Постанова

від 18.03.2024 по справі 580/7276/21

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 580/7276/21 Суддя (судді) першої інстанції: Сергій КУЛЬЧИЦЬКИЙ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 березня 2024 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Карпушової О.В., суддів: Епель О.В., Файдюка В.В., секретар судового засідання Євгейчук Ю.О., за участі представників позивачів Шевченко О.В. та Олексієнко В.М., представника відповідача Панченка В.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Черкаської окружної прокуратури, що діє в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2023 р. у справі за адміністративним позовом Черкаської окружної прокуратури, що діє в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, до Виконавчого комітету Черкаської міської ради, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Інститут Харківпроект", про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії

В С Т А Н О В И В :

Рух справи.

20.09.2021 до Черкаського окружного адміністративного суду надійшов позов Черкаської окружної прокуратури в інтересах Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до виконавчого комітету Черкаської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Товариство з обмеженою відповідальністю "Інститут Харківпроект" (надалі - ТОВ "Інститут Харківпроект"), про визнання протиправною бездіяльності виконавчого комітету Черкаської міської ради, яка полягає у невчиненні дій спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси та про зобов`язання виконавчого комітету Черкаської міської ради вжити заходів щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що прокурор, з огляду на інтереси держави, в ході опрацювання інформації Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, виявив факт порушення відповідачем законодавства у сфері охорони культурної спадщини на території міста Черкаси, яке полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси, як складової частини Генерального плану м. Черкаси, що й стало підставою для подачі цього позову, оскільки через бездіяльність відповідача існує загроза самовільної, хаотичної, шкідливої для майбутніх поколінь, невідновлюваної та неконтрольованої забудови історичних місць на території міста, руйнування пам`яток історії та культури та знищення історичної спадщини територіальної громади.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 08.12.2021, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2022, позов задоволено частково: визнано протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Черкаської міської ради у нездійсненні замовлення з розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси та зобов`язано Виконавчий комітет Черкаської міської ради вжити заходи щодо замовлення розроблення у складі генерального плану історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси та затвердження науково-проектної документації щодо визначення меж і режимів використання історичних ареалів населених місць міста Черкаси. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Постановою Верховного Суду від 20.06.2023 рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 08.12.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2022 скасовано, а справу направлено на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Приймаючи таке рішення суд касаційної інстанції зазначив, що прокурор подаючи позов в інтересах держави та певного державного органу, тобто в порядку, передбаченому частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VІІ, має мотивувати та довести допустимими та достатніми доказами подачу цього позову саме ним, а не державним органом в інтересах якого він звертається.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 15.11.2023 у задоволені позовних вимог відмовлено.

Постановляючи таке рішення суд першої інстанції зазначив, що позивач не надав відповідних доказів з приводу питання необхідності подачі цього позову саме прокурором, і тому зробив висновок про відсутність об`єктивної складової заявленого адміністративного позову, як-то порушення прав позивачів в частині захисту інтересів держави.

Позивачем подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його через порушення норм матеріального та процесуального права та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

Доводи апеляційної скарги аналогічні доводам позовної заяви.

Апелянт аналізує судову практику і наполягає на праві прокурора подати такий позов через існування реальних загроз самовільної та хаотичної забудови історичних місць міста, руйнування пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини територіальної громади.

Апелянт наполягає, що з урахуванням правової позиції Верховного Суду з приводу питання подачі аналогічних позовів в інтересах держави в особі певних державних органів, то в цій справі спостерігалась бездіяльність Міністерства культури та інформаційної політики України та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, які не подали цей позов самостійно.

Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якій вказано про правильність висновків суду першої інстанції.

У судовому засіданні представник апелянта підтримав доводи апеляційної скарги.

Представник Міністерства культури та інформаційної політики України у судовому засіданні підтримав доводи апеляційної скарги та на запитання суду з приводу неподачи цього позову самостійно пояснила через зайнятість іншими справами та завантаженням.

Представник відповідача заперечував проти задоволення апеляційної скарги.

Інші учасники справи у судове засідання не з`явилися, про час, дату та місце розгляду справи повідомлялися належним чином.

Неявка учасників справи відповідно до ч.2 ст.313 КАС України не перешкоджає розгляду справи по суті.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників учасників справи, які з`явилася у судове засідання, перевіривши матеріали справи та обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Обставини справи.

Судом першої та апеляційної інстанцій встановлено, що постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 до Списку по Черкаській області включені наступні історично населені місця: міста Черкаси, Городище, Звенигородка, Золотоноша, Кам`янка, Канів, Корсунь-Шевченківський, Сміла, Тальне, Умань, Чигирин та смт. Лисянка і Стеблів.

Листом Міністерства культури України від 26.04.2018 № 638 надані роз`яснення обласним державним адміністраціям щодо неможливості здійснення нового будівництва в населених пунктах, віднесених до Списку історичних населених місць України.

Міністерством культури та інформаційної політики України на адреси обласних державних адміністрацій направлено рекомендаційний лист від 11.08.2020 № 9996/6.11.6 щодо необхідності додержання вимог ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», інших законодавчих вимог в частині розробки та затвердження в установленому порядку історико-архітектурного опорного плану.

На виконання відповідного листа Управлінням культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації надіслано лист від 21.09.2020 № 02/01-01-08/9295 до органів управління адміністративних одиниць, віднесених до історичних населених місць щодо вжиття відповідних заходів в межах компетенції із розробки та затвердження у визначеному Кабінетом Міністрів України порядку історико-архітектурних опорних планів у складі генеральних планів історичних населених місць Черкаської області.

Крім того, Управлінням культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації надіслано лист до Департаменту будівництва Черкаської обласної державної адміністрації від 11.12.2020 № 22698/02/01-03-25 щодо вжиття відповідних заходів та листи Черкаської обласної державної адміністрації від 21.12.2020 №23231/01/01-57 та від 17.02.2021 №3558/01/01-56 до органів управління адміністративних одиниць, віднесених до Історичних населених місць щодо вжиття відповідних заходів в межах компетенції із розробки та затвердження у визначеному Кабінетом Міністрів України порядку історико-архітектурних опорних планів у складі генеральних кланів історичних населених місць Черкаської області, копії яких містяться в матеріалах справи.

20.09.2021 до Черкаського окружного адміністративного суду надійшов позов Черкаської окружної прокуратури в інтересах Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до виконавчого комітету Черкаської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Товариство з обмеженою відповідальністю "Інститут Харківпроект" (надалі - ТОВ "Інститут Харківпроект"), про визнання протиправною бездіяльності виконавчого комітету Черкаської міської ради, яка полягає у невчиненні дій спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси та про зобов`язання виконавчого комітету Черкаської міської ради вжити заходів щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси.

Вказані обставини підтверджені належними та допустимими доказами, і не є спірними.

Нормативно-правове обґрунтування.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відносини у сфері охорони культурної спадщини регулюються Законом України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 №1805-III (далі - Закон № 1805-III у редакції чинній на момент прийняття оскаржуваного наказу).

У статті 1 Закону № 1805-III зазначено, що об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти, інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.

Згідно абз. 6 ст. 1 Закону № 1805-III пам`ятка культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Відповідно до абз. 22 ст. 1 Закону № 1805-III щойно виявлений об`єкт культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Переліку об`єктів культурної спадщини відповідно до цього Закону.

Частиною 2 ст. 2 Закону № 1805-III визначені види об`єктів культурної спадщини, серед яких, зокрема, об`єкти архітектури - окремі будівлі, архітектурні споруди, що повністю або частково збереглися в автентичному стані і характеризуються відзнаками певної культури, епохи, певних стилів, традицій, будівельних технологій або є творами відомих авторів; об`єкти містобудування - історично сформовані центри населених місць, вулиці, квартали, площі, комплекси (ансамблі) із збереженою планувальною і просторовою структурою та історичною забудовою, у тому числі поєднаною з ландшафтом, залишки давнього розпланування та забудови, що є носіями певних містобудівних ідей.

Статтею 13 Закону №1805-III визначено, що об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (далі - Реєстр) за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки. Порядок визначення категорій пам`яток встановлюється Кабінетом Міністрів України. Із занесенням до Реєстру на об`єкт культурної спадщини, на всі його складові елементи, що становлять предмет його охорони, поширюється правовий статус пам`ятки.

Відповідно до ч. 1 ст. 14 Закону №1805-III занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам`ятки) провадяться відповідно до категорії пам`ятки: а) пам`ятки національного значення - постановою Кабінету Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини; б) пам`ятки місцевого значення - рішенням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням Українського товариства охорони пам`яток історії та культури, інших громадських організацій, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, протягом одного місяця з дня одержання подання.

Згідно з ч. 2 ст. 14 Закону №1805-III об`єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам`ятки вноситься до Переліку об`єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об`єкта або уповноважений ним орган (особу). Переліки об`єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини. Порядок обліку об`єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.

Статтею 23 Закону № 1805-III передбачено, що усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.

При передачі пам`ятки, щойно виявленого об`єкта культурної спадщини чи її (його) частини у володіння, користування чи управління іншій особі істотною умовою договору про таку передачу є забезпечення особою, якій передається пам`ятка, щойно виявлений об`єкт культурної спадщини чи її (його) частина, збереження пам`ятки, щойно виявленого об`єкта культурної спадщини чи її (його) частини відповідно до вимог цього Закону та умов охоронного договору, укладеного власником або уповноваженим ним органом (особою) з відповідним органом охорони культурної спадщини.

Порядок укладання охоронних договорів та їхні типові форми затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Відсутність охоронного договору не звільняє особу від обов`язків, що випливають із цього Закону.

Постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2001р. № 1760 було затверджено Порядок визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (в редакції станом на 2010р.)

Так, згідно п.1 Порядку № 1760 об`єкти культурної спадщини заносяться до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (далі - Реєстр) за рішенням Кабінету Міністрів України - щодо об`єктів національного значення або за рішенням відповідного центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини - щодо об`єктів місцевого значення.

Відповідно до п. 2 Порядку № 1760 на кожний об`єкт культурної спадщини, що пропонується відповідним органом охорони культурної спадщини для занесення до Реєстру, складається облікова документація, яка підлягає постійному зберіганню в цьому органі. Занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру без облікової документації не допускається.

Пунктом 3 Порядку № 1760 передбачалось, що облікова документація на об`єкт культурної спадщини включає облікову картку, його паспорт, коротку історичну довідку, акт технічного стану, довідку про майнову цінність об`єкта.

Відповідно до п. 10 Порядку №1760, об`єкти культурної спадщини національного значення є особливою історичною або культурною цінністю і повинні відповідати критерію автентичності, а також принаймні одному з таких критеріїв: справили значний вплив на розвиток культури, архітектури, містобудування, мистецтва країни; безпосередньо пов`язані з історичними подіями, віруваннями, життям і діяльністю видатних людей; репрезентують шедевр творчого генія, стали етапними творами видатних архітекторів чи інших митців; були витворами зниклої цивілізації чи мистецького стилю. Критерій автентичності означає, що пам`ятка повинна значною мірою зберегти свою форму та матеріально-технічну структуру, історичні нашарування, а також роль у навколишньому середовищі.

Висновок суду.

Постановою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20.06.2023 року касаційну скаргу Виконавчого комітету Черкаської міської ради задоволено частково, рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 08.12.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2022 скасовано, справу за позовом заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до Виконавчого комітету Черкаської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: "ТОВ Інститут Харківпроект", про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Підставами для скасування ухвалених рішень у справі є те, суди не перевіряли обґрунтування прокурора з відповідними посиланнями на законодавство, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави та в чому необхідність їх захисту, не перевірили наявність об`єктивної складової, а саме не з`ясували обставин справи щодо наявності порушення законних інтересів держави або загрози порушення цих інтересів, не перевірили обґрунтування прокурора в цій частині, особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу, що виразником інтересів територіальної громади є відповідна рада, а виконком є її виконавчим органом, підзвітним раді. При цьому, між представницьким та виконавчим органами місцевого самоврядування не повинно бути суперечності у розумінні інтересів територіальної громади.

Отже, аналіз вищенаведених норм права, встановлені обставини та висновки Верховного суду у цій справі, дають підстави зробити висновок, що бездіяльність відповідача через не вчинення дій на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси як складової частини Генерального плану м. Черкаси має бути доведена, проте з таким позовом позивач має звернутися лише у разі протиправної бездіяльності Міністерства культури та інформаційної політики України та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, які зобов`язані подавати такі позови в інтересах держави виконуючи свої функціональні обов`язки.

Згідно з ч.ч. 1,2 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Таким чином, апеляційний суд погоджується з усіма висновками суду першої інстанції у цій справі, зокрема те, що позивач не надав відповідних доказів з приводу питання необхідності подачі цього позову саме прокурором, тому відсутня об`єктивна складова заявленого адміністративного позову, як-то порушення прав позивачів в частині захисту інтересів держави.

Щодо решти доводів апелянта судова колегія зазначає, що враховуючи рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, в якому суд зазначив, що «…хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід…».

Згідно зі ст. 6 КАС України та ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Відтак, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

З огляду на викладене, колегія суддів вирішила згідно ст. 316 КАС України залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Повний текст постанови виготовлено 20.03.2024.

Керуючись статтями 308, 309, 311, 313, 315, 316, 321. 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Черкаської окружної прокуратури, що діє в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2023 р. - залишити без задоволення.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2023 р. у справі за адміністративним позовом Черкаської окружної прокуратури, що діє в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, до Виконавчого комітету Черкаської міської ради, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Інститут Харківпроект", про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Колегія суддів: О.В. Карпушова

О.В. Епель

В.В. Файдюк