Постанова

від 18.09.2024 по справі 320/6564/22

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 вересня 2024 року

м. Київ

справа № 320/6564/22

адміністративне провадження № К/990/39720/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу № 320/6564/22

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Фора» до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської адміністрації), третя особа - Приватне акціонерне товариство «Фора Рітейл», про визнання протиправними та скасування рішень, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Фора» на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.11.2023 (головуючий суддя Аліменко В. О., судді Безименна Н. В., Вівдіченко Т. Р.),

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У липні 2022 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Фора» (далі - ТОВ «Фора», Товариство, позивач) звернулося до суду з позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської адміністрації) (далі - Департамент, відповідач), у якому просило:

- визнати протиправним та скасувати припис Департаменту від 15.02.2022 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;

- визнати протиправною та скасувати постанову Департаменту від 14.07.2022 № 09/22/073-1811 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірні припис та постанова були прийняті Департаментом протиправно, оскільки відповідачем було порушено процедуру проведення перевірки та розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Так, позивач наголосив на тому, що уповноважені особи відповідача не повідомляли ТОВ "Фора" про проведення перевірки, не пред`являли направлення на перевірку та службових посвідчень.

Крім того позивач зазначив, що ТОВ «Фора» є добросовісним користувачем орендованими нежитловими приміщеннями та не володіє інформацією і документами стосовно будівництва нежитлової будівлі за адресою: м. Київ, проспект М. Бажана, 1-Ц.

На переконання ТОВ «Фора», Департамент не може забороняти експлуатацію нежитлових приміщень позивачем на підставі оскаржуваного припису, оскільки право забороняти експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не введених в експлуатацію у встановленому порядку, реалізується шляхом прийняття вмотивованого письмового рішення, з яким припис ототожнюватися не може.

Товариство стверджувало, що відповідно до норм чинного законодавства відповідальність за невиконання приписів можуть нести лише суб`єкти містобудування, а саме: замовники будівництва або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, а згідно реєстру будівельної діяльності Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва замовником будівництва об`єкту торговельно - адміністративного призначення і закладів обслуговування біля станції метро "Харківська" у Дарницькому районі міста Києва є Товариство з обмеженою відповідальністю "Буд-Інвест Маркет".

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 31.01.2023 позов задоволено в повному обсязі.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не було надано доказів повідомлення ТОВ «Фора» про проведення державного архітектурно-будівельного контролю та проведення перевірки за участю уповноваженого представника ТОВ «Фора», що також підтверджується відсутністю відповідних відомостей в акті від 15.02.2022, складеному за результатами проведення позапланової перевірки.

Суд дійшов висновку, що за відсутності повідомлення ТОВ "Фора" про проведення перевірки, відсутності уповноваженої особи ТОВ "Фора" під час перевірки посадовими особами відповідача також не було пред`явлено представнику позивача направлення на перевірку та службові посвідчення.

Суд відхилив доводи відповідача стосовно того, що під час виїзду посадової особи Департаменту на об`єкт будівництва уповноваженій особі позивача - Корнієнко Ірині Миколаївні (присутність якої зафіксовано на фотоматеріалах), було пред`явлено службове посвідчення та надано копію направлення для проведення планового (позапланового) заходу, однак остання відмовилась від підпису та отримання зазначеного документа, а також не надала документів, необхідних для проведення позапланової перевірки.

Свою позицію суд мотивував тим, що відображення в акті від 15.02.2022 факту присутності при перевірці керуючої магазином "Фора" Корнієнко Ірини Миколаївни не може свідчити про присутність під час перевірки уповноваженого представника ТОВ "Фора", оскільки відповідачем не надано до суду документів, які б підтверджували особу уповноваженого представника суб`єкта перевірки, як і не надано доказів перебування вказаної особи в трудових відносинах з ТОВ "Фора". Отже, вказане свідчить про неналежне повідомлення про перевірку та пред`явлення направлення на перевірку та службових посвідчень Товариству .

За висновком суду, процедурні порушення є підставою для скасування прийнятих за результатами такої перевірки владних управлінських рішень, оскільки такі процесуальні порушення призвели до прийняття суб`єктом владних повноважень протиправних рішень, отже оскаржуваний припис відповідача від 15.02.2022 підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

Щодо спірної постанови про накладення штрафу суд першої інстанції зауважив, що законом встановлено відповідальність, зокрема, для суб`єктів містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності).

При цьому суд установив, що 11.11.2021 між ОСОБА_2 та ПрАТ "Фора Рітейл" укладено договір купівлі-продажу нерухомого майна, за умовами якого ОСОБА_2 передав у власність ПрАТ "Фора Рітейл" нежитлове приміщення група нежитлових приміщень № 2, магазин продовольчих та непродовольчих товарів, загальною площею 1332,3 кв. м за адресою: м. Київ, проспект Бажана Миколи, будинок 1-Ц.

11.11.2021 ПрАТ "Фора Рітейл" зареєстровано право власності на вказане у договорі купівлі-продажу приміщення, зокрема нежитлове приміщення група нежитлових приміщень № 2, магазин продовольчих та непродовольчих товарів, загальною площею 1332,3 кв. м,

ПрАТ "Фора Рітейл" відповідно до договору оренди нежитлового приміщення від 21.11.2021 № 36Ф-1111/21 передало ТОВ "Фора" у користування нежитлове приміщення група нежитлових приміщень № 2, магазин продовольчих та непродовольчих товарів, загальною площею 1332,3 кв. м. Опис: група нежитлових приміщень № 2, магазин продовольчих та непродовольчих товарів: приміщення літера А: підвал, (номери приміщень 14-47) загальна площа 395,8 кв. м, поверх 1 (номери приміщень 1-13) загальна площа 936,5 кв. м, яке розташоване за адресою: м. Київ, проспект Бажана Миколи, будинок 1-Ц.

Згідно з Реєстром будівельної діяльності Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва замовникові будівництва - ТОВ "БУД-ІНВЕСТ МАРКЕТ" зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт "Будівництво об`єкту торговельно-адміністративного призначення і закладів обслуговування на проспекті Миколи Бажана біля станції метро "Харківська" у Дарницькому районі м. Києва" від 19.03.2014 № ІУ 083140780025.

Таким чином, суд зробив висновок, що замовником будівництва є ТОВ "БУД-ІНВЕСТ МАРКЕТ", а не ТОВ "Фора".

Так, відповідно до частини десятої статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об`єкта до експлуатації, та за експлуатацію об`єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката.

З огляду на вказане суд першої інстанції дійшов висновку про те, що ТОВ "Фора" не може нести відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності, яке допустила інша юридична особа.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.11.2023 скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що під час виїзду посадової особи Департаменту на об`єкт будівництва, уповноваженій особі позивача - Корнієнко Ірині Миколаївні , було пред`явлено службове посвідчення та надано копію направлення для проведення планового (позапланового) заходу, однак остання відмовилась від підпису та отримання зазначеного документа, а також не надала документів необхідних для проведення позапланової перевірки.

За висновком апеляційного суду, перевірка проходила в присутності уповноваженої особи ТОВ «Фора», яка була обізнана про обставину проведення Департаментом позапланової перевірки, а контролюючий орган у межах наявних у нього повноважень здійснив заходи позапланової перевірки на об`єкті та вчинив передбачені законом дії з метою ознайомлення ТОВ «Фора» з результатами такого заходу і оформленими Департаментом документами: актом перевірки, приписом та протоколом

За таких обставин, суд апеляційної інстанції визнав помилковим висновок суду першої інстанції про наявність підстав для скасування спірного у справі припису.

Не погодився апеляційний суд і з висновком суду першої інстанції про протиправність постанови про накладення штрафу, зазначивши, що ТОВ «Фора», як користувач неприйнятого в експлуатацію об`єкта, є суб`єктом відповідальності за вчинене порушення, передбаченої абзацом третім пункту 4 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення в сфері містобудівної діяльності».

Короткий зміст вимог касаційної скарги

У листопаді 2023 року ТОВ «Фора» звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.11.2023, у якій просить скасувати вказане судове рішення та залишити в силі рішення Київського окружного адміністративного суду від 31.01.2023.

Обґрунтовуючи касаційну скаргу, Товариство зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми пунктів 3, 9 частини третьої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та підпунктів 3, 10 пункту 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553), внаслідок неврахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 19.07.2023 у справі № 826/10953/17, від 26.05.2020 у справі № 826/703/16 та від 21.02.2018 у справі № 826/5/16.

Цей довід вмотивований тим, що відповідач шляхом прийняття оскаржуваного припису з 15.02.2022 вимагає зупинити експлуатацію першого поверху чотирьохповерхової будівлі до усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. При цьому чинне законодавство передбачає, що право забороняти експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не введених в експлуатацію у встановленому порядку, реалізується шляхом видання мотивованого письмового рішення, яким припис не є.

Також позивач указує на неправильне застосування апеляційним судом положень частини десятої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», абзацу третього пункту 4 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності» без урахування висновків Верховного Суду в постановах від 07.05.2020 у справі № 810/2954/16, від 24.04.2019 у справі № 804/3355/16, від 13.02.2018 у справі № 464/2858/17, від 17.04.2018 у справі № 804/1845/16.

У контексті цього доводу Товариство зазначає, що суди встановили, що замовником будівництва є ТОВ «Буд-Інвест Маркет», а згідно з висновками Верховного Суду, викладеними у вищезазначених постановах, спеціальним суб`єктом правопорушень у сфері містобудівної діяльності, відповідальність за які перебачено частиною другою статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», виступають суб`єкти містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно.

Крім того, на переконання позивача, суд апеляційної інстанції не врахував висновок Верховного Суду, викладений в постанові від 07.07.2022 у справі № 280/1736/19, внаслідок чого неправильно застосував норму пункту 9 Порядку № 553, відповідно до якого державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

Указує позивач і на порушення судом апеляційної інстанції процесуальних норм, оскільки суд не дослідив зібрані у справі докази, необґрунтовано відхилив клопотання про дослідження та огляд доказів, встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Верховний Суд ухвалою від 12.12.2023 відкрив касаційне провадження у справі за касаційною скаргою ТОВ «Фора» на підставі пунктів 1, 4 частини четвертої статті 328, пункту 4 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

Ухвалою Верховного Суду від 27.12.2023 відмовлено в задоволенні клопотання Товариства про зупинення дії постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.11.2023 у справі № 320/6564/22.

Департамент подав відзив на касаційну скаргу Товариства, у якому просить відмовити в задоволенні скарга, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.11.2023 - залишити без змін.

Третя особа не реалізувала право подати відзив на касаційну скаргу.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій установлено, що згідно виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Товариство з обмеженою відповідальністю "Фора" (ідентифікаційний код 32294897, місцезнаходження: 08132, Київська область, Києво- Святошинський район, м. Вишневе, вул. Промислова, буд. 5) зареєстровано як юридична особа 02.12.2002.

На підставі звернення громадської організації "Народ проти корупції" від 15.12.2021 № 139, яке зареєстроване Департаментом 20.12.2021 за № 073/8268, висновку засідання комісії при Департаменті з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо розгляду звернень у сфері містобудівної діяльності від 29.12.2021 вирішено, що звернення громадської організації "Народ проти корупції" від 15.12.2021 № 139 обґрунтоване та є підставою для проведення позапланової перевірки.

Наказом Департаменту від 01.02.2022 № 68 "Про проведення позапланової перевірки" наказано Управлінню контролю за будівництвом Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації):

1) здійснити проведення позапланової перевірки: Приватного акціонерного товариства "Фора Рітейл" (ідентифікаційний код юридичної особи 33870671, вул. Промислова, 5, м. Вишневе, Києво-Святошинський р-н, Київська обл., 08132); Товариства з обмеженою відповідальністю "Фора" (ідентифікаційний код юридичної особи 32294897, вул. Промислова, 5. м. Вишневе, Києво-Святошинський р-н, Київська обл., 08132) на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті: "Будівництво об`єкту торговельно-адміністративного призначення і закладів обслуговування на проспекті Миколи Бажана біля станції метро "Харківська" у Дарницькому районі м. Києва";

2) оформити направлення для проведення позапланової перевірки.

01.02.2022 Департаментом оформлено направлення для проведення позапланового заходу для здійснення позапланового заходу перевірки на об`єкті "Будівництво об`єкту торговельно-адміністративного призначення і закладів обслуговування на проспекті Миколи Бажана біля станції метро "Харківська" у Дарницькому районі міста Києва" щодо дотримання суб`єктом містобудування Приватним акціонерним товариством "Фора Рітейл" (ідентифікаційний код 33870671), Товариством з обмеженою відповідальністю "Фора" (ідентифікаційний код 32294897) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на підставі наказу Департаменту від 01.02.2022 № 68. Строк дії направлення з 02.02.2022 по 15.02.2022.

У період з 02.02.2022 року по 15.02.2022 посадовими особами відповідача було проведено позапланову перевірку щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на об`єкті "Будівництво об`єкту торговельно-адміністративного призначення і закладів обслуговування на проспекті Миколи Бажана біля станції метро "Харківська" у Дарницькому районі м. Києва", за результатами якої складено акт від 15.02.2022 б/н.

В акті перевірки зазначено, що замовником будівництва є Приватне акціонерне товариство "Фора Рітейл" (ідентифікаційний код 33870671) та Товариство з обмеженою відповідальністю "Фора" (ідентифікаційний код 32294897).

Крім того в акті зазначено, що в ході перевірки були виявлені наступні порушення: частини десятої статті 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення; абзацу третього пункту 4 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення містобудівної діяльності".

У розділі опис виявлених порушень відображено відомості про те, що згідно Реєстру будівельної діяльності Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва замовникові будівництва - ТОВ "Буд-Інвест Маркет" зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт "Будівництво об`єкту торговельно- адміністративного призначення і закладів обслуговування на проспекті Миколи Бажана біля станції метро "Харківська" у Дарницькому районі м. Києва" від 19.03.2014 № ІУ 083140780025.

Згідно даних, наведених замовником будівництва ТОВ "Буд-Інвест Маркет", у декларації про початок виконання будівельних робіт від 19.03.2014 № ІУ 083140780025, зокрема:

категорія складності - III;

загальна площа будівель відповідно до проектної документації - 853 кв. м;

поверховість об`єкта - один поверх.

Реєстр будівельної діяльності Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва не містить відомостей (даних) щодо документів, які засвідчують прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта за цією адресою.

Департамент не видавав, не реєстрував документи, які засвідчують прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта за цією адресою.

Під час виїзду на місце встановлено, що за цією адресою, розташована чотирьохповерхова будівля.

Перший поверх чотирьохповерхової будівлі за адресою: просп. Бажана Миколи, 1-Ц, експлуатується в якості магазину "ФОРА", без прийняття в експлуатацію у встановленому законодавством порядку, що підтверджується фіскальними чеками від 07.02.2022 N 3 5/77/191 та від 09.02.2022 № 1/82/41.

З метою здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою Департаменту здійснено пошук відомостей у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів і нерухомого майна щодо об`єкта; нерухомого майна (далі - Державний реєстр) щодо суб`єкта та сформовано інформаційну довідку від 15.02.2022 № 299680115.

В Інформаційній довідці від 15.02.2022 № 299680115 міститься інформація, що ТОВ "Буд-Інвест Маркет" (ідентифікаційний код юридичної особи 35363599) на праві приватної власності належить незавершене будівництво готовністю 8% за адресою: м. Київ, просп. Бажана Миколи, будинок б/н (кадастровий номер: 8000000000:90:311:0011) на підставі, зокрема, декларації про початок виконання будівельних робіт від 19.03.2014 № ІУ 083140780025.

Також посадовою особою Департаменту здійснено пошук відомостей у Державному реєстрі щодо об`єкта нерухомого майна та сформовано інформаційну довідку від 14.02.2022 № 299396166.

В Інформаційній довідці від 14.02.2022 № 299396166 міститься інформація, зокрема, що ПрАТ "Фора Рітейл" (ідентифікаційний код юридичної особи 33870671) на праві приватної власності належить нежитлове приміщення, групи нежитлових приміщень № 2 магазин продовольчих та непродовольчих товарів загальною площею - 1332,3 кв. м (приміщення літера А: підвал, (номери приміщень 14-47) загальна площа - 395,8 кв. м; поверх І (номери приміщень 1-13) загальна площа - 936,5 кв. м) на просп. Бажана Миколи, 1-Ц на підставі договору купівлі-продажу нерухомого майна від 11.11.2021 серія та номер 5576.

Загальна площа об`єкта нерухомого майна за адресою: просп. Бажана Миколи, буд. 1-Ц, м. Київ - 6542,9 кв. м.

З огляду на викладене, ТОВ "Фора" та ПрАТ "Фора Рітейл" експлуатує перший поверх чотирьохповерхової будівлі за адресою: просп. Бажана Миколи, 1-Ц в якості магазину "ФОРА", без прийняття в експлуатацію у встановленому законодавством порядку.

Замовником будівництва, ТОВ "Буд-Інвест Маркет", за цією адресою збудовано чотирьохповерхову будівлю, яка не відповідає наведеним у зареєстрованій декларації про початок виконання будівельних робіт від 19.03.2014 № ІУ 083140780025 техніко-економічним показникам, зокрема: (загальній площі будівлі відповідно до проектної документації - 853 кв. м та поверховості об`єкта - один поверх), а також розробленій проєктній документації фізичною особою- підприємцем ОСОБА_3 та затвердженій наказом директора ТОВ "Буд-Інвест Маркет" Легостаєвим Андрієм Сергійовичем від 24.02.2014 № 1 "Про затвердження проектної документації".

На підставі вказаного акта перевірки Департаментом було прийнято:

- припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 15.02.2022, в якому описані виявлені в ході перевірки порушення та викладено вимогу з 15.02.2022 зупинити експлуатацію першого поверху чотирьохповерхової будівлі за адресою: просп. Бажана Миколи, 1-Ц до усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності у відповідності до вимог законодавства; у термін до 15.03.2022 усунути виявлені порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності у відповідності до вимог законодавства;

- протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 15.02.2022, у якому зазначено, що:

ТОВ "Фора" експлуатує перший поверх чотирьохповерхової будівлі за адресою: прос. Бажана Миколи, 1-Ц, в якості магазину "ФОРА", без прийняття в експлуатацію у встановленому законодавством порядку;

відповідно до ДСТУ 8855:2019 "Будівлі та споруди. Визначення класу наслідків (відповідальності)" об`єкт будівництва за цією адресою віднесено до об`єктів з середніми (СС2) наслідками, що є порушенням частини восьмої статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності";

відповідальність за встановленні під час перевірки порушення ТОВ "Фора" передбачена абзацом третім пункту 4 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності";

призначено розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності на 24.02.2022 о 10 год. 20 хв. у приміщенні Департаменту з питань Державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

14.07.2022 Департаментом було прийнято постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 14.07.2022 № 09/22/073-1811, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом третім пункту 4 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено штраф у сумі 962 000 грн.

Вважаючи вищевказані припис та постанову протиправними, прийнятими з порушенням норм чинного законодавства, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частин першої та другої статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Верховний Суд перевірив наведені у касаційній скарзі доводи позивача, заперечення відповідача щодо вимог касаційної скарги, правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Частиною першою статті 41 цього Закону (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Порядок здійснення архітектурно-будівельного контролю визначається Кабінетом Міністрів України.

Згідно з пунктами 3 та 9 частини третьої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право: 3) у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт у випадках, визначених цим Законом; 9) забороняти за вмотивованим письмовим рішенням експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію.

Аналогічні положення щодо повноважень посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки закріплені в підпунктах 3, 10 пункту 11 Порядку № 553, який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками, сертифікованими відповідальними виконавцями робіт, підприємствами, що надають технічні умови щодо інженерного забезпечення об`єкта будівництва, та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

За наведеного правового регулювання суд касаційної інстанції зазначає, що нормативно-правовими актами, які регулюють питання здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, передбачено за наслідками здійснення такого контролю прийняття двох окремих актів індивідуальної дії щодо суб`єкта містобудівної діяльності: припису щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або щодо зупинення підготовчих та будівельних робіт; мотивованого письмового рішення щодо заборони експлуатації закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію. При цьому через припис можуть бути зупинені підготовчі або будівельні роботи.

За своєю суттю зазначені рішення суб`єкта владних повноважень є різними, оскільки стосуються різних етапів порядку забудови земельної ділянки, встановленого статтею 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Припис приймається на етапі виконання підготовчих та будівельних робіт, а мотивоване рішення про заборону експлуатації закінчених будівництвом об`єктів на етапі прийняття їх в експлуатацію. Правові наслідки невиконання припису або рішення також є різними з огляду на норми Закону України від 14.10.1994 N 208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Такий же висновок Верховний Суд зробив і в постановах від 19.07.2023 у справі № 826/10953/17, від 26.05.2020 у справі № 826/703/16 та від 21.02.2018 у справі № 826/5/16, на які посилається позивач у касаційній скарзі.

Судами попередніх інстанцій установлено та це підтверджується матеріалами справи, що заборону здійснення експлуатації першого поверху чотирьохповерхової будівлі за адресою: просп. Бажана Миколи, 1-Ц, відповідач здійснив шляхом прийняття припису, а не мотивованого письмового рішення. Зазначене свідчить про порушення відповідачем вимог пунктів 3 та 9 частини третьої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та підпунктів 3 та 10 пункту 11 Порядку № 553.

У зв`язку з наведеним, суд касаційної інстанції зауважує, що недотримання відповідачем форми прийняття рішення про заборону експлуатації закінченого будівництвом об`єкта, не прийнятого в експлуатацію, не можна вважати формальним порушенням встановленої процедури. Будь-які процедурні порушення, пов`язані із самим процесом оформлення результатів діяльності суб`єктів владних повноважень по фіксації недотримання суб`єктом приватного права вимог законодавства оцінюється судом з урахуванням всіх обставин справи та необхідністю досягненням балансу між інтересами особи правопорушника та публічними інтересами. Зазначене особливо стосується фіксації порушень з боку суб`єктів приватного права у публічній сфері, зокрема, питань охорони земель, безпеки довкілля, благоустрою населених пунктів, розпорядження комунальною та державною власністю, запобігання виникнення техногенних катастроф тощо. Не є правовим пуризмом суттєві порушення процедури прийняття рішень суб`єктом владних повноважень, у тому числі, недотримання встановленої форми відповідного рішення.

Зокрема, правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органами публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження до суду таких дій особою, чиї інтереси вони зачіпають. Установлена правова процедура є важливою гарантією недопущення зловживань з боку суб`єктів владних повноважень під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати, передусім, справедливе ставлення до особи, а також дотримання загального принципу юридичної визначеності, складовою якого є принцип легітимних очікувань.

Отже, прийняття відповідачем у спірних правовідносинах замість необхідного мотивованого письмового рішення про зупинення експлуатації першого поверху чотирьохповерхової будівлі припису є підставою для визнання протиправним та скасування останнього, оскільки він прийнятий до правовідносин, які шляхом припису не регулюються.

За таких обставин Суд констатує, що знайшов підтвердження довід Товариства про неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм пунктів 3, 9 частини третьої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та підпунктів 3, 10 пункту 11 Порядку № 553 внаслідок неврахування висновків Верховного Суду, про які зазначено вище.

Надаючи оцінку правомірності спірної у цій справі постанови від 14.07.2022 № 09/22/073-1811 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності, колегія суддів враховує таке.

Відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (суб`єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності встановлює Закон України від 14.10.1994 № 208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

Статтею 1 цього Закону передбачено, що правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб`єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами.

Вчинення суб`єктами містобудування правопорушень у сфері містобудівної діяльності тягне за собою відповідальність, передбачену цим та іншими законами України.

Згідно з абзацом третім пункту 4 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» суб`єкти містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення: експлуатація або використання об`єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об`єкта до експлуатації чи в акті готовності об`єкта до експлуатації, вчинені щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми наслідками (СС2), - у розмірі трьохсот сімдесяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб.

Колегія суддів зазначає, що спеціальним суб`єктом правопорушень у сфері містобудівної діяльності, відповідальність за які передбачено частиною другою статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», виступають суб`єкти містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно.

Відповідно до частини десятої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об`єкта до експлуатації, та за експлуатацію об`єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката.

Згідно з пунктом 4 частини першої статті 1 цього ж Закону замовник - фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.

Замовник - фізична або юридична особа, яка має у власності або у користуванні земельну ділянку, подала у встановленому законодавством порядку заяву (клопотання) щодо її забудови для здійснення будівництва або зміни (у тому числі шляхом знесення) об`єкта містобудування (частина перша статті 1 Закону України «Про архітектурну діяльність»).

На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що набуття фізичною або юридичною особою статусу замовника будівництва має місце за одночасного виконання таких умов: 1) перебування у власності або користуванні у такої особи земельної ділянки, на якій плануються або здійснюються будівельні роботи; 2) саме цей користувач або власник земельної ділянки має намір на здійснення будівельних робіт, про що свідчить подання у встановленому порядку відповідної заяви.

Така ж правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 07.05.2020 у справі № 810/2954/16, від 24.04.2019 у справі № 804/3355/16, від 13.02.2018 у справі № 464/2858/17, від 17.04.2018 у справі № 804/1845/16, якими Товариство обґрунтовує наявність підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС.

Колегія суддів наголошує, що обов`язок введення об`єктів будівництва в експлуатацію, відповідальність за експлуатацію об`єктів, не введених в експлуатацію, можуть стосуватися лише тих суб`єктів, які після закінчення будівництва та початку використання, маючи відповідний обов`язок, не ввели об`єкти містобудування в експлуатацію, за що встановлена визначена відповідальність.

Під час судового розгляду встановлено, що замовником будівництва є ТОВ "Буд-Інвест Маркет", тоді як ТОВ «Фора» є орендарем нежитлового приміщення відповідно до договору оренди від 21.11.2021 № 36Ф-1111/21.

За таких обставин позивача не можна вважати замовником або іншим суб`єктом містобудівної діяльності.

Суд апеляційної інстанції помилково врахував висновок Верховного Суду, викладений в постанові від 30.03.2021 року у справі № 814/1109/16, оскільки остання ухвалена у неподібних правовідносинах.

Так, у справі № 814/1109/16 судами було встановлено, що позивач (особа, на яку накладено штраф) самовільно, без погодження з орендодавцем здійснив перебудову орендованого приміщення без відповідних документів, що надають право виконувати такі роботи, та без затвердженої проектної документації, що є порушенням законодавства у сфері містобудівної діяльності. У подальшому ця ж особа здійснювала експлуатацію об`єкта без прийняття в експлуатацію.

У справі ж №320/6564/22 таких обставин не встановлено.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційний суд не врахував висновки Верховного Суду, на які вказує позивач у касаційній скарзі, внаслідок чого неправильно застосував норми частини десятої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», абзацу третього пункту 4 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності».

Стосовно доводу Товариства про проведення перевірки за відсутності його уповноваженого позивача колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до пункту 9 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю здійснюють, зокрема, позапланові перевірки суб`єктів містобудування на предмет дотримання ними під час здійснення будівництва вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та інших нормативних актів, що регулюють даний вид діяльності та під час здійснення такого контролю мають право, зокрема на безперешкодний доступ на місце будівництва об`єкта та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню.

Вказаному праву контролюючого органу кореспондує право суб`єкта містобудування бути присутнім під час здійснення перевірки, або забезпечити присутність своїх представників.

Водночас, ані приписи Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», ані Порядку № 553 не визначають обов`язку органу державного архітектурно-будівельного контролю попередньо повідомити суб`єкта містобудування про намір проведення позапланового заходу. Від суб`єкта владних повноважень відповідно до вимог законодавства вимагається лише пред`явлення службового посвідчення та направлення на перевірку безпосередньо перед проведенням такої перевірки. Вказане також узгоджується і з обставинами, визначеними пунктом 7 Порядку № 553, що слугують підставами для проведення позапланової перевірки, як відповідного способу виявлення або підтвердження факту порушення суб`єктом містобудування норм чинного законодавства.

Колегія суддів відзначає й те, що законодавством не передбачено чіткого порядку попереднього повідомлення суб`єкта містобудування про проведення позапланової перевірки як обов`язкової передумови її проведення, однак, для забезпечення присутності суб`єкта містобудування або уповноваженого ним представника під час проведення такої, відповідач, здійснюючи підготовку до проведення позапланової перевірки, повинен вчинити дії щодо повідомлення суб`єкта містобудування про її проведення. Це дає можливість реалізувати наявне у суб`єкта містобудування право бути присутнім під час проведення перевірки (висновок щодо застосування норм права, наведений у постановах Верховного Суду від 14.11.2019 у справі №822/680/16, від 31.10.2019 у справі №822/681/16 та від 07.07.2022 у справі № 280/1736/19).

Суд першої інстанції зазначив, що відповідачем не було надано доказів повідомлення ТОВ "Фора" про проведення державного архітектурно-будівельного контролю та проведення перевірки за участю уповноваженого представника ТОВ "Фора", що також підтверджується відсутністю відповідних відомостей в акті від 15.02.2022, складеному за результатами проведення позапланової перевірки.

З урахуванням викладеного, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що за відсутності повідомлення ТОВ "Фора" про проведення перевірки, відсутності уповноваженої особи позивача під час перевірки посадовими особами Департаменту також не було пред`явлено представнику ТОВ "Фора" направлення на перевірку та службових посвідчень.

При цьому суд відхилив доводи Департаменту стосовно того, що під час виїзду посадової особи Департаменту на вказаний об`єкт будівництва уповноваженій особі позивача - Корнієнко Ірині Миколаївні (присутність якої зафіксовано на фотоматеріалах), було пред`явлено службове посвідчення та надано копію направлення для проведення позапланового заходу, однак остання відмовилась від підпису та отримання зазначеного документа, а також не надала документів необхідних для проведення позапланової перевірки.

Відхилення такого доводу відповідача зумовлено тим, що відповідачем не надано до суду документів, які б підтверджували особу уповноваженого представника суб`єкта перевірки - керуючої магазином "Фора" Корнієнко Ірини Миколаївни , як і не надано доказів перебування вказаної особи в трудових відносинах з ТОВ "Фора". За таких обставин ідентифікувати особу, зафіксовану на фотоматеріалах, неможливо.

Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку, не зазначивши, однак, на підставі оцінки яких доказів він ґрунтується.

Частинами першою та другою статті 72 КАС передбачено, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Ці дані встановлюються такими засобами: 1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свідків.

Згідно зі статтею 73 КАС належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування.

Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

Відповідно до частини другої статті 74 КАС обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.

За приписами статей 75, 76 КАС достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи.

Достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування.

Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання.

Правила оцінки доказів установленні статтею 90 КАС, відповідно до норм якої суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили.

Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

З огляду на таке правове регулювання, а також зазначені вище обставини, колегія суддів приходить до висновку про неправильне застосування судом апеляційної інстанції норми пункту 9 Порядку № 553 та про порушення процесуальних норм, внаслідок чого апеляційний суд дійшов помилкового висновку про обізнаність позивача про проведення позапланової перевірки щодо нього та про присутність уповноваженої особи Товариства під час проведення останньої.

Як висновок, колегія суддів вказує на підтвердження під час касаційного перегляду справи доводів Товариства про неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення процесуальних норм, внаслідок чого суд дійшов помилкового висновку про правомірність спірних у цій справі рішень Департаменту та, як наслідок, про відсутність підстав для задоволення позову.

Натомість суд першої інстанції, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права.

Відповідно до статті 352 КАС суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Ураховуючи те, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права та порушив процесуальні норми, що призвело до скасування судового рішення, яке відповідає закону, Верховний Суд приходить до висновку про необхідність скасування постанови суду апеляційної інстанції повністю та залишення в силі рішення суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Фора» задовольнити.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.11.2023 скасувати.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 31.01.2023 залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.В. Тацій С.Г. Стеценко Т.Г. Стрелець