (в тому числі поточного ремонту), так само як і не має повноважень на затвердження проектів благоустрою.

12. Також позивачі зазначають, що оскаржене рішення виконкому та проект не враховують статус території Літнього театру Міського саду та порушує імперативні приписи Закону України "Про охорону культурної спадщини", оскільки Літній театр є невід`ємною частиною Міського саду та є пам`яткою містобудування та архітектури, що занесений до Державного реєстру нерухомих пам`яток України згідно наказу Міністерства культури і туризму України від 20.06.2008 № 728/0/16-08, охоронний номер 232-Од.

13. Звертають увагу, що будь-які будівельні роботи на території пам`ятки містобудування та архітектури місцевого значення передбачають отримання погоджень/дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

14. На підтвердження зазначеного позивачі посилаються на лист Управління культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації № 26-інф/01-19 від 02.04.2019, у якому зазначено, що територія Літнього театру (м. Одеса, вул. Преображенська, 24) є складовою частиною пам`ятки містобудування та архітектури місцевого значення Міський сад, починаючи з ХІХ століття, прийнятої під охорону держави рішенням Одеського облвиконкому від 27.12.1991 за № 580 та наказом Міністерства культури і туризму України від 20.06.2008 за № 728/0/16-08, занесеного до державного реєстру нерухомих пам`яток під № 232-Од.

15. Позивачі також зазначають, що затверджений проект не є проектом благоустрою у розумінні Закону України "Про благоустрій населених пунктів". Водночас посилаються на приписи статті 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини", Правила благоустрою території міста Одеси, зміст положень статей 13, 21 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" та стверджують, що "Проект благоустрою території літнього театру з поточним ремонтом існуючих будівель та споруд за адресою: м. Одеса вул. Преображенська, 24" містить у собі сутнісне протиріччя, яке полягає у тому, що об`єктами благоустрою не є і не можуть бути будівлі та споруди.

16. Відповідач заперечував проти позову, зазначаючи про правомірність оскаржуваного в межах розгляду цієї справи рішення, та констатував, що виконком Одеської міської ради не розглядав та не затверджував наданий суду позивачами "Проект з благоустрою території Літнього театру у Міському саду з поточним ремонтом існуючих будівель та споруд за адресою: м. Одеса, вул. Преображенська, 24".

17. Стверджував, що спірним рішенням затверджено саме згаданий проект благоустрою Літнього театру у Міському саду м. Одеси, що представляє собою графічні матеріали візуалізації існуючого стану і проектних пропозицій благоустрою території Літнього театру як відкритого культурного простору.

18. Відповідач зазначає, що цей проект не пов`язаний із наданим позивачем суду проектом, не є його складовою частиною, а є окремим документом, що розглядався виконкомом ОМР, а також його профільними виконавчими органами та спеціально створеною з цією метою робочою групою під час підготовки відповідного рішення.

19. Відносно доводів позивачів щодо відсутності погоджень затвердженого проекту, передбачених Законом України "Про охорону культурної спадщини", відповідач зазначає, що виконкомом затверджувалось лише візуальні зображення передпроектних (у розумінні розроблення технічної документації) рішень організації благоустрою на відповідній території. Тому затверджена відповідачем документація не є проектною документацією, взагалі не містить в собі конкретних планувальних рішень, оцінка яких мала би надаватися з метою отримання відповідних погоджень в органі охорони культурної спадщини та стосується суто питання організації благоустрою і не передбачає проведення будівельних робіт.

20. На підставі викладеного відповідач вважає заявлені позовні вимоги безпідставними та такими, що не підлягають задоволенню.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

21. Виконавчим комітетом Одеської міської ради 28.03.2019 прийнято рішення № 123 "Про затвердження проекту благоустрою Літнього театру у Міському саду м. Одеси".

22. До прийняття зазначеного рішення відповідачем на офіціальному сайті міської ради опубліковані:

розпорядження міського голови № 03105204 від 14.01.2019 про створення робочої групи з розробки проекту благоустрою Літнього театру в Міському саду із зазначенням її складу;

інформація щодо роботи робочої групи з благоустрою Літнього театру ( ІНФОРМАЦІЯ_1

попередній порядок денний засідання ВК ОМР від 28.03.2019 (ІНФОРМАЦІЯ_3);

проект оскаржуваного рішення ІНФОРМАЦІЯ_2 ).

23. Також на офіційному сайті Одеської міської ради було розміщено відеотрансляцію засідання ВК ОМР від 28.03.2019, на якому розглядався проект благоустрою Літнього театру в Міському саду м. Одеси (ІНФОРМАЦІЯ_4).

24. В розділі новини на офіційному сайті міської ради була розміщена інформація щодо прийнятого оскаржуваного рішення та посилання на презентацію проекту, що містять графічні зображення візуалізації проектних пропозицій (ІНФОРМАЦІЯ_5 ).

25. На підставі рішення виконавчого комітету Одеської обласної ради народних депутатів від 27.12.1991 № 580 Міській сад, який розташований по вул. Дерибасівській в м. Одесі, прийнятий під охорону держави як пам`ятка архітектури та містобудування місцевого значення.

26. Наказом Міністерства культури і туризму України № 728/0/16-08 від 20.06.2008 "Про затвердження науково-проектної документації щодо визначення зон охорони пам`яток, меж і режимів використання історичних ареалів м. Одеси та занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України" Міський сад занесений до Державного реєстру нерухомих пам`яток України під охоронним номером 232-Од.

27. Після доопрацювання та виготовлення вкладки до облікової документації на пам`ятку архітектури та містобудування місцевого значення "Міський сад", відповідно до підпунктів 4, 5, 7 статей 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини", 24.11.2017 на засіданні Консультативної ради з питань охорони культурної спадщини Одеської області було внесено зміни до облікової документації на пам`ятку архітектури та містобудування місцевого значення по вул. Дерибасівській в м. Одесі - Міський сад в частині коригування інформації про межі території пам`ятки, доповнення схемою розміщення пам`ятки, історичними відомостями, коригуванням адреси (протоколом № 06/2017 від 24.11.2017).

28. Одеська обласна державна адміністрація 28.11.2017 направила до Міністерства культури України лист № 01/02-25/7421 про рішення, прийняте на засіданні Консультативної ради з питань охорони культурної спадщини Одеської області, разом із оновленою облікової документацією на пам`ятку архітектури та містобудування місцевого значення по вул. Дерибасівська в м. Одесі - Міський сад в частині коригування інформації про межі території.

29. 14.12.2017 на засіданні Експертної комісії з розгляду питань занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України Міністерства культури України розглянуто та підтримано висновок Консультативної ради з питань охорони культурної спадщини Одеської області щодо доцільності внесення змін до облікової документації на пам`ятку архітектури та містобудування місцевого значення по вул. Дерибасівській в м. Одесі - Міський сад, щодо належності Літнього театру по вул. Преображенській, 24 до пам`ятки Міський сад та уточнених меж зазначеної пам`ятки (протокол № 8/17 від 14.12.2017).

Вкладка до облікової картки об`єкта культурної спадщини "Міський сад - вул. Дерибасівська" на картографічних матеріалах, а також в розділі 6 "Стислий опис об`єкта" та в розділі 8 "Ступінь схоронності об`єкта" має зазначення "Літнього театру" як частини пам`ятки.

30. Міністерство культури України листом №590/10-5/53-19 від 10.05.2019 на звернення гр. ОСОБА_2 відповіло, що "Літній театр" по вул. Преображенській, 24 у м. Одесі розташований на території пам`ятки місцевого значення "Міський сад", а земельна ділянка в межах згаданої території розташована в комплексній охоронній зоні історичного центру міста та входить до меж Центрального історичного ареалу м. Одеси.

31. На підставі зазначеного судом першої інстанції встановлено, що Літній театр у Міському саду м. Одеси належить до пам`ятки архітектури та містобудування місцевого значення по вул. Дерибасівській в м. Одесі - Міський сад, за адресою: вул. Преображенська, 24, м. Одеса. Зазначений факт в судовому засіданні при розгляді справи було визнано присутніми представниками сторін та третіх осіб.

32. Суд апеляційної інстанції наголосив, що на час прийняття виконавчим комітетом Одеської міської ради оспорюваного рішення про затвердження проекту благоустрою територія Літнього театру (м. Одеса, вул. Преображенська, 24) є складовою частиною пам`ятки містобудування та архітектури місцевого значення.

33. Розпорядженням міського голови № 03 від 14.01.2019 було створено робочу групу з розробки проекту благоустрою Літнього театру в Міському саду за адресою: м. Одеса, вул. Преображенська, 24.

34. 16.01.2019 та 31.01.2019 заступником Одеського міського голови Янчуком О. Б. на засіданні робочої групи з розробки проекту благоустрою Літнього театру в Міському саду надані протокольні доручення щодо надання до розгляду робочої групи на наступне засідання пропозицій, запитань та зауважень відносно пропозицій, наданих ініціативними групами ОСОБА_4 та волонтерами Літнього театру; направити пропозицію ініціативним групам ОСОБА_4 та волонтерам Літнього театру щодо формування групи представників із 3-х осіб для участі в засіданнях робочої групи від кожної групи; направити запити до Міністерства культури України, Одеської обласної державної адміністрації щодо статусу території Літнього театру в Міському саду; відносно отримання облікової документації щодо пам`ятки "Міський сад"; щодо інвентаризації зелених насаджень; щодо пропозиції відносно шляхів вивезення твердо-побутових відходів та варіантів облаштування місць для паркування автотранспорту та велотранспорту відвідувачів; щодо подальших планів використання благоустрою орендованої СП "Солінг" території Літнього театру в Міському саду; щодо направлення листів до ініціативних груп ОСОБА_4 та волонтерів Літнього театру з зауваженнями щодо наданих ними передпроектних пропозицій: роз`яснити поетапну процедуру підготовки проекту благоустрою території Літнього театру в Міському саду.

35. 16.01.2019 засновнику ОСОБА_2 , а також голові ГО "Зелений лист" ОСОБА_5 , керівнику ТОВ "Міський літній театр" ОСОБА_6 направлені листи з інформацією щодо створення робочої групи з розробки проекту благоустрою Літнього театру в Міському саду згідно розпорядження міського голови № 03 від 14.01.2019 з пропозицією визначити уповноважених представників у кількості не більше 3-х осіб для прийняття участі у засіданнях робочої групи.

36. 22.01.2019 засобами електронного зв`язку від імені волонтерів Літнього театру, відповідальна особа ОСОБА_2 направила до робочої групи по розробці проекту благоустрою Літнього театру у Міському саду лист із запереченнями щодо передпроектних пропозицій ОСОБА_6 , презентованих 27.12.2018, у якому серед іншого зазначила: "ми не вважаємо можливим увійти до складу робочої групи з підстав не внесення відповідних законодавчих змін в існуючу містобудівну документацію (зонінг та Генплан Одеси)".

37. Також в листі від 22.01.2019 зазначено, що розгляд будь-яких передпроектних пропозицій на рівні робочої групи передчасний та позбавлений практичного сенсу, доки не внесені відповідні зміни до історико-архітектурного опорного плану м. Одеси та встановлення режимів використання території Літнього театру у відповідності з коригуванням інформації про межі території Міського саду.

38. Судами попередніх інстанцій встановлено, що волонтери ГО "Зелений лист" брали участь у декількох засіданнях робочої групи та направляли на розгляд робочої групи власний проект благоустрою території Літнього театру. Отже, останні приймали участь в обговоренні проекту благоустрою.

39. 21.02.2019 СП "Солінг" уклав Договір оренди № 1 з ТОВ "Літній театр" та договір оренди № 2 з ТОВ "Міський літній театр" на передачу в строкове платне користування будівлі та споруди Літнього театру площею 344,6 кв. м., що розташовані за адресою: м. Одеса, вул. Преображенська, 24 на земельній ділянці, кадастровий номер 5110137500:13:006:003.

40. 21.02.2019 ТОВ "Міський літній театр" уклало договір № 01/19 з КП "Одеське міське проектно-виробниче бюро архітектури та містобудування" щодо надання послуг на розробку проекту благоустрою Літнього театру в Міському саду з поточним ремонтом споруд по вул. Преображенській, 24 в м. Одесі.

41. Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради після отримання листа гр. ОСОБА_2 від 26.03.2019 №37-Ко-2195 підготовлено Звіт про отримання від ОСОБА_2 зауважень та пропозицій щодо проекту рішення виконавчого комітету "Про затвердження проекту благоустрою Літнього театру у Міському саду м. Одеси".

42. Згідно із листом № 01-04/2 від 28.03.2019 за дорученням заступника міського голови Янчука О. Б. від 11.03.2019 управлінням архітектури та містобудування підготовлений проект рішення ВК ОМР "Про затвердження проекту благоустрою Літнього театру у Міському саду м. Одеси", який розміщений на інформаційному стенді управління за адресою: м. Одеса, Гоголя, 10 та на офіційному сайті міської ради, а також підготовлена інформація до проекту рішення ВК ОМР "Про затвердження проекту благоустрою Літнього театру у Міському саду м. Одеси".

43. 18.03.2019 управління з питань охорони об`єктів культурної спадщини ОМР листом № 01-28/151 повідомило заступника міського голови, голову робочої групи з розробки проекту благоустрою Літнього театру в Міському саду Янчука О. Б. , що не заперечує проти розробки проекту благоустрою Літнього театру у Міському саду в межах комплексної охоронної зони історичного центру.

44. 26.03.2019 Голова ГО "Зелений лист" ОСОБА_5 звернувся до голови ВК ОМР Труханова Г.Л. та членів ВК ОМР із заявою про зняття з розгляду та пропозицією не виносити 28.03.2019 на затвердження "Проект благоустрою території Літнього театру з поточним ремонтом існуючих будівель та споруд за адресою: м. Одеса вул. Преображенська, 24 із зазначенням того, що розроблений проект не є проектом благоустрою у розумінні Закону України "Про благоустрій населених пунктів", оскільки виконавчий комітет ОМР не наділений повноваженнями затверджувати проекти виконання будівельних робіт (в тому числі поточного ремонту).

45. 28.03.2019 на засіданні виконавчого комітету Одеської міської ради у присутності представників громадськості, зокрема, безпосередньо представників ГО "Зелений лист", після демонстрації презентації проекту благоустрою Літнього театру у Міському саду м. Одеси прийнято рішення № 123 "Про затвердження проекту благоустрою Літнього театру у Міському саду м. Одеси", згідно якого вирішено:

1. Затвердити проект благоустрою Літнього театру у Міському саду м. Одеси.

2. Рекомендувати проект благоустрою Літнього театру у Міському саду м. Одеси для подальшого погодження з відповідним органом охорони культурної спадщини.

3. Контроль за виконанням цього рішення покласти на заступника міського голови Янчука О.Б.

46. 04.04.2019 до директора КП "Одеське міське проектно-виробниче бюро архітектури та містобудування" з листом звернувся директор ТОВ "Міський літній театр" щодо розробки окремо проекту документації благоустрою території Літнього театру, прилеглої до будівель та споруд за адресою: вул. Преображенська, буд. 24, що знаходиться в користуванні ТОВ "Міський літній театр" та ТОВ "Літній театр", з урахуванням проекту затвердженого виконкомом ОМР, а також повідомлено, що ТОВ "Міський літній театр" отримано згоду на розробку цього проекту від СП "Солінг", як власника та ТОВ "Літній театр", як користувача будівель та споруд Літнього театру.

47. Так, судами встановлено, що КП "Одеське міське проектно-виробниче бюро архітектури та містобудування" було розроблено:

проект благоустрою території Літнього театру у Міському саду м. Одеси з поточним ремонтом існуючих будівель та споруд за адресою: м. Одеса,вул. Преображенська, 24, за зверненням листом №16-01/19 від 16.01.2019 директора ТОВ "Міський літній театр" щодо розробки проекту поточного ремонту будівель та споруд Літнього театру (реєстраційний номер об`єкту нерухомості 972216551101), загальною площею 689,2 кв.м., що розташовані за адресою: м. Одеса, вул. Преображенська, буд. 24 та благоустрою прилеглої до вказаних капітальних споруд території;

проект благоустрою території Літнього театру у Міському саду м. Одеси, на виконання протокольного доручення заступника Одеського міського голови Янчука О.Б. від 31.01.2019;

проектна документація благоустрою Літнього театру у Міському саду м. Одеси, за заявою директора ТОВ "Міський літній театр" від 29.03.2019 щодо розробки окремо проекту документації благоустрою території Літнього театру, прилеглої до будівель та споруд за адресою: вул. Преображенська, буд. 24, що знаходиться в користуванні ТОВ "Міський літній театр" та ТОВ "Літній театр" з урахуванням проекту, затвердженого виконкомом ОМР.

48. Отже, за зверненнями директора ТОВ "Міський літній театр" від 16.01.2019 (лист №16-01/19) та від 29.03.2019, КП "Одеське міське проектно-виробниче бюро архітектури та містобудування розроблявся проект поточного ремонту будівель та споруд та окремо проект благоустрою території Літнього театру, прилеглої до будівель та споруд за адресою: вул. Преображенська, буд. 24.

49. Водночас судами встановлено, що СП "Солінг" є орендарем земельної ділянки площею 0, 3916 га з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови, кадастровий номер 5110137500:13:006:003, строком до 23.12.2065 на підставі рішення ОМР №1492-VII від 07.12.2016 та договору оренди землі від 23.12.2016, укладеного з Одеською міською радою, а також СП "Солінг" є власником будівель та споруд Літнього театру загальною площею 689,2 кв.м., розташованих за адресою: Одеська область, м. Одеса, вул. Преображенська, будинок, 24 на підставі договору купівлі-продажу від 04.07.2003, укладеного з Управлінням з питань використання майна та приватизації Одеської обласної ради.

50. 02.06.2017 СП "Солінг" отримало дозвіл на виконання будівельних робіт № VI 115171530330 від 02.06.2017 року на будівництво адміністративної будівлі з допоміжними торгівельними приміщеннями та інфраструктурою для відпочинку в м. Одесі по вул. Преображенській, 24.

51. Згідно із рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 23.11.2018 у справі №826/15794/17 в задоволенні позову прокурора Одеської області в інтересах Міністерства культури України до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа - СП "Солінг", в якому він просив визнати протиправними дії Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо видачі дозволу на виконання будівельних робіт №VI 115171530330 від 02.06.2017 на будівництво СП "Солінг" адміністративної будівлі з допоміжними торгівельними приміщеннями та інфраструктурою для відпочинку в м. Одесі по вул. Преображенській, 24, а також визнати незаконним та скасувати дозвіл на виконання будівельних робіт № VI 115171530330 від 02.06.2017 на будівництво СП "Солінг" адміністративної будівлі з допоміжними торгівельними приміщеннями та інфраструктурою для відпочинку в м. Одесі по вул. Преображенській, 24, відмовлено.

52. За результатами розгляду апеляційних скарг заступника прокурора м. Києва та ГО "Одеська обласна організація "Зелений лист" апеляційні скарги залишені без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.11.2018 по справі №826/15794/17 - без змін.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

53. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з наявності повноважень виконкому міської ради на затвердження проекту благоустрою Літнього театру у Міському саду м. Одеси, який фактично був наміром благоустрою території у вигляді ескізів та ілюстрацій та не включав в себе проведення будь-яких будівельних робіт.

54. Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції зазначив, що затверджений виконкомом Одеської міської ради проект благоустрою передбачає необхідність проведення відновлювального або капітального ремонту напівзруйнованих будівель та споруд Літнього театру з метою їх приведення у стан, зображений на візуалізаціях та, як найменше, проведення поточного ремонту існуючих будівель та споруд на території Літнього театру, що вже не може вважатись благоустроєм.

55. За позицією суду апеляційної інстанції, повноваження органів місцевого самоврядування щодо організації та управління у сфері благоустрою населених пунктів, визначені статтею 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статтями 5, 10, 20 Закону України "Про благоустрій населених пунктів", статтею 4 Закону України "Про житлово-комунальні послуги", не надають відповідачу право затверджувати місцеві програми та заходи з благоустрою населених пунктів, правила благоустрою на території населених пунктів, видавати дозволи на порушення об`єктів благоустрою на виконання земляних або будівельних робіт.

56. На підставі зазначених норм суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що повноваження по затвердженню проекту благоустрою, про яке йдеться в оскаржуваному рішенні виконкому Одеської міської ради, не передбачено жодним нормативним актом, а отже, таке затвердження відбулось не у відповідності до вимог закону.

57. Водночас суд апеляційної інстанції зазначив, що рішення виконкому Одеської міської ради від 28.03.2019 № 123 не відповідає загальним вимогам правового акту індивідуальної дії, яким він є за критерієм юридичної природи, оскільки в ньому не зазначена конкретна юридична особа, якої стосується проведення благоустрою на території Літнього театру, не визначено конкретних волевиявлень суб`єкта владних повноважень, який видав такий акт, зокрема, про вжиття заходів з метою підготовки та передачі на розгляд Одеської міської ради проекту рішення, що містить цільову програму з благоустрою Літнього театру.

58. За позицією суду апеляційної інстанції "Проект благоустрою Літнього театру у Міському саду м. Одеси" (Презентація. Демонстраційні матеріали) не є проектною документацією, оскільки у відповідності до пунктів 8-10 ДБН А.2.2-14:2016 "Склад та зміст науково-проектної документації" не містить в собі: вихідних даних на підставі відповідних наукових досліджень, згідно з якими розроблявся цей проект, пояснювальної записки, креслень, технології виконання ремонтно-реставраційних робіт, відомості про обсяги робіт та кошторисної документації, якими б визначались концептуальні архітектурні, містобудівні, інженерні, конструктивні, технологічні та інші рішення, спрямовані на збереження Літнього театру як невід`ємної частини пам`ятки архітектури та містобудування місцевого значення Міський сад.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

59. В касаційній скарзі відповідач покликався на порушення апеляційним судом норм процесуального права, оскільки в якості підстав скасування рішення виконавчого комітету Одеської міської ради зазначені обставини, які не були заявлені позивачами як підстави позовної заяви та апеляційної скарги, проте були встановлені та досліджувані за ініціативою колегії суддів, виходячи з їх власних переконань поза предметом доказування.

60. За позицією скаржника, при розгляді справи в судах першої та апеляційної інстанцій, виконавчим комітетом Одеської міської ради наголошувалося, що зазначений позивачами "Проект з благоустрою території Літнього театру з поточним ремонтом існуючих будівель та споруд за адресою: м. Одеса, вул. Преображенська, 24" відповідачем не розглядався та не затверджувався.

61. Вважає, що погодившись з судом першої інстанції щодо затвердження оскаржуваним рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради від 28.03.2019 № 123 саме "Проекту благоустрою літнього театру у міському саду м. Одеси", суд апеляційної інстанції, проігнорував факт спростування підстав заявленого позову та апеляційної скарги, задовольнив позовну заяву про скасування рішення виконавчого комітету Одеської міської ради, надавши оцінку "Проекту благоустрою літнього театру у Міському саду м. Одеси", про який в позові не згадувалося.

62. Скаржник наполягає, що спірним у справі рішенням затверджено саме зазначений у ньому "Проект благоустрою Літнього театру у Міському саду м. Одеси", що в своєю чергою вірно встановлено судом першої інстанції та про який позивачі в позові не зазначають. Наголосив, що затверджений проект стосується виключно організації благоустрою території Літнього театру та не передбачає проведення жодних будівельних, землевпорядних або інших робіт.

63. Стверджував, що затверджений проект не пов`язаний із наданим позивачами до суду проектом з поточним ремонтом, не є його складовою частиною, а є окремим документом, що розглядався виконавчим комітетом Одеської міської ради, а також його профільними виконавчими органами та спеціально створеною з цією метою робочою групою під час підготовки відповідного рішення. Наполягав, що спірний проект не є проектною документацією в розумінні Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , оскільки є лише концептуальною візуалізацією проектних пропозицій організації благоустрою території Літнього театру та не містить у собі конкретних конструктивних, технічних, технологічних вирішень, а також кошторисів відповідних об`єктів.

64. Також відповідач в касаційній скарзі наголосив, що оскаржуване рішення виконавчого комітету не порушує прав позивачів та вичерпало свою дію шляхом реалізації, отже, його скасування не відповідає завданню адміністративного судочинства, оскільки не спрямовано на захист будь-яких порушених прав, свобод або інтересів позивачів, хоч й викликало значне занепокоєння членів територіальної громади м. Одеси щодо наслідків, до яких може призвести скасування рішення, яким територія Літнього театру визначалася саме як культурний простір з неприпустимістю її забудови.

65. Скаржник, із посиланням на вимоги Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про благоустрій населених пунктів", стверджував, що оскаржуване рішення прийняте на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

66. Також зазначив, що суд апеляційної інстанції не взяв до уваги обставини, встановлені у справі 826/16335/17, згідно із якими територія Літнього театру не відноситься до території Міського саду, з урахуванням чого не є пам`яткою місцевого значення, на які поширюються вимоги Закону України "Про охорону культурної спадщини".

67. Учасники справи правом надання відзиву на касаційну скаргу не скористалися.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

68. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги в межах касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Верховний Суд встановив таке.

69. Щодо права на позов ГО "Одеська обласна організація "Зелений лист" та ГО "Всеукраїнське об`єднання "Автомайдан", суд зазначає таке.

70. Згідно із статтею 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

71. На підставі статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

72. Відповідно до статуту ГО "Одеська обласна організація "Зелений лист" є добровільним громадським об`єднанням фізичних осіб для здійснення захисту прав і свобод, задоволення суспільних інтересів, в тому числі екологічних, природоохоронних, культурних, економічних.

73. Згідно із статутом ГО "Всеукраїнське об`єднання "Автомайдан" є добровільним, неприбутковим громадським об`єднанням, створеним на основі єдності інтересів для спільної реалізації його членами своїх прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів та мети діяльності Організації.

74. Судами попередніх інстанцій констатовано, що в статутах позивачів закріплені права представляти і захищати свої законні права та інтереси, а також законні права та інтереси своїх членів, в тому числі екологічних, природоохоронних, культурних, економічних, у державних та громадських органах та судах.

75. У рішенні Конституційного Суд України від 28.11.2013 №12-рп/2013 у справі за конституційним зверненням асоціації "Дім авторів музики в Україні" щодо офіційного тлумачення положень пункту 7 частини 1 статті 5 Закону України "Про судовий збір" у взаємозв`язку із положеннями пункту "г" частини 1 статті 49 Закону України "Про авторське право і суміжні права" зазначено, що громадська організація може захищати в суді особисті немайнові та майнові права як своїх членів, так і права та охоронювані законом інтереси інших осіб, які звернулися до неї за таким захистом, лише у випадках, якщо таке повноваження передбачено у її статутних документах та якщо відповідний закон визначає право громадської організації звертатися до суду за захистом прав та інтересів інших осіб.

76. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

77. Відповідно до статтей 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

78. ЄСПЛ у справі "Л`Ераблієр А.С.Б.Л. проти Бельгії" (L'Erabliиre A.S.B.L. v. Belgium) від 24.02.2009 за позовом екологічної організації про відмову держави у перегляді дозволу на розширення сміттєвого полігону прийшов до висновку щодо можливості громадської організації здійснювати захист суспільних інтересів в судовому порядку відповідно до статті 6 Конвенції.

79. Позивачі звернулися за захистом своїх законних інтересів, пов`язаних із участю в здійсненні місцевого самоврядування як члени територіальної громади міста Одеси для захисту соціально значимого для суспільства об`єкта, а саме Літнього театру у Міському саду м. Одеси. Цей інтерес позивачі вбачають у бажанні захистити стан пам`ятки архітектури та містобудування від протиправного руйнування та свавілля з боку як суб`єктів підприємницької діяльності, так і суб`єктів владних повноважень, а саме безпосередньо виконавчого комітету Одеської міської ради, яким було прийнято Рішення № 123 від 28.03.2019 року "Про затвердження проекту благоустрою Літнього театру у Міському саду м. Одеси".

80. За своїм смисловим навантаженням термін "законний інтерес" є тотожним "охоронюваному законом інтересу", оскільки саме законність обумовлює надання інтересу правової охорони.

81. Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 року у справі №1-10/2004, згідно з яким поняття "охоронюваний законом інтерес" у зв`язку з поняттям "права", треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

82. Отже, враховуючи встановлені судами цілі, завдання та напрями діяльності ГО "Зелений лист" та ГО "Автомайдан", а також положення чинного законодавства, зазначені рішення Конституційного Суду України, практику ЄСПЛ, існування спільного інтересу громадських організацій до оскаржуваного рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 28.03.2019 №123 "Про затвердження проекту благоустрою Літнього театру у Міському саду м. Одеси", Верховний Суд погоджується із висновком судів першої та апеляційної інстанцій про наявність у позивачів права звертатись з позовом щодо захисту прав та охоронюваних законом інтересів.

83. Зазначений висновок кореспондується із правовою позицією, висловленою у постанові Верховного Суду від 28.02.2019 у справі №522/3665/17.

84. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

85. В контексті предмету спору необхідно з`ясувати, на підставі яких повноважень прийнято оскаржене рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 28.03.2019 № 123 "Про затвердження проекту благоустрою літнього театру у Міському саду м. Одеси". Також необхідно встановити, яких саме об`єктів та предметів благоустрою стосується, та який комплекс робіт передбачений цим проектом.

86. Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

87. За приписами частини 1 статті 51 Закону № 280/97-ВР виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень.

88. Рішенням Одеської міської ради від 30.01.2019 N 4186-VII затверджено положення, згідно із пунктом 1.1. якого Виконавчий комітет Одеської міської ради є виконавчим органом Одеської міської ради, який створюється радою на період її повноважень відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

89. Згідно із пунктом 7 статті 30 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.

90. За приписами пункту 1 частини 2 статті 52 Закону № 280/97-ВР виконавчий комітет ради попередньо розглядає та схвалює проекти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, прогноз місцевого бюджету, проект місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради.

91. Правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів і створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини, визначає Закон України від 06.09.2005 № 2807-IV "Про благоустрій населених пунктів" (далі - Закон № 2807-IV).

92. Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України № 2807-IV благоустрій населених пунктів - це комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля;

територія - сукупність земельних ділянок, які використовуються для розміщення об`єктів благоустрою населених пунктів: парків, скверів, бульварів, вулиць, провулків, узвозів, проїздів, шляхів, площ, майданів, набережних, прибудинкових територій, пляжів, кладовищ, рекреаційних, оздоровчих, навчальних, спортивних, історико-культурних об`єктів, об`єктів промисловості, комунально-складських та інших об`єктів у межах населеного пункту;

утримання в належному стані території - використання її за призначенням відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, правил благоустрою території населеного пункту, а також санітарне очищення території, її озеленення, збереження та відновлення об`єктів благоустрою; заходи з благоустрою населених пунктів - роботи щодо відновлення, належного утримання та раціонального використання територій, охорони та організації упорядкування об`єктів благоустрою з урахуванням особливостей їх використання.

93. Згідно із частиною 1 статті 2 Закону № 2807-IV благоустрій населених пунктів передбачає:

1) розроблення і здійснення ефективних і комплексних заходів з утримання територій населених пунктів у належному стані, їх санітарного очищення, збереження об`єктів загального користування, а також природних ландшафтів, інших природних комплексів і об`єктів;

2) організацію належного утримання та раціонального використання територій, будівель, інженерних споруд та об`єктів рекреаційного, природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного та іншого призначення;

3) створення умов для реалізації прав та виконання обов`язків суб`єктами у сфері благоустрою населених пунктів.

94. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 10 Закону № 2807-IV до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів.

95. За приписами статті 12 Закону № 2807-IV суб`єктами у сфері благоустрою населених пунктів є органи державної влади та органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, органи самоорганізації населення, громадяни.

96. Відповідно до частини 1 статті 20 Закону № 2807-IV організацію благоустрою населених пунктів забезпечують місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до повноважень, установлених законом.

97. Згідно із статтею 34 Закону № 2807-IV правила благоустрою території населеного пункту - нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту.

Правила розробляються на підставі Типових правил благоустрою території населеного пункту (далі - Типові правила) для всіх сіл, селищ, міст і затверджуються відповідними органами місцевого самоврядування.

Типові правила розробляються та затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.

98. На виконання вимог статті 34 Закону № 2807-IV наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27.11.2017 № 310 затверджені Типові правила благоустрою території населеного пункту (далі - наказ № 310).

99. Розділ IІ наказу № 310 визначає порядок здійснення благоустрою та утримання територій об`єктів благоустрою

100. Згідно із пунктом 1 розділу IІ наказу № 310 благоустрій територій здійснюється з урахуванням особливостей таких територій відповідно до вимог законодавства та нормативно-технічних документів.

Проектування та будівництво об`єктів будівництва на об`єктах благоустрою здійснюється відповідно до вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, Закону України "Про оцінку впливу на довкілля", а також ДБН Б.2.2-5:2011 "Планування та забудова міст, селищ і функціональних територій. Благоустрій територій".

101. Пунктом 2 розділу IІ наказу № 310 передбачено, що утримання об`єктів благоустрою здійснюється відповідно до статті 15 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" та Порядку проведення ремонту та утримання об`єктів благоустрою населених пунктів, затвердженого наказом Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства від 23.09.2003 № 154, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.02.2004 за № 189/8788.

Благоустрій та утримання парків (гідропарків, лісопарків, лугопарків, парків культури і відпочинку, парків - пам`яток садово-паркового мистецтва, спортивних, дитячих, меморіальних та інших (далі - парків), рекреаційних зон, садів, скверів і майданчиків здійснюється відповідно до планів, розроблених балансоутримувачем чи підприємством, що здійснює утримання об`єктів благоустрою, та затверджених відповідним органом державної влади чи органом місцевого самоврядування, а об`єкта, який перебуває у приватній власності, - його власником.

102. Отже, наказ № 310 передбачає обов`язки балансоутримувача території парків та власників об`єктів здійснювати утримання об`єктів благоустрою відповідно до планів затверджених відповідним органом державної влади чи органом місцевого самоврядування.

103. Наказом Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства від 23.09.2003 N 154 затверджений Порядок проведення ремонту та утримання об`єктів благоустрою населених пунктів (далі - наказ № 154).

104. За приписами пункту 1.3 Наказу № 154 роботи з ремонту та утримання об`єктів благоустрою населених пунктів поділяють на такі види: капітальний ремонт, поточний ремонт (ремонт вулично-дорожньої мережі та штучних споруд поділяється на середній та дрібний), утримання.

105. Отже, в контексті зазначених норм роботи з благоустрою населених пунктів поділяють на капітальний ремонт, поточний ремонт та утримання.

106. Пунктами 1.4-1.8 наказу № 154 визначені види робіт, які відносяться до капітального, поточного ремонту та утримання об`єктів та елементів благоустрою.

107. За такого правового регулювання, при прийнятті рішення суд апеляційної інстанції мав зазначити, за якими ознаками було визначено, що оскаржене рішення передбачає проведення поточного ремонту та відносно яких об`єктів, елементів благоустрою він мав виконуватись.

108. Водночас судами попередніх інстанцій не встановлювався факт розробки відповідачем проекту ремонту певних будинків на території Літнього театру, які знаходяться в оренді в інших суб`єктів господарської діяльності.

109. На підставі частини першої статті 34 Закону № 2807-IV рішенням Одеської міської ради від 23.12.2011 № 1631-VI були прийняті Правила, які визначають правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою міста і спрямовані на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини (далі - Правила від 23.12 2011).

110. Пункти 1.9, 3.1 Правил благоустрою території міста Одеси від 23.12.2011 містять аналогічні Закону № 2807-IV поняття благоустрою населеного пункту.

111. Згідно із пунктом 3.1.1. Правил від 23.12.2011 організацію благоустрою населених пунктів забезпечують місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до повноважень, установлених законом.

112. Водночас пункт 6.1 Правил від 23.12 2011 визначає порядок утримання будинків та споруд, територій та елементів благоустрою.

113. Зокрема згідно із пунктом 6.1.1. Правил від 23.12 2011 Порядок утримання будинків та споруд, їх фасадів здійснюється відповідно до вимог Закону України "Про охорону культурної спадщини", ДБН А.2.2.-6-2008 "Склад, зміст, порядок розроблення, погодження і затвердження науково-проектної документації для реставрації об`єктів нерухомої культурної спадщини", ДБН А.2.2-3-2004 "Склад, порядок розроблення, погодження та затвердження проектної документації для будівництва" та інших нормативних актів.

114. Пунктом 6.1.7 Правил від 23.12.2011 передбачено, що порядок розподілу обов`язків між підприємствами, установами та організаціями, фізичними особами-підприємцями і громадянами міста щодо організації робіт з утримання фасадів будинків та споруд у належному стані визначається виконавчим комітетом Одеської міської ради.

115. Отже, в контексті предмету спору до повноважень виконавчих органів міської ради належить схвалення проектів місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, організація благоустрою населених пунктів, розподіл обов`язків між підприємствами, установами та організаціями, фізичними особами-підприємцями і громадянами міста щодо організації робіт з утримання об`єктів благоустрою.

116. Згідно із статтею 13 Закону № 2807-IV до об`єктів благоустрою населених пунктів у тому числі (….) належить території загального користування: парки (гідропарки, лугопарки, лісопарки, парки культури та відпочинку, парки - пам`ятки садово-паркового мистецтва, спортивні, дитячі, історичні, національні, меморіальні та інші), рекреаційні зони, сади, сквери та майданчики, території будівель та споруд інженерного захисту територій.

117. Отже, стаття 13 Закону № 2807-IV, як вірно зазначено судом апеляційної інстанції, не визначає будівлі та споруди в якості об`єктів благоустрою .

118. Водночас відповідно до статті 21 Закону № 2807-IV елементами благоустрою, у тому числі (…), є покриття площ, вулиць, доріг, проїздів, алей, бульварів, тротуарів, пішохідних зон і доріжок відповідно до діючих норм і стандартів;

зелені насадження (у тому числі снігозахисні та протиерозійні) уздовж вулиць і доріг, в парках, скверах, на алеях, бульварах, в садах, інших об`єктах благоустрою загального користування, санітарно-захисних зонах, на прибудинкових територіях;

будівлі та споруди системи збирання і вивезення відходів;

засоби та обладнання зовнішнього освітлення та зовнішньої реклами;

будівлі та споруди системи інженерного захисту території;

комплекси та об`єкти монументального мистецтва, декоративні фонтани і басейни, штучні паркові водоспади;

обладнання (елементи) дитячих, спортивних та інших майданчиків;

малі архітектурні форми;

інші елементи благоустрою, визначені нормативно-правовими актами.

119. Як зазначено вище, задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що суд першої інстанції дійшов помилкових висновків про затвердження виконавчим комітетом Одеської міської ради саме "Проекту благоустрою Літнього театру", адже за позицією суду другої інстанції оскаржене рішення не є проектною документацією, затверджений проект передбачає необхідність проведення відновлювального або капітального ремонту напівзруйнованих будівель та споруд Літнього театру з метою їх приведення у стан, зображений на візуалізаціях або найменше, проведення поточного ремонту існуючих будівель та споруд на території Літнього театру, що вже не може вважатись благоустроєм.

120. Згідно із пунктами 1-3 частини 1 статті 317 КАС України підставами для скасування рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є у тому числі (…) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи.

121. Отже, суд апеляційної інстанції мав чітко зазначити встановлені обставини та визначити, у чому полягає невідповідність висновків суду першої інстанції встановленим обставинам.

122. Проте у висновках суду апеляційної інстанції не зазначено, які саме докази спростовують висновки суду першої інстанції, що на засіданні виконавчого комітету Одеської міської ради був затверджений саме Проект благоустрою Літнього театру у Міському саду м. Одеси без зазначення про поточний ремонтом існуючих будівель та споруд.

123. Так, суд першої інстанції зазначив, що досліджені в судовому засіданні копії проектів, а саме:

Проект благоустрою території Літнього театру у Міському саду м. Одеси з поточним ремонтом існуючих будівель та споруд за адресою: м. Одеса, вул. Преображенська, 24;

Проект благоустрою території Літнього театру у Міському саду м. Одеси;

Проектна документація благоустрою Літнього театру у Міському саду м. Одеси;

презентація Проекту благоустрою території Літнього театру у Міському саду м. Одеси;

відеозапис засідання ВК ОМР від 28.03.2019,

дозволяють суду зробити висновок про дійсність твердження представника відповідача, що на засіданні ВК ОМР було затверджено проект саме за назвою - Проект благоустрою Літнього театру у Міському саду м. Одеси без зазначення про поточний ремонт існуючих будівель та споруд.

124. Отже, суд першої інстанції зазначив, що оскаржене рішення не передбачає поточного ремонту існуючих будівель та споруд.

125. Суд першої інстанції наголосив, що зазначений проект є фактично презентацією наміру по благоустрою території Літнього театру у Міському саду м. Одеси у вигляді ескізів та ілюстрації.

126.Також ключовими аспектами при оцінці оскарженого рішення є питання отримання дозволу від управління культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації до початку розробки проекту чи до початку проведення робіт, а також необхідність погодження проектної документації до її затвердження.

127. Так, суд апеляційної інстанції на підставі листа управління культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації № 26-інф/01-19 зазначив, що проектна документація на проведення робіт на території Літнього театру не погоджувалась, дозволи на виконання робіт на території Літнього театру не надавались.

128. Водночас суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що отримання такого дозволу та погодження проекту робіт мало передувати прийняттю відповідачем оскаржуваного рішення, а не навпаки, оскільки саме належне узгодження замовником розробленого проекту на проведення робіт на об`єкті пам`ятки архітектури з органом охорони культурної спадщини мало оцінюватися виконавчим комітетом Одеської міської ради разом іншими документами при прийнятті рішення.

129. Проте, як зазначено у пунктах 42, 43 цієї постанови, суд першої інстанції встановив, що у відповідь на лист Управління архітектури та містобудування ОМР № 01-04/2 від 28.03.2019 Управління з питань охорони об`єктів культурної спадщини ОМР листом № 01-28/151 від 18.03.2019 повідомило заступника міського голови, голову робочої групи з розробки проекту благоустрою Літнього театру в Міському саду Янчука О.Б. , що не заперечує проти розробки проекту благоустрою Літнього театру у Міському саду в межах комплексної охоронної зони історичного центру.

130. Отже, за таких встановлених судами обставин щодо послідовності та необхідності отримання дозволу та погодження проекту робіт від Управління культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації Верховний Суд зазначає таке.

131.Преамбуло Закону України Про охорону культурної спадщини (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин Закон № 1805-III) визначено, що даний Закон регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

132. Згідно з статтею 1 вказаного Закону охорона культурної спадщини це система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини; предмет охорони об`єкта культурної спадщини - характерна властивість об`єкта культурної спадщини, що становить його історико-культурну цінність, на підставі якої цей об`єкт визнається пам`яткою.

133. Статтею 1 Закону N 1805-III закріплено поняття термінів та серед іншого визначено що ремонт - сукупність проектних, вишукувальних і виробничих робіт, спрямованих на покращення технічного стану та підтримання в експлуатаційному стані об`єкта культурної спадщини без зміни властивостей, які є предметом охорони об`єкта культурної спадщини;

134. За приписами статті 6 закону N 1805-III до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить у тому числі (…) надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках місцевого значення (крім пам`яток археології), їхніх територіях та в зонах охорони, на щойно виявлених об`єктах культурної спадщини, реєстрація дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок;

135. Згідно із статтею 26 Закону N 1805-III консервація, реставрація, реабілітація, музеєфікація, ремонт, пристосування пам`яток місцевого значення здійснюються за наявності письмового дозволу органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції, на підставі погодженої з ними науково-проектної документації.

136. Частиною 4 статті 32 Закону N 1805-III передбачено, що на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

137. Системний аналіз викладених норм дає змогу дійти висновку, що у зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, встановлено особливий проведення ремонтних та інших робіт проведення яких забороняється без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини.

138. Отже, в контексті спору визначальним є необхідність отримання дозволу та погодження саме науково-проектної документації та робіт у межах зон охорони пам`яток.

139. Постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 № 495 затверджено Положення про Міністерство культури України (далі - положення № 495)

140. Пунктом 1 Положення № 495 передбачено, що Міністерство культури України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, державної мовної політики, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері кінематографії, відновлення та збереження національної пам`яті.

141. Згідно з підпунктом 57 пункту 4 Положення № 495 Мінкультури відповідно до покладених на нього завдань видає розпорядження і приписи щодо охорони пам`яток національного значення, припинення робіт на таких пам`ятках, їх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо зазначені роботи виконуються за відсутності затверджених або погоджених з відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених законом, дозволів або з відхиленням від них.

142. Отже, Міністерство культури України є спеціально уповноваженим органом, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини. До його повноважень, крім іншого, відноситься надання дозволів на проведення земельних робіт на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць; проведення охоронних заходів щодо збереження пам`яток національного значення та їх територій; видання приписів щодо охорони пам`яток національного значення, об`єктів всесвітньої спадщини; припинення робіт на них, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, якщо такі роботи проводяться без дозволів або з відхиленням від них; застосування фінансових санкцій у випадках, передбачених Законом України Про охорону культурної спадщини .

143. 17.07.2014 Міністерством культури України прийнятий наказ № 562 Про затвердження інформаційних та технологічних карток з видачі Міністерством культури адміністративних послуг у сферах охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей (далі - Наказ № 562).

144. Згідно із додатком 7 Наказу № 563 для погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини до заяви додається: науково-проектна, проектна документація.

145. Отже, за приписами Наказу № 563 проектна документація додається до заяви про погодження до уповноважених органів охорони об`єктів культурної спадщини.

146. Водночас згідно з пунктом 11 частини 1 статті 1 Закону № 3038-VI проектна документація - затверджені текстові та графічні матеріали, якими визначаються містобудівні, об`ємно-планувальні, архітектурні, конструктивні, технічні, технологічні вирішення, а також кошториси об`єктів будівництва.

147. Отже, Верховний Суд погоджується із висновком суду першої інстанції, що затверджений проект є фактично презентацією наміру по благоустрою території Літнього театру у Міському саду м. Одеси у вигляді ескізів та ілюстрації. Відповідач, маючи зазначену легітимну мету, наслідком досягнення якої є розгляд ескізних рішень благоустрою території Літнього театру у Міському саду м. Одеси, повинен сприяти розробці науково-проектної документації та отриманню дозволу на виконання робіт з благоустрою з наступним погодженням у порядку передбаченому статтею 16 Закону України Про благоустрій населених пунктів з урахуванням вимог ДБН А.2.2.-14-2016 Склад та зміст науково-проектної документації на реставрацію пам`яток архітектури та містобудування.

148. За такого правового регулювання та встановлених обставин, Верховний Суд погоджується із висновком суду першої інстанції, що саме Одеська міська рада повинна після прийняття оскарженого рішення Виконавчого комітету затверджувати або місцеву програму, або погодити заходи з благоустрою Літнього театру у Міському саду м. Одеси з урахуванням Правил благоустрою території міста Одеси, приписів Закону України "Про охорону культурної спадщини" та вимог ДБН А.2.2.-14-2016 "Склад та зміст науково-проектної документації на реставрацію пам`яток архітектури та містобудування".

149. Проте питання затвердження програми або погодження заходів з благоустрою Літнього театру у Міському саду м. Одеси відповідною радою не є предметом спору у цій справі.

150. З урахуванням встановлених обставин, суд першої інстанції надав обґрунтовану оцінку тій обставині, що у додатках до оскаржуваного рішення відповідача не зазначено, який саме проект безпосередньо був предметом розгляду на засіданні виконавчого комітету. Водночас оцінка суду першої інстанції побудована на обставинах, встановлених у цій справі з урахуванням обставин, встановлених у справі щодо скасування дозволу на виконання будівельних робіт, виданого СП "Солінг" на будівництво адміністративної будівлі, з допоміжними торгівельними приміщеннями та інфраструктурою для відпочинку в м. Одесі по вул. Преображенській,24.

151. Відповідно до частини 2 статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

152. Відповідно до вимог статті 244 КАС України під час ухвалення рішення суд, у тому числі (…) вирішує: чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються; чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження; яку правову норму належить застосувати до цих правовідносин.

153. З урахуванням вимог частини 2 статті 9, статей 242, 244 КАС України, статусу території Літнього театру у Міському саду м. Одеси як пам`ятки архітектури та містобудування місцевого значення суд першої інстанції, встановивши фактичне проведення на території Літнього театру у Міському саду м. Одеси деяких робіт, цілком слушно наголосив на необхідності здійснення контролю за розробкою науково-проектної документації та за роботами по благоустрою зазначеної території з урахуванням приписів Закону України "Про охорону культурної спадщини", Закону України "Про благоустрій населених пунктів" та Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

154. На виконання вимог статті 244 КАС України Верховний Суд критично оцінює посилання скаржника на обставини, встановлені у справі 826/16335/17, оскільки в зазначеній справі суд не вирішував питання щодо віднесення території Літнього театру до території Міського саду та її віднесення до пам`яток місцевого значення.

155. За змістом статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим визнається рішення, яке ухвалене на основі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених доказами, які були досліджені в судовому засіданні і які відповідають вимогам закону про їх належність та допустимість, або обставин, що не підлягають доказуванню, а також якщо рішення містить вичерпні висновки суду, що відповідають встановленим на підставі достовірних доказів обставин, які мають значення для вирішення справи

156. Отже, обґрунтованим рішення слід вважати тоді, коли: 1) суд повністю з`ясував обставини, що мають значення для справи; 2) коли ці обставини доказані; 3) коли висновок суду відповідає викладеним у рішенні обставинам справи.

157. Обґрунтованість судового рішення - це його внутрішня якість. Обґрунтованим є таке рішення, в якому відбите повне, всебічне і об`єктивне з`ясування дійсних обставин справи, їх доведеність та досягнення істинності висновків суду - відповідність їх фактичній стороні справи і вимогам закону.

158. Виходячи з цього, в поняття обґрунтованості зазвичай включають два моменти: повнота дослідження судом всіх матеріалів справи і достовірність висновків суду про обставини, що покладені в основу рішення.

159. Верховний Суд наголошує, що як акт правосуддя рішення суду має чітко підтверджувати існування і суть спірних правовідносин.

160. У Рішенні від 10 лютого 2010 року у справі "Серявін та інші проти України" Європейський суд з прав людини вказав, що у рішеннях суддів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються.

161. У Рішенні від 27 вересня 2010 року по справі "Гірвісаарі проти Фінляндії" зазначено, що ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті.

162. Оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції вказаним вимогам не відповідає, оскільки судом апеляційної інстанції не зазначено, які саме докази спростовують висновки суду першої інстанції в частині затвердження на засіданні виконавчого комітету Одеської міської ради саме Проекту благоустрою Літнього театру у Міському саду м. Одеси без зазначення про поточний ремонт існуючих будівель та споруд та яким нормам суперечить оскаржене рішення.

163. Згідно із статтею 353 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу виконавчого комітету Одеської міської ради задовольнити.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28.10.2019 у справі №420/2220/19 скасувати.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08.07.2019 у справі №420/2220/19 залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С.М. Чиркін

А.А. Єзеров

В.М. Шарапа