Окрема думка

від 30.05.2024 по справі 990/49/23

ВЕЛИКА ПАЛАТА ВЕРХОВНОГО СУДУ

ОКРЕМА ДУМКА

суддів М. В. Мазура, В. В. Короля

до постанови Великої Палати Верховного Суду

від 30 травня 2024 року у справі № 990/49/23

Вступ

1. У цій справі мова йде про громадянина України (Позивача), який, за повідомленням Служби безпеки України (далі - СБУ)від 06 вересня 2022 року, добровільно набув громадянство Румунії та має паспорт громадянина Румунії. На підтвердження цього СБУ надала Державній міграційній службі (далі - ДМС)копію паспорта громадянина Румунії на ім`я цієї особи, виданого в 2017 році. Отримавши це повідомлення, голова ДМС України 07 вересня 2022 року затвердив подання про втрату Позивачем громадянства України у зв`язку з добровільним набуттям ним громадянства держави Румунії. Після розгляду подання Комісією при Президентові України з питань громадянства 08 вересня 2022 року Президент України (далі - Відповідач) видав Указ № 638/2022, яким постановив вважати Позивача ( ОСОБА_1 ) таким, що втратив громадянство України.

2. Велика Палата Верховного Суду, залишивши без зміни рішення Касаційного адміністративного суду про відмову в задоволенні позову, вказала на пасивну процесуальну поведінку позивача, яка «не сприяла судові у встановленні об`єктивної істини» (п. 84 постанови), та вважала, що видання оскарженого Указу не було свавільним.

3. Натомість автори окремої думки в контексті конкретних обставин цієї справи вважають, що Відповідач не надав достатніх доказів того, що органи влади, які були задіяні в процесі підготовки та вирішенні цього питання, діяли «обґрунтовано», «добросовісно», «розсудливо» та «з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення», як це передбачено ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), зокрема, що вони вжили достатніх (і доступних) заходів для належної перевірки наданої СБУ інформації, натомість Велика Палата у непропорційний спосіб та всупереч положенням ч. 2 ст. 77 КАС переклала на Позивача обов`язок доказування протиправності дій і рішень суб`єктів владних повноважень і прийнятого Відповідачем рішення.

Припинення громадянства: міжнародні стандарти та національне законодавство

4. Стаття 4 Конституції України вказує, що в Україні існує єдине громадянство, підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом. Окрім цього, стаття 25 Конституції України передбачає, що громадянин України не може бути позбавлений громадянства і права змінити громадянство.

5. Отже, Конституція України розрізняє поняття «припинення громадянства» та «позбавлення громадянства».

6. Підстави припинення громадянства України визначені статтею 17 Закону України № 2235-III «Про громадянство України» від 18 січня 2001 року (далі - Закон № 2235-III) :

«Громадянство України припиняється:

1) внаслідок виходу з громадянства України;

2) внаслідок втрати громадянства України;

3) за підставами, передбаченими міжнародними договорами України».

7. Стаття 19 Закон передбачає підстави для втрати громадянства України:

«Підставами для втрати громадянства України є:

1) добровільне набуття громадянином України громадянства іншої держави, якщо на момент такого набуття він досяг повноліття.

Добровільним набуттям громадянства іншої держави вважаються всі випадки, коли громадянин України для набуття громадянства іншої держави повинен був звертатися із заявою чи клопотанням про таке набуття відповідно до порядку, встановленого національним законодавством держави, громадянство якої набуто.

Не вважаються добровільним набуттям іншого громадянства такі випадки:

а) одночасне набуття дитиною за народженням громадянства України та громадянства іншої держави чи держав;

б) набуття дитиною, яка є громадянином України, громадянства своїх усиновлювачів унаслідок усиновлення її іноземцями;

в) автоматичне набуття громадянином України іншого громадянства внаслідок одруження з іноземцем;

г) автоматичне набуття громадянином України, який досяг повноліття, іншого громадянства внаслідок застосування законодавства про громадянство іноземної держави, якщо такий громадянин України не отримав документ, що підтверджує наявність у нього громадянства іншої держави;

2) набуття особою громадянства України на підставі статті 9 цього Закону внаслідок обману, свідомого подання неправдивих відомостей або фальшивих документів, у тому числі невиконання зобов`язань, взятих особою в зобов`язанні припинити іноземне громадянство, у зобов`язанні про складання іспитів з основ Конституції України, історії України та на рівень володіння державною мовою;

3) добровільний вступ на військову службу іншої держави, яка відповідно до законодавства цієї держави не є військовим обов`язком чи альтернативною (невійськовою) службою.

Положення пунктів 1, 3 частини першої цієї статті не застосовуються, якщо внаслідок цього громадянин України стане особою без громадянства.

Датою припинення громадянства України у випадках, передбачених цією статтею, є дата видання відповідного указу Президента України».

8. Аналіз цієї норми дає підстави зробити достатньо очевидний висновок про обставини, які мають бути встановлені під час вирішення питання про втрату громадянства України на підставі пункту 1 частини першої статті 19 процитованого Закону, а саме, що:

1) громадянин України набув громадянства іншої держави;

2) це набуття було добровільним у розумінні пункту першого частини першої статті 19 Закону № 2235-III;

3) внаслідок ухвалення рішення про визнання особи такою, що втратила громадянство, вона не стане особою без громадянства.

9. Відповідно до практики ЄСПЛ, хоча право на громадянство як таке не гарантується Конвенцією або протоколами до неї, тим не менше позбавлення громадянства може становити втручання у гарантоване статтею 8 Конвенції право на повагу до приватного і сімейного життя. Зокрема, у справі Usmanov v. Russia (рішення від 22 грудня 2020 року, заява № 43936/18)[1] ЄСПЛ роз`яснив, що у справах про анулювання (позбавлення) громадянства він братиме до уваги два аспекти: (i) наслідки для заявника та (ii) чи був захід свавільним(§ 58). При цьому при оцінці за другим критерієм, необхідно «дослідити, чи оскаржуваний захід відповідав закону; чи супроводжувався він необхідними процесуальними гарантіями, в тому числі, чи було надано особі, позбавленій громадянства, можливість оскаржити рішення в судах, які надають відповідні гарантії; і чи діяли органи влади старанно і швидко… Вираз "відповідно до закону" вимагає, щоб захід мав певну основу в національному законодавстві; він також стосується якості закону, про який йде мова, і вимагає, щоб він був доступним для відповідної особи і передбачуваним щодо його наслідків... Закон повинен з достатньою чіткістю визначати обсяг дискреційних повноважень, наданих компетентним органам, і спосіб їх здійснення з урахуванням законної мети відповідного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання… Беручи до уваги вищевикладене…, Суд розгляне законність оскаржуваного заходу, супутніх процесуальних гарантій та спосіб, у який діяли національні органи влади» (§ 63-64).

10. Тож «свавільне» (у термінах ЄСПЛ) ухвалення рішення про визнання громадянина України таким, що втратив громадянство України, по суті становитиме заборонене Конституцією України «позбавлення громадянства». Тому важливим аспектом оцінки законності рішень про припинення громадянства України має бути їх перевірка (включно із всією процедурою, яка передувала їх ухваленню) на предмет того, чи були рішення прийняті (а дії вчинені), окрім іншого, обґрунтовано, добросовісно; розсудливо та з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення (ст. 2 КАС).

Тягар доказування

11. Стаття 77 КАС передбачає:

«1. Кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

2. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача…».

12. Отже, правила, передбачені ч. 2 ст. 77 КАС достатньо чітко визначають особливості розподілу тягаря доказування у справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень - саме останній у таких справах несе основний обов`язок доказування; саме він, у першу чергу, має довести, що оскаржене рішення було прийняте (оскаржена дія була вчинена) не просто в межах його законних чи конституційних повноважень, але й не свавільно (якщо користуватися термінологією ЄСПЛ), тобто обґрунтовано, добросовісно, розсудливо та з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення тощо (якщо говорити термінами КАС).

13. Наведене правило є розумним і відповідає основоположним принципам правової держави, де людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю (статті 1, 3, 19 Конституції України). Положення ч. 2 ст. 77 КАС, так би мовити, «урівноважують» процесуальні можливості позивачів ? фізичних, юридичних осіб, яким в адміністративній справі протистоїть відповідач - суб`єкт владних повноважень[2]. Проста логіка підтверджує загальну правильність тези: якщо рішення суб`єкта владних повноважень було ухвалено відповідно до принципів, викладених у ст. 2 КАС, тобто на підставі ретельної перевірки фактичних і юридичних підстав, то він не матиме складнощів у доказуванні правомірності свого рішення (дії).

14. Визнаємо, що останнє твердження являє собою дещо спрощене бачення питання щодо обов`язку доказування в названій категорії справ, адже реальне життя дещо складніше. Наприклад, не можна виключати ситуацій, коли з тих чи інших причин позивач на практиці матиме значно більше можливостей для доказування певних обставин. Тому положення ч. 2 ст. 77 КАС, звичайно, не можуть тлумачитися як такі, що повністю звільняють позивача від передбаченого ч. 1 цієї ж статті обов`язку довести ті обставини, на які він посилається. Якщо позивач стверджує, що оскаржені рішення чи дія є протиправними, і він має докази, які це підтверджують, або має реальну можливість їх отримати, то від нього можна розумно очікувати, що він надасть їх суду, адже це відповідатиме його інтересам. Тим не менше, це не означає, що суд може повністю перекласти тягар доказування в названій категорії справ на позивача - не може бути нормою практика, за якої суб`єкти владних повноважень ухвалюють (вчиняють) поспішні та необґрунтовані чи незаконні рішення (дії), які обмежують права чи інтереси людини (юридичної особи), розраховуючи на те, що саме людина (юридична особа) має витрачати час, гроші, нерви та інші ресурси на те, щоб довести свою правоту.

15. Резюмуючи викладене, загальний підхід до розподілу тягаря доказування у справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень має бути таким:

1) основний обов`язок доказування в таких справах лежить на суб`єкті владних повноважень, який має довести, що рішення прийняте (дія вчинена) відповідно до принципів, передбачених у статті 2 КАС, у тому числі обґрунтованості, добросовісності, розсудливості (розумності) та поваги до права особи на участь у процесі прийняття рішення - це формує достатньо високий стандарт доказування, за якого суб`єкт владних повноважень, окрім іншого, має продемонструвати суду, що він діяв із належною сумлінністю та вжив достатніх заходів, які були йому доступні, для перевірки фактичних обставин, з якими норма права пов`язує настання відповідних правових наслідків;

2) позивач у таких справах також не позбавляється обов`язку доказування, але він має значно менший обсяг - від позивача можна очікувати, що надання доказів, які він має, повинен мати або об`єктивно може отримати, відповідає його інтересам;

3) суд не може покладати обов`язок доказування на позивача до тієї міри, яка фактично означатиме перекладення на нього основного тягаря доказування всупереч вимогам ч. 2 ст. 77 КАС - іншими словами, якщо суб`єкт владних повноважень не навів переконливих доводів і доказів на підтвердження того, що оскаржені рішення (дії) прийняті (вчинені) на підставі, у межах та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з легітимною метою, обґрунтовано, безсторонньо (неупереджено), добросовісно, розсудливо, з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації, пропорційно, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, суд не може вважати його правомірним, обмежившись посиланням на те, що позивач не довів їх протиправність.

16. Суд має пам`ятати, що невиправдане покладання основного обов`язку доказування протиправності рішень (дій) суб`єктів владних повноважень на позивача не лише суперечитиме прямим указівкам ч. 2 ст. 77 КАС, але й може призвести до явної несправедливості в конкретній справі (оскільки нерідко приватна особа може мати дуже обмежені можливості доказування тих чи інших обставин або це вимагатиме від неї значних ресурсів тощо), а також стимулюватиме продовження загальної практики ухвалення суб`єктами владних повноважень необґрунтованих («свавільних») рішень, що явно не узгоджується з принципом верховенства права.

17. Ціна помилки суб`єкта владних повноважень при ухваленні рішення щодо припинення громадянства України може бути досить високою для долі окремо взятої особи - вона може втратити правовий зв`язок з батьківщиною, опинитися в стані правової невизначеності на місяці або роки, нести на собі всі негативні наслідки (фінансові, особисті, сімейні, професійні, часові тощо) такого рішення поки триває процедура оскарження. Саме тому суб`єкти владних повноважень, реалізуючи свої повноваження, повинні не просто дотримуватися формальних вимог закону (тим більше, що в цьому питанні законодавство не виглядає надто деталізованим[3]), але й діяти обґрунтовано, добросовісно, розсудливо та з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення тощо, щоб уникати більшості помилок вже на стадії підготовки чи ухвалення рішення про припинення громадянства.

Застосування наведених загальних принципів у цій справі

18. В апеляційній скарзі, поданої в інтересах ОСОБА_1 , окрім іншого, наголошувалося, що ДМС не надсилала жодного офіційного запиту до компетентних органів Республіки Румунії стосовно того, чи є він громадянином Румунії на цей час, коли та на яких підставах він отримав це громадянство, а також зазначалося, що органи влади України не перевірили відповідні обставини, належним чином не мотивували своє рішення.

19. Дійсно обставини цієї справи указують на те, що вся процедура підготовки та ухвалення рішення про визнання Позивача таким, що втратив громадянство України, відбулася надзвичайно швидко.

- 06.09.2022 року УДМС в Чернівецькій області отримало лист від СБУ про те, що ОСОБА_1 отримав громадянство Румунії, із додатком - копією паспорта громадянина Румунії на ім`я Позивача, виданого в 2017 році.

- 07.09.2022 року вже було підготовлено подання УДМС в Чернівецькій області про втрату громадянства Позивачем та того ж дня відбулося засідання Комісії при Президентові України з питань громадянства, на якому подання було задоволено.

- 08.09.2022 Президент України видав Указ про визнання ОСОБА_1 таким, що втратив громадянство України.

20. Така оперативність навряд чи свідчить про ретельність перевірки.

21. Нагадаю, що за змістом ст. 19 Закону № 2235-III при вирішенні питання про втрату громадянства необхідно встановити три обставини:

1) громадянин України набув громадянства іншої держави;

2) це набуття було добровільним у розумінні пункту першого частини першої статті 19 Закону № 2235-III;

3) внаслідок ухвалення рішення про визнання особи такою, що втратила громадянство, вона не стане особою без громадянства.

22. По суті компетентні суб`єкти владних повноважень, які розглядали матеріали щодо ОСОБА_1 , вважали встановленими всі ці обставини на підставі єдиної копії паспорта громадянина Румунії, виданого на ім`я Позивача у 2017 році, отриманої СБУ під час контррозвідувальної діяльності.

23. ДМС не провела жодної додаткової перевірки, щоб переконатися, що ця копія відповідає дійсності (адже СБУ не повідомило, як саме вона отримала її, наскільки можна довіряти джерелу тощо). Дотримання вимог щодо прийняття рішення (вчинення дії) суб`єктом владних повноважень обґрунтовано, добросовісно, розсудливо та з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення (ст. 2 КАС) потребувало від ДМС вчинення щонайменше двох дій:

1) повідомлення ОСОБА_1 про розгляд цього питання з пропозицією надати відповідні пояснення та доречні документи;

2) звернення безпосередньо або через дипломатичні установи до компетентних органів Румунії із відповідним запитом.

24. Щодо першого - надання особі, громадянство якої вже було припинено, права оскаржувати відповідний Указ Президента України та брати участь у судових засідання не замінює необхідності забезпечення особі права брати участь при вирішенні цього питання на стадії його розгляду. Позбавлення особи права на участь у процесі прийняття рішення, яке стосуватиметься її прав (якщо це стане загальною практикою), неминуче призводитиме до великого числа помилок при вирішенні цього вкрай важливого для відповідної особи питання та автоматично перекладатиме всі негативні наслідки подібної помилки саме на неї. Тож важливо, щоб ДМС та/або Комісія при Президентові України з питань громадянства забезпечили особі можливість надати свої пояснення та доречні документи перед тим, як буде прийнято відповідне рішення Президентом України. Об`єктивна можливість забезпечити особі право на участь в ухваленні рішення, яке її безпосередньо стосується, звичайно, може залежати від конкретних обставин (наприклад, сама особа, будучи повідомленою про розгляд питання, може не скористатися своїм правом надати пояснення чи документи; особа може тривалий час перебувати на окупованій території чи на території держави-агресора тощо), але в такому разі відповідач має розумно обґрунтувати наявність відповідних обставин. Натомість у цій справі в документах, які стосувалися припинення громадянства Позивача, було зазначено його місце проживання на території Чернівецької області, однак жодних спроб повідомити його про розгляд названого питання компетентними органами здійснено не було.

25. Щодо другого - стаття 24 Європейської конвенції про громадянство передбачає можливість обміну між державами-учасницями інформацією про добровільне набуття свого громадянства громадянами цієї іншої держави-учасниці. Дійсно, ця можливість не є гарантованою, а залежить від позиції відповідної держави. Однак у цій справі мова йшла про можливе отримання Позивачем громадянства Румунії, з якою наша держава перебуває в добросусідських відносинах, але компетентні органи Україні навіть не спробували надіслати відповідний запит до цієї держави або ж не довели, що такий запит з огляду на попередню практику двосторонніх відносин чи інші об?єктивні обставини a priori не міг бути успішним.

26. Підсумовуючи викладене, можна було б погодитися з позицією більшості суддів у цій справі про те, що пасивна процесуальна поведінка позивача «в цьому випадку має тлумачитися саме на користь відповідача - суб`єкта владних повноважень» (п. 82 постанови), за умови, якщо б відповідач спершу довів, що відповідні суб`єкти владних повноважень, які брали участь у процесі підготовки цього питання, діяли обґрунтовано, добросовісно, розсудливо та з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення (зокрема, що вони забезпечили Позивачу можливість надати свої пояснення чи доречні документи, а також що вони вживали заходів для отримання відповідної офіційної інформації від Румунії або вичерпали всі інші доступні заходи для перевірки відповідних обставин). В іншому випадку таке твердження, по суті, означає не розумний розподіл обов?язку доказування між сторонами, а перекладення основного тягаря доказування на Позивача всупереч вимогам ч. 2 ст. 77 КАС.

27. Толерування практики суб`єктів владних повноважень щодо ухвалення рішень (вчинення дій), які обмежують права приватних осіб, без дотримання принципів, закріплених у ст. 2 КАС, у тому числі принципів добросовісності, обґрунтованості, розумності та поваги до права особи на участь у процесі прийняття рішення, не тільки суперечить принципу верховенства права та прямим вимогам КАС, породжуючи несправедливість у конкретній справі, але й сприятиме поширенню такої практики на інших осіб, що потенційно загрожує погіршенням загальної ситуації з дотриманням прав людини в Україні через збільшення випадків ухвалення помилкових рішень або зловживання органами влади своїми повноваженнями.

Судді: М. В. Мазур В. В. Король

[1] https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-206716.

[2] ОСОБА_2 Докази і доказування у практиці Касаційного адміністративного суду. URL: https://supreme.court.gov.ua/userfiles/media/new_folder_for_uploads/supreme/Bevzenko.pdf.

[3] Див. Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затверджений Указом Президента України від 27 березня 2001 року № 215 з подальшими змінами. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/215/2001.