Постанова

від 24.08.2022 по справі 260/2114/22

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 серпня 2022 рокуЛьвівСправа № 260/2114/22 пров. № А/857/10079/22Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача Шинкар Т.І.,

суддів Іщук Л.П.,

Носа С.П.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м.Львові апеляційну скаргу Політичної партії «ЗА МАЙБУТНЄ» на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Дору Ю.Ю.) про забезпечення позову, постановлену у письмовому провадженні в м.Ужгород 17 червня 2022 року у справі №260/2114/22 за позовом ОСОБА_1 до Закарпатської обласної територіальної виборчої комісії, політичної партії «ЗА МАЙБУТНЄ», Закарпатської обласної організації політичної партії «ЗА МАЙБУТНЄ», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Закарпатська обласна рада про визнання протиправними дії, скасування рішення та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В:

16 червня 2022 року ОСОБА_1 через уповноваженого адвоката Загребельного Георгія Сергійовича звернувся в суд з позовом до Закарпатської обласної територіальної виборчої комісії, політичної партії «ЗА МАЙБУТНЄ», Закарпатської обласної організації політичної партії «ЗА МАЙБУТНЄ», третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Закарпатська обласна рада, просив: 1) визнати протиправними дії Закарпатської обласної територіальної виборчої комісії щодо надіслання до Закарпатської обласної ради повідомлення за №13 від 06.06.2022 про прийняття XX з`їздом Політичної партії «ЗА МАЙБУТНЄ» рішення про відкликання депутата Закарпатської обласної ради за народною ініціативою ОСОБА_1 , депутата Закарпатської обласної ради VIII скликання; 2) визнати протиправним та скасувати рішення XX з`їзду Політичної партії «ЗА МАЙБУТНЄ» від 05.06.2022 №3-ХХ/22 «Про відкликання депутата Закарпатської обласної ради VIII скликання, ОСОБА_1 »; 3) зобов`язати Закарпатську обласну територіальну виборчу комісію прийняти постанову, якою відмовити у визнанні обраними депутатами наступних за черговістю кандидатів у депутати від територіальної організації політичної партії - Закарпатської обласної організації політичної партії «ЗА МАЙБУТНЄ», у зв`язку із прийняттям XX з`їздом Політичної партії «ЗА МАЙБУТНЄ» рішення від 05.06.2022 №3-ХХ/22 «Про відкликання депутата Закарпатської обласної ради VIII скликання, ОСОБА_1 ».

Разом з позовною заявою представником позивача подано заяву про забезпечення позову в якій просив: 1) зупинити дію рішення XX з`їзду Політичної партії «ЗА МАЙБУТНЄ» від 05.06.2022 №3-ХХ/22 «Про відкликання депутата Закарпатської обласної ради VIII скликання, ОСОБА_1 »; 2) заборонити Закарпатській обласній територіальній виборчій комісії визначати та оголошувати на засіданні Закарпатської обласної ради повідомлення (рішення, постанови) про визнання обраними депутатами наступних за черговістю кандидатів у депутати від територіальної організації політичної партії - Закарпатської обласної організації політичної партії «ЗА МАЙБУТНЄ», у зв`язку із прийняттям XX з`їздом Політичної партії «ЗА МАЙБУТНЄ» рішення від 05.06.2022 №3-ХХ/22 «Про відкликання депутата Закарпатської обласної ради VIII скликання ОСОБА_1 ».

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 17 червня 2022 року заяву ОСОБА_1 про забезпечення позову задоволено частково: зупинено дію рішення XX з`їзду Політичної партії «ЗА МАЙБУТНЄ» від 05.06.2022 №3-ХХ/22 «Про відкликання депутата Закарпатської обласної ради VIII скликання, ОСОБА_1 » до набрання законної сили відповідним судовим рішенням. В застосуванні інших заходів забезпечення позову - відмовлено.

Постановляючи вказану ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що у разі визнання протиправним та скасування рішення про відкликання депутата за народною ініціативою, законодавством України не передбачено механізму відновлення за особою статусу депутата, як і не передбачено підстав для подальшої втрати статусу іншим депутатом, обраним за черговістю на підставі вищевказаних положень. Суд першої інстанції вказав, що зазначені правовідносини не є трудовими і не є відносинами з приводу проходження публічної служби, у яких передбачений механізм відновлення порушених прав працівника (службовця) у разі незаконного звільнення. Суд першої інстанції зазначив, що на сьогодні законодавством України не передбачено ефективного механізму поновлення порушених виборчих прав у разі визнання такими, що не відповідають вимогам законодавства про вибори, порушують права та законні інтереси суб`єктів виборчого процесу, рішень територіальної виборчої комісії щодо результатів виборів та скасування їх Центральною виборчою комісією під час виконання контрольних функцій за діяльністю територіальних виборчих комісій або судом. Суд першої інстанції дійшов висновку, що у даному випадку невжиття заходів забезпечення позову, може унеможливити виконання рішення суду та поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів заявника, за захистом яких він має намір звернутися до суду. Суд першої інстанції вважає, що застосування такого заходу забезпечення позову як зупинення дії рішення XX з`їзду Політичної партії «ЗА МАЙБУТНЄ» від 05.06.2022 №3-ХХ/22 є наданням тимчасового захисту можливо порушених прав позивача та відповідає завданням, засадам і принципам адміністративного судочинства.

Не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції, Політична партія «ЗА МАЙБУТНЄ» подала апеляційну скаргу, просить скасувати ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 17.06.2022 у справі №260/2114/22 та винести нову, якою в задоволенні клопотання про вжиття заходів забезпечення позову відмовити повністю. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що рішення вищого керівного органі партії про відкликання депутата, обраного шляхом висування місцевою організацією політичної партії, само по собі не призводить до визнання обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації політичної партії, оскільки для цього необхідне відповідне рішення територіальної виборчої комісії, яке приймається у порядку, передбаченому Виборчим кодексом України. Скаржник вказує, що заявником не надано жодних доказів чи рішення ТВК на підтвердження того, що Закарпатською обласною територіальною виборчою комісією вчиняються будь-які дії щодо визнання обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації політичної партії, як це визначено частиною дев`ятою статті 45 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад». Скаржник зазначає, що сама ж лише незгода позивача (заявника) із діями (рішеннями) суб`єкта владних повноважень та звернення до суду з позовом не є достатньою підставою для застосування судом заходів забезпечення позову, зазначених заявником. Скаржник вважає, що достовірність існування формальних ознак очевидної протиправності оскаржуваного рішення може бути перевірена лише в ході судового розгляду після з`ясування всіх обставин справи.

ОСОБА_1 подав відзив на апеляційну скаргу, навівши мотиви з яких апеляційну скаргу вважає безпідставною, а ухвалу суду першої інстанції законною та обґрунтованою.

Враховуючи положення статті 312 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України), суд апеляційної інстанції дійшов висновку щодо можливості розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, на підставі наявних у ній доказів.

Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість ухвали суду першої інстанції в оскаржуваній частині в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що ухвала суду першої інстанції в оскаржуваній частині вимогам статті 242 КАС України відповідає.

Як встановлено судом першої інстанції з матеріалів справи, 5 червня 2022 року XX з`їздом Політичної партії «ЗА МАЙБУТНЄ» прийнято рішення №2-ХХ/22 про відкликання депутата Закарпатської обласної ради за народною ініціативою - ОСОБА_1 , депутата Закарпатської обласної ради VIII скликання.

06.06.2022 Закарпатська обласна територіальна виборча комісія надіслала до Закарпатської обласної ради повідомлення №13 від про прийняття XX з`їздом Політичної партії «ЗА МАЙБУТНЄ» рішення про відкликання депутата Закарпатської обласної ради за народною ініціативою - ОСОБА_1 , депутата Закарпатської обласної ради VIII скликання, обраного депутатом Закарпатської обласної ради VIII скликання від Закарпатської обласної організації політичної партії «ЗА МАЙБУТНЄ» на чергових виборах депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2020 року.

Вважаючи такі дії протиправними, ОСОБА_1 звернувся з позовом до суду.

В заяві про вжиття заходів забезпечення позову заявником зазначено, що чинним законодавством передбачено ряд умов, дотримання яких є обов`язковим для ініціювання та прийняття рішення про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, такі умови передбачають забезпечення гарантій для депутата місцевої ради. На думку позивача, такі гарантії в спірному випадку не дотримано, правові підстави для дострокового припинення повноважень позивача як депутата обласної ради відсутні, а оскаржуване рішення безпосередньо вплинуло на обсяг прав позивача як депутата органу місцевого самоврядування. Вказано також, що чинне законодавство не передбачає відновлення за особою статусу депутата у випадку визнання протиправним та скасування судом оскаржуваного рішення про відкликання депутата, а тому, вважає, що наявні правові підстави для вжиття заходів забезпечення позову.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваної ухвали суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Статтею 150 КАС України передбачено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Суд апеляційної інстанції зауважує, що забезпечення позову це сукупність процесуальних дій, які гарантують виконання судового рішення в разі задоволення позовних вимог. При цьому, інститут забезпечення позову в адміністративному судочинстві є елементом права на судовий захист і спрямований на те, щоб не допустити незворотності певних наслідків відповідних дій щодо відновлення порушеного права. Забезпечення позову є складовою комплексу заходів, спрямованих на охорону публічно-правового та матеріально-правового інтересу в адміністративному судочинстві, а також однією з гарантій реального виконання можливого позитивного для особи рішення.

Відповідно до частин 1 та 2 статті 151 КАС України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Суд, при розгляді клопотання про забезпечення позову повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з передбачених статтею 150 КАС України обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти; врахувати пов`язаність заходів щодо забезпечення позову з його предметом, співмірність таких заходів заявленим позовним вимогам і відповідності виду забезпечення позову позовним вимогам.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії. Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

Таким чином інститут забезпечення позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів позивача (майбутнього позивача) в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі. При цьому заходи забезпечення позову можуть вживатися виключно у випадку наявності очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача (майбутнього позивача) до ухвалення рішення в адміністративній справі, або у випадку, коли захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.

Як зазначено Верховним Судом у постановах від 25 червня 2020 року (справа №520/1545/19), від 01 жовтня 2019 року (справа №420/912/19) ухвала про забезпечення позову повинна бути судом вмотивована, а саме із зазначенням: 1) висновків про існування: - обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду, або - очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі; 2) в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача.

Обґрунтовуючи заяву про забезпечення позову заявник покликався на те, що чинне законодавство не передбачає відновлення за особою статусу депутата у випадку, якщо рішення вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата буде визнано протиправним та скасовано судом, як і не передбачає підстав для подальшої втрати статусу іншим депутатом, наступним за черговістю кандидатом у депутати від місцевої організації політичної партії, який буде визнаний обраним депутатом. Заявник наводить мотиви за яких вважає оскаржувані рішення та дії відповідачів протиправними.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи Рішення №2-ХХ/22 є рішенням вищого керівного органу політичної партії про відкликання позивача за народною ініціативою. З дати прийняття такого рішення, а саме з 05.06.2022, повноваження позивача як депутата Закарпатської обласної ради припинились. Тому, вказане рішення безпосередньо вплинуло на склад органу місцевого самоврядування.

Порядок відкликання депутатів місцевих рад та заміщення депутатів місцевих рад регулюється Законом України «Про статус депутатів місцевих рад» та Виборчим кодексом України, з наступними змінами та доповненнями.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 5 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» повноваження депутата місцевої ради припиняються достроково за наявності перелічених підстав, засвідчених офіційними документами, без прийняття рішення відповідної ради у разі його відкликання за народною ініціативою у встановленому цим Законом порядку.

Відповідно до положень частини 9 статті 38 вказаного Закону рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою місцевою організацією політичної партії, від якої його обрано депутатом, приймається на зборах (конференції) цієї організації, які проводяться у порядку, передбаченому статутом політичної партії. Таке рішення приймається не менше ніж двома третинами голосів присутніх учасників (делегатів) зборів (конференції).

За змістом частини 7 статті 41 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» вищий керівний орган політичної партії розглядає протокол зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, на якому прийнято рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, та приймає рішення про відкликання такого депутата за народною ініціативою або про відмову в задоволенні цієї пропозиції.

Відповідно до частини 9 статті 41 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» на підставі рішення вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата, обраного за народною ініціативою відповідна територіальна виборча комісія зобов`язана у порядку, передбаченому Виборчим кодексом України, визнати обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації політичної партії або призначити проміжні вибори депутата у відповідному багатомандатному виборчому окрузі.

При цьому, положеннями статті 48 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» закріплено гарантії прав депутата місцевої ради при розгляді питання про його відкликання, зокрема, про дату, час і місце проведення зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, на яких буде розглядатися питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, місцева організація політичної партії письмово повідомляє депутата, щодо якого розглядатиметься відповідне питання. Такий депутат має право на гарантований виступ на зборах (конференції) до моменту прийняття відповідного рішення для пояснення своєї позиції.

Депутат місцевої ради має право бути присутнім під час розгляду вищим керівним органом політичної партії звернення територіальної виборчої комісії щодо його відкликання за народною ініціативою чи протоколу зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, на якому прийнято рішення про внесення пропозиції щодо його відкликання, та при прийнятті відповідного рішення, а також на засіданнях територіальної виборчої комісії при розгляді нею питань, що стосуються його відкликання.

Депутат місцевої ради має право давати пояснення щодо суті питань стосовно його діяльності, робити відповідні заяви на засіданнях ради та її органів, зборах виборців, зборах (конференціях) об`єднань громадян. У встановленому законодавством порядку депутат місцевої ради може використовувати для роз`яснення своєї позиції засоби масової інформації.

Разом з тим, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції, що чинне законодавство не передбачає відновлення за особою статусу депутата у випадку, якщо рішення вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата буде визнано протиправним та скасовано судом, як і не передбачає підстав для подальшої втрати статусу іншим депутатам, який буде визнаний обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації політичної партії.

Зазначені правовідносини не є трудовими і не є відносинами з приводу проходження публічної служби, у яких передбачений механізм відновлення порушених прав працівника (службовця) у разі незаконного звільнення.

Центральна виборча комісія, яка організовує підготовку та проведення місцевих виборів, у своїх постановах неодноразово звертала увагу на відсутність у законодавстві ефективного механізму поновлення порушених виборчих прав у разі незаконного визнання обраним депутатом місцевої ради.

Саме тому, невжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії індивідуального акта та подальша реалізація оскаржуваного рішення від 05.06.2022 №3-ХХ/22 унеможливить виконання рішення суду у випадку задоволення позовних вимог, унеможливить ефективний захист та поновлення порушених (оспорюваних) прав (законних інтересів) позивача за захистом яких такий звернувся до суду.

В свою чергу, розгляд справи судом і прийняття рішення, яке буде неможливо виконати та яке не спричинить ефективного захисту, поновлення порушених прав позивача, на переконання суду апеляційної інстанції не буде відповідати завданням та основним засадам адміністративного судочинства визначеним у статті 2 КАС України.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про наявність правових підстав для задоволення заяви ОСОБА_1 про забезпечення адміністративного позову.

Окрім того, судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваної ухвали вірно враховано, що 04.06.2022 прийнято рішення Закарпатською ОТВК про припинення ініціативи щодо відкликання депутата місцевої ради, відповідно до пункту 1 якого припинено ініціативу по відкликанню депутата Закарпатської обласної ради ОСОБА_1 через недотримання вимог статтей 38-40 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад».

Враховуючи вищезазначене, надаючи правову оцінку аргументам учасників справи, оскільки у матеріалах справи наявні докази та підтвердження того, що невжиття заходів забезпечення позову в подальшому ускладнить виконання рішення суду, тоді як зупинення дії рішення XX з`їзду Політичної партії «ЗА МАЙБУТНЄ» від 05.06.2022 №3-ХХ/22 є допустимим та пропорційним заходом забезпечення позову у спірному випадку, а тому суд апеляційної інстанції вважає, що судом першої інстанції правомірно задоволено заяву про вжиття заходів забезпечення позову.

При цьому, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне вказати, що ухвала суду про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, не змінює обсягу прав та обов`язків сторін у спорі, а лише спрямована на виконання вимог статті 2 КАС України, на захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, та має тимчасовий характер - до вирішення спору по суті.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що заходи забезпечення позову у вигляді зупинення дії оскаржуваного рішення не спричиняють негативних наслідків для інших осіб, не зумовлюють фактичного вирішення спору по суті, а спрямовані виключно на збереження існуючого становища до винесення рішення у справі. Протиправність оскаржуваного рішень підлягає встановленню судом при вирішенні справи по суті.

Також суд апеляційної інстанції зазначає, що вжиття заходів забезпечення позову у обраний судом першої інстанції спосіб не суперечить меті застосування правового інституту забезпечення позову, такий захід забезпечення позову відповідає положенням Кодексу адміністративного судочинства України та не відноситься до переліку заборон щодо забезпечення позову, передбачених цим Кодексом.

Оскільки учасники справи не оскаржують ухвалу суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні заяви, ухвала суду першої інстанції в цій частині не є предметом перегляду судом апеляційної інстанції.

За таких обставин, з врахуванням положень статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування ухвали суду першої щодо забезпечення позову.

Керуючись статтями 150, 241, 243, 308, 312, 316, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Політичної партії «ЗА МАЙБУТНЄ» залишити без задоволення, а ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 17 червня 2022 року з питань забезпечення позову у справі №260/2114/22 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Т. І. Шинкар судді Л. П. Іщук С. П. Нос