Постанова

від 09.02.2022 по справі 540/1378/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 лютого 2022 року

м. Київ

справа № 540/1378/20

адміністративне провадження № К/9901/25087/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу № 540/1378/20

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі-ТОВ) "Чикракенергопром" до Чаплинської районної державної адміністрації Херсонської області, третя особа, без самостійних вимог на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю (далі-ТОВ) "Віндкрафт Каланчак", про визнання незаконними та скасування розпоряджень, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ТОВ "Чикракенергопром" на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25.08.2020 (ухвалену в складі колегії суддів: головуючого судді Бітова А.І., суддів: Лук`янчук О.В., Ступакової І.Г.),-

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У травні 2020 року ТОВ "Чикракенергопром" (далі також - позивач) звернулося до Херсонського окружного адміністративного суду з позовом до Чаплинської районної державної адміністрації Херсонської області (далі- Чаплинська РДА, відповідач), третя особа ТОВ "Віндкрафт Каланчак", в якому позивач просив визнати незаконними та скасувати розпорядження голови Чаплинської РДА:

- №193 від 21.06.2017 "Про надання дозволу на розробку детального плану території за межами населених пунктів на адміністративній території Григорівської сільської ради";

- №329 від 19.09.2017 "Про затвердження детального плану території за межами населених пунктів на адміністративній території Григорівської сільської ради".

В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що ТОВ "Чикракенергопром" є суб`єктом господарювання, основним видом діяльності якого є виробництво електроенергії з альтернативних джерел, місце провадження діяльності: Херсонська область, Чаплинський район, с. Григорівна. Розпорядженням голови Чаплинської РДА від 04.12.2018 за № 377 затверджено Детальний план території для розміщення вітряної електростанції з вироблення електричної енергії з відновлювальних джерел за межами населеного пункту с. Григорівка на території Григорівської сільської ради Чаплинського району Херсонської області. Позивачу погоджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для розміщення, будівництва та експлуатації вітряних енергетичних установок об`єктів енергетичної інфраструктури. Однак, листом відповідача № 01-45-5314/0/19/618-19 від 29.11.2019 позивача повідомлено про звернення ТОВ Віндкрафт Каланчак щодо порушення позивачем охоронюваних зон запроектованих вітроенергетичних установок, згідно Детального плану, затвердженого Розпорядженням голови Чаплинської районної державної адміністрації Херсонської області № 329 від 19.09.2017 про затвердження Детального плану частини території земельної ділянки площею 54.0 га для будівництва вітроенергетичних установок Чаплинської вітроенергостанції ТОВ Віндкрафт Каланчак в межах адміністративної території Григорівської сільської ради Чаплинського району Херсонської області. Позивач зазначив, що процедура розроблення, оприлюднення, громадського обговорення та затвердження детального плану території ТОВ Віндкрафт Каланчак проведена з грубим порушенням вимог чинного законодавства, а рішення, якими надано дозвіл на розробку та затверджено детальний план території ТОВ Віндкрафт Каланчак є протиправними та такими, що підлягають скасуванню.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Справа судами розглянута в порядку спрощеного позовного провадження.

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 01.07.2020 позов ТОВ "Чикракенергопром" задоволено в повному обсязі.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, виходив з того, що відповідачем порушені вимоги частини 3 статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункт 1.4. Порядку розроблення містобудівної документації, пункти 3, 4 Порядку проведення громадських слухань, статті 2, 22 Закону України "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації" щодо опублікування рішення про розроблення містобудівної документації та оприлюднення інформації з прогнозованими правовими, економічними наслідками та наслідками для довкілля, у тому числі для здоров`я населення, що згідно статті 43 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" є підставою для визнання Розпорядження №193 від 21.06.2017 незаконним та таким, що підлягає скасуванню.

Стосовно Розпорядження №329 від 19.09.2017 про затвердження детального плану частини території земельної ділянки площею 54,0 га для будівництва вітроенергетичних установок Чаплинської вітроенергостанції ТОВ "Віндкрафт Каланчак" в межах адміністративної території Григорівської сільської ради Чаплинського району Херсонської області, суд першої інстанції зазначив, що воно розроблено без використання існуючої містобудівної документації - Схеми планування території Чаплинського району прийняте відповідачем з порушенням вимог пункту 4.8. Порядку розроблення містобудівної документації, статті 13, частини 2 статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункту 6.1 ДБН Б.1.1-13:2012 "Склад та зміст містобудівної документації на державному та регіональному рівнях", пункту 4.2. ДБН 5.1.1-14:2012 "Склад та зміст детального плану території", що є підставою для його скасування.

Крім того, суд першої інстанцій дійшов висновку, що відповідачем порушено порядок оприлюднення Розпорядження №329 від 19.09.2017 про затвердження містобудівної документації - ДПТ ТОВ "Віндкрафт Каланчак", з посиланням на частину 3 статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 25.08.2020 рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 01.07.2020 скасував. Ухвалив нове судове рішення, яким відмовив ТОВ "Чикракенергопром".

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про відмову в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що висновки суду першої інстанції про те, що обов`язок оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення проектів містобудівної документації покладено на відповідача, як замовника містобудівної документації, є помилковим. Суд апеляційної інстанції також виходив з того, що відповідач не порушив установленого порядку прийняття спірних розпоряджень, діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу

В жовтні 2020 року ТОВ "Чикракенергопром" звернулось до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій позивач просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25.08.2020, рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 01.07.2020 залишити в силі.

У скарзі позивач посилається на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права.

На обґрунтування касаційної скарги зазначив, що П`ятий апеляційний адміністративний суд в межах перегляду судового рішення, яке ухвалено Херсонським окружним адміністративним судом за позовом ТОВ "Чикракенергопром" про скасування розпоряджень, на підставі яких затверджено та розроблено детальний план території ТОВ Віндкрафт Каланчак , безпідставно фактично надав оцінку іншому розпорядженню про затвердження детального плану території ТОВ "Чикракенергопром". Крім того, заявник у касаційній скарзі покликається на неповноту дослідження фактичних обставин та доказів, наданих на їх підтвердження, зокрема, щодо дотримання процедури прийняття та оприлюднення розпоряджень, які є предметом спору у цій справі.

У відзиві на касаційну скаргу, який надійшов до Верховного Суду 30.10.2020, третя особа просить касаційну скаргу ТОВ "Чикракенергопром" залишити без задоволення, а постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25.08.2020 без змін. Зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов правомірного висновку про недоведеність факту порушення прав позивача, оскільки на момент винесення спірних розпоряджень позивач не мав жодних прав та інтересів відносно земельних ділянок, і, більше того, не був створений, як юридична особа. Висновки суду апеляційної інстанції про дотримання процедури оприлюднення розпоряджень вважає такими, що зроблені при вірному застосуванні норм матеріального права.

Відповідач не надіслав до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, що в силу приписів частини 4 статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Верховний Суд ухвалою від 13.10.2020 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ТОВ "Чикракенергопром".

Ухвалою від 08.02.2022 справу призначено до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено, підтверджується наявними в матеріалах справи доказами, що ТОВ "Чикракенергопром" є суб`єктом господарювання основним видом діяльності якого є виробництво електроенергії з альтернативних джерел, місце провадження діяльності: Херсонська область, Чаплинський район, с. Григорівка, що підтверджується випискою з Єдиного державою реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, яка міститься в матеріалах справи.

Розпорядженням голови Чаплинської РДА від 04.12.2018 за №377 затверджено детальний план території для розміщення вітряної електростанції з вироблення електричної енергії з відновлювальних джерел за межами населеного пункту с.Григорівка на території Григорівської сільської ради Чаплинського району Херсонської області. Позивачу погоджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для розміщення, будівництва та експлуатації вітряних енергетичних установок об`єктів енергетичної інфраструктури (зі зміною цільового призначення), розташованих за межами населеного пункту Григорівської сільської ради Чаплинського району Херсонської області (Присиваська ОТГ), що підтверджується висновком відділу містобудування, архітектури, житлово-комунального господарства та надзвичайних ситуацій Чаплинської РДА, головного архітектора від 12.09.2019 за №53/11-012-28/2019.

Розпорядженням голови Чаплинської РДА №193 від 21.06.2017 "Про надання дозволу на розробку детального плану території за межами населених пунктів на адміністративній території Григорівської сільської ради":

1) надано ТОВ "Віндкрафт Каланчак" дозвіл на розробку детального плану території земельної ділянки орієнтовною площею 54,0 га на території Григорівської сільської ради Чаплинського району Херсонської області;

2) фінансування розробки Детального плану території доручено здійснити за рахунок коштів замовника - ТОВ "Віндкрафт Каланчак" або інших джерел не заборонених законом.

3) запропоновано Григорівській сільській раді у встановленому порядку забезпечити:

3.1. Громадське обговорення проекту Детального плану території та розгляд пропозицій громадськості щодо нього.

3.2. Про результати громадського обговорення проекту Детального плану території повідомити районну державну адміністрацію в терміни визначені законодавством.

3.3. Оприлюднення розробленої містобудівної документації протягом 10 днів з дня її затвердження та надання матеріалів Детального плану території до відділу містобудування, архітектури, житлово-комунального господарства та надзвичайних ситуацій районної державної адміністрації.

4) Відділу містобудування, архітектури, житлово-комунального господарства та надзвичайних ситуацій районної державної адміністрації забезпечити розгляд проекту Детального плану території на засіданні архітектурно-містобудівної ради при відділі та в установленому порядку підготувати документи для його затвердження.

5) Контроль за виконанням цього розпорядження покладено на голову Чаплинської РДА.

Розпорядженням голови Чаплинської РДА №329 від 19.09.2017 "Про затвердження детального плану території за межами населених пунктів на адміністративній території Григорівської сільської ради":

-затверджено детальний план території орієнтовною площею 54,0 га для будівництва вітроенергетичних установок Чаплинської вітроенергостанції ТОВ "Віндкрафт Каланчак" на території Григорівської сільської ради Чаплинського району Херсонської області;

-зобов`язано відділ з питань внутрішньої та інформаційної політики апарату районної державної адміністрації висвітлити інформацію про Детальний план території на офіційному веб-сайті районної державної адміністрації у двотижневий строк з дня видання цього розпорядження;

-контроль за виконанням цього розпорядження покладено на Голову Чаплинської РДА.

Листом Чаплинської РДА №01-45-5314/0/19/618-19 від 29.11.2019 повідомлено ТОВ "Чикракенергопром" про звернення ТОВ "Віндкрафт Каланчак" від 12.11.2019 за №801 до відповідача щодо порушення позивачем охоронних зон запроектованих вітроенергетичних установок, згідно детального плану, затвердженого розпорядженням голови Чаплинської РДА №329 від 19.09.2017 про затвердження детального плану частини території земельної ділянки площею 54,0 га для будівництва вітроенергетичних установок Чаплинської вітроенергостанції ТОВ "Віндкрафт Каланчак" в межах адміністративної території Григорівської сільської ради Чаплинського району Херсонської області.

Ознайомившись із матеріалами затвердженого детального плану території ТОВ "Віндкрафт-Каланчак" позивач дізнався, що реалізація оскаржуваних розпоряджень №193 та №329 призведе до неможливості реалізації прав позивача на будівництво вітряної електростанції, згідно затвердженого розпорядженням Голови Чаплинської РДА №377 від 04 грудня 2018 року детального плану території ТОВ "Чикракенергопром", адже заплановане місце розташування вітроенергетичних установок ТОВ "Віндкрафт Каланчак" та їх охоронні зони частково співпадають з місцем розташування вітряної електростанції позивача.

Не погоджуючись із рішеннями відповідача, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положеннями частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 01.07.2020 та постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25.08.2020 не відповідають.

Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Колегія суддів вважає висновки судів попередніх інстанції щодо вирішення спору по суті заявлених позовних вимог передчасними, виходячи з наступного.

Повноваження Чаплинської РДА у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", Про місцеві державні адміністрації , "Про регулювання містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

Так, відповідно до пункту 2 частини 1 статті 13, пункту 1 статті 20, Закону України Про місцеві державні адміністрації до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань, зокрема, соціально-економічного розвитку відповідних територій; місцева державна адміністрація організовує розробку та проведення експертизи містобудівної документації населених пунктів відповідно до державних норм і стандартів.

Статтею 13 Закону України "Про основи містобудування" визначено, що до компетенції місцевих державних адміністрацій в сфері містобудування належить прийняття рішень щодо: реалізації державної політики у сфері містобудування на відповідній території; планування територій на відповідному рівні; підготовки пропозицій до програм соціально-економічного розвитку відповідної території; інформування населення про плани розміщення найважливіших містобудівних, промислових, енергетичних і транспортних комплексів; забезпечення охорони культурної спадщини; моніторингу забудови та іншого використання територій.

Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлено правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Статтею 8 цього Закону визначено, що Державне регулювання у сфері містобудування полягає в: плануванні територій на загальнодержавному, регіональному та місцевому рівнях; аналізі стану містобудування, прогнозуванні його розвитку; підготовці, затвердженні та реалізації державних, регіональних і місцевих містобудівних програм, містобудівної документації; координації взаємодії суб`єктів містобудівної та архітектурної діяльності; наданні вимог щодо урахування державних інтересів під час розроблення містобудівної документації; проведенні експертизи містобудівної документації та проектів конкретних об`єктів; розробці і затвердженні державних стандартів, норм і правил; контролі за дотриманням законодавства у сфері містобудування, державних стандартів і норм, вимог вихідних даних, затвердженої містобудівної документації та проектів конкретних об`єктів, раціональним використанням територіальних і матеріальних ресурсів при проектуванні та будівництві; контролі за дотриманням вимог щодо охорони культурної спадщини та збереженням традиційного характеру середовища населених пунктів; ліцензуванні видів господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми та значними наслідками, за переліком видів робіт та в порядку, що визначаються Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.

Згідно із положеннями статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

На підставі та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід`ємною частиною детального плану території.

Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.

Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Відповідно до частини восьмої статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою. Детальний план території за межами населеного пункту розглядається і затверджується відповідною районною державною адміністрацією протягом 30 днів з дня його подання.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що детальний план території є видом містобудівної документації, положення якого мають узгоджуватися з генеральним планом населеного пункту, деталізувати положення останнього та не суперечити йому.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 21.06.2018 у справі № 826/4504/17, від 14.08.2018 у справі № 815/3880/14, від 05.03.2019 у справі № 360/2334/17, від 15.04.2020 у справі № 702/1384/16-а.

Механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях визначається Порядком розроблення містобудівної документації, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 № 290 (далі - Порядок № 290).

Пунктом 4.2 Порядку № 290 визначено, що рішення про розроблення детального плану території, яка розташована за межами населеного пункту, або внесення змін до нього приймає відповідна районна державна адміністрація, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Відповідно до пункту 4.3 Порядку № 290 замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї є, при розробленні, зокрема, детального плану території, яка розташована за межами населеного пункту, - районна державна адміністрація, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Згідно з приписами пункту 4.8 Порядку № 290 Детальний план території розробляється для територій житлових районів, мікрорайонів, кварталів нової забудови, комплексної реконструкції кварталів, мікрорайонів застарілого житлового фонду, територій виробничої, рекреаційної та іншої забудови. Послідовність розроблення та площі територій, для яких розробляються детальні плани, визначає відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури відповідно до генерального плану населеного пункту, а якщо територія розташована за межами населеного пункту, відповідно до схеми планування території району (в разі відсутності адміністративного району - відповідно до схеми планування території Автономної Республіки Крим, області).

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї є при розробленні детального плану території, яка розташована за межами населеного пункту, - районна державна адміністрація.

Разом з тим, суди попередніх інстанцій мали перевірити, чи дотримано при прийнятті оскаржуваних розпоряджень пункту 4.3 Порядку №290 щодо визначення замовника містобудівної документації при розробленні детального плану території, розробника документації та відповідності документації існуючий Схемі планування Чаплинського району.

Відповідно до частини третьої статті 2 КАС України однією із засад адміністративного судочинства є офіційне з`ясування всіх обставин у справі.

На цій підставі колегія суддів приходить до висновку, що судами попередніх інстанцій всупереч наведеному принципу не досліджено в повній мірі обставини справи.

Крім того, згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Відповідно до частини першої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

У статті 4 КАС України визначено терміни "нормативно-правовий акт" та "індивідуальний акт":

- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Згідно з пунктом 3 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 (із змінами та доповненнями) на державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб`єктами нормотворення в електронній (через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади) або паперовій формі в порядку, визначеному Мін`юстом, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами "Для службового користування", "Особливої важливості", "Цілком таємно", "Таємно" та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.

У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2013 року № 883/5) визначено, що нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16.04.2009 № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

У Законі України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено:

- детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території (пункт 3 частини першої статті 1);

- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1).

Крім того, аналіз наведених положень статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" дозволяє стверджувати, що детальний план території містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.

Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо детального плану території місцева рада формує обґрунтування щодо деталізації положень генерального плану міста, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляюются права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).

У зв`язку із наведеним, колегія суддів зазначає, що рішення №329 від 19.09.2017 "Про затвердження детального плану території за межами населених пунктів на адміністративній території Григорівської сільської ради" є нормативно-правовим актом.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 31.07.2019 у справі № 466/1264/18, від 20.12.2019 у справі № 520/14995/16-а, від 09.04.2020 у справі № 807/150/16, від 28.09.2021 у справі № 813/4167/17.

У статті 264 КАС України, у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з цим позовом, передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (крім рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266 -1 цього Кодексу), постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом.

Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження.

Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.

Здійснюючи розгляд цієї справи, судами попередніх інстанцій взагалі не надано правової оцінки рішення відповідача про затвердження детального плану території як нормативно-правового акта, зокрема, не досліджено дотримання відповідачем передбаченої законодавством процедури прийняття вказаного рішення, наявності правових підстав для його прийняття.

Без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій в цій частині позовних вимог не можна вважати законними та обґрунтованими.

Колегія суддів враховує також, суд першої інстанції розглянув справу в порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження, а суд апеляційної інстанції це порушення не усунув.

Крім того, колегія суддів вважає передчасним висновок суду апеляційної інстанції щодо відсутності порушеного права або інтересу позивача у спірних правовідносинах, позаяк такий висновок також зроблено без урахування правової природи оскаржуваного рішення про затвердження детального плану території.

Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29.08.2012 № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 02.11.2011 № 13-рп/2011).

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 24.04.2019 у справі № 826/13358/17, від 31.07.2019 у справі № 466/1264/18.

Відповідно до частини першої статті 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Разом з тим, без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення не можна вважати законними та обґрунтованими.

Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

У зв`язку з цим, суд касаційної інстанції не бере до уваги всі решта доводів, що містяться у поданій касаційній скарзі, адже зазначені порушення норм процесуального права унеможливлюють здійснення касаційного перегляду постанови суду апеляційної інстанції по суті прийнятого рішення та викладених у ній висновків щодо застосування норм матеріального права.

Керуючись статтями 344, 349, 355-356, 359 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Чикракенергопром" задовольнити частково.

Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 01.07.2020 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25.08.2020 по справі №540/1378/20 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді Т.Г. Стрелець

С.Г. Стеценко