Постанова

від 23.01.2025 по справі 240/32993/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ф

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 січня 2025 року

м. Київ

справа №240/32993/23

адміністративне провадження № К/990/22093/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Чиркіна С.М. та Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №240/32993/23

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Форест Полісся-10"

до Центрально-Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці

про визнання протиправною та скасування постанови,

за касаційною скаргою Центрально-Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці

на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 29 лютого 2024 року (ухвалене суддею-доповідачем Окис Т.О.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2024 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Шидловського В.Б., суддів: Боровицького О.А., Курка О. П.),

У С Т А Н О В И В :

Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2023 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Форест Полісся-10" (далі - ТОВ «Форест Полісся-10», позивач) звернулося до адміністративного суду з позовною заявою до Центрально-Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці (далі - відповідач, скаржник, Держпраці), в якій просило визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення №ЦЗ-115/ЖИ/а-7 від 06 листопада 2023 року, якою накладено на ТОВ «Форест Полісся-10» штраф у розмірі 20100,90 грн.

2. На обґрунтування позовних вимог зазначено, що акт про неможливість проведення перевірки, на підставі якого прийнято оскаржувану постанову, не відповідає дійсності та вимогам чинного законодавства, оскільки складений без генерального директора та його примірник не надавався. Зауважує, що розгляд справи та прийняття спірної постанови здійснені без повідомлення та участі товариства. Наголошує, що саме по собі складання акта про неможливість проведення інспекційного відвідування через відсутність посадових осіб об`єкта інспектування за своїм місцезнаходженням станом на час виходу посадових осіб Держпраці на місце для проведення такого інспектування, без виявлення ознак перешкоджання об`єктом відвідування проведенню інспекційного відвідування, не може вважатися достатньою самостійною підставою для притягнення до відповідальності за абзацом 7 частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) (за недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні). Акцентує увагу, що після набрання законної сили рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року у справі №640/17424/19, тобто з 14 вересня 2021 року, постанова Кабінету Міністрів України "Деякі питання здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю" від 21 серпня 2019 року №823 (далі - постанова КМУ № 823) втратила чинність. Саме тому на момент прийняття відповідачем оскаржуваної постанови, така, згідно положень Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2001 року №509 (далі - Порядок № 509), могла бути прийнята на підставі акта документальної виїзної перевірки ДПС, її територіального органу, в ході якої виявлені порушення законодавства про працю. Наведене, на переконання позивача, свідчить, що підстави для накладення штрафу на підставі акта про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування відсутні.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 29 лютого 2024 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2024 року, позов задоволено.

4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що положення Порядку №509, на момент виникнення спірних правовідносин не передбачали такої підстави для накладення штрафу як акт про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування.

5. Тобто, акт про неможливість проведення інспекційного відвідування, як доказ інкримінованого порушення, який став підставою для винесення оскаржуваної постанови про накладення штрафу, складений поза межами правового регулювання, що є достатньою і самостійною підставою для визнання протиправним та скасування рішення контролюючого органу, прийнятого на підставі такого акта.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, Центрально-Західне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 29 лютого 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2024 року та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.

7. На обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення абзацу 7 частини другої статті 265 КЗпП України та пункту 2 Порядку №509, а також наголошує, що судами першої і апеляційної інстанцій безпідставно не застосовано висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 30 травня 2023 року у справі №160/6648/20 та від 17 квітня 2024 року у справі №560/3981/23, у зв`язку з чим, останні дійшли помилкових висновків про те, що положення Порядку №509 на момент виникнення спірних правовідносин не передбачали такої підстави для накладення штрафу як складення акта про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування.

8. Також скаржник зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування Порядку №509 після визнання постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року у справі №640/17424/19 протиправною та нечинною постанови КМУ №823, якою серед іншого, внесено зміни до Порядку №509, в тому числі в частині можливості накладати штрафи на підставі акта про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування.

9. На думку відповідача відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування Порядку №509 призводить до юридичної невизначеності при прийнятті рішення про накладення штрафу на підставі акта про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування, тому розгляд цієї справи судом касаційної інстанції має виняткове значення для Центрально-Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці та становить значний інтерес для Держпраці, її територіальних органів та суб`єктів господарювання.

10. Крім того, скаржник вказує, що у висновку Верховного Суду, викладеному у постанові від 17 квітня 2024 року у справі №560/3981/23, зазначено, що суди попередніх інстанцій, в силу приписів частини третьої статті 7 КАС України, вирішуючи спір у справі, що розглядається, повинні були застосувати насамперед норми закону, який має вищу юридичну силу та у спірних правовідносинах передбачав наявність у відповідача повноважень стосовно накладення штрафу на суб`єктів господарювання - фізичних осіб-підприємців за порушення ними вимог законодавства про працю, відповідальність за які встановлена нормами абзацу другого частини другої статті 265 КЗпП України, і які виявлені податковим органом в ході фактичної перевірки та зафіксовані у цим органом у акті, складеному за результатом такого заходу державного контролю.

11. При цьому скаржник також наводить висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 30 травня 2023 року у справі №160/6648/20, у якому зазначено, що саме по собі складання посадовими особами відповідача акта про неможливість проведення інспекційного відвідування через відсутність посадових осіб об`єкта інспектування за своїм місцезнаходженням або через ненадання документів, вимогу про надання яких суб`єктом господарювання не отримано з незалежних від нього причин, без виявлення ознак перешкоджання об`єктом відвідування проведенню інспекційного відвідування, не може вважатись самостійною підставою для притягнення позивача до відповідальності за абзацом 7 частини другої статті 265 КЗпП України. Однак, з`ясовуючи поінформованість особи про проведення перевірки, суд також повинен зважати на поведінку особи, яка притягується до відповідальності. Ухилення від одержання повідомлення або інші недобросовісні дії не можуть бути підставою для скасування постанови.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

12. Касаційна скарга надійшла до Суду 10 червня 2024 року.

13. Ухвалою Верховного Суду від 17 червня 2024 року відкрито касаційне провадження у справі № 240/32993/23 витребувано адміністративну справу та запропоновано учасникам справи надати відзив на касаційну скаргу.

14. Ухвалою Верховного Суду від 22 січня 2025 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 23 січня 2025 року.

15. При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.

Позиція інших учасників справи

16. Від позивача відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій. При цьому колегія суддів зазначає, що ухвалу Верховного Суду про відкриття касаційного провадження, згідно довідки про доставку документів в електронний кабінет сторони, позивачем отримано 18 червня 2024 року о 20:08.

Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій

17. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що у період з 09 години 30 хвилин 25 вересня 2023 року по 17 годину 00 хвилин 26 вересня 2023 року посадовими особами управління інспекційної діяльності у Житомирській області Центрального-Західного міжрегіонального управління Держпраці, на підставі посвідчень №177 та №037, відповідно до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України "Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану" від 13 березня 2022 року №303, наказу Міністерства економіки України "Про здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) протягом періоду воєнного стану" від 16.06.2023 року №5782, Положення про Державну службу з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року №96, Положення про центрально-Західне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці, затвердженого наказом Державної служби з питань праці від 23 вересня 2022 року №171, на підставі абзацу 8 частини 1 статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року №877-V, листа-погодження Держпраці від 18 вересня 2023 року №ЦА-4345/1/2.4.1-23а, звернення від 04 вересня 2023 року №Ю-549/ЦЗ-23, здійснено спробу проведення заходу державного контрою ТОВ "Форест Полісся-10" за юридичною адресою: Житомирська область, Звягельський район, м.Баранівка, вулиця Шевченка, 178.

18. 26 вересня 2023 року посадовими особами відповідача складено Акт про неможливість проведення заходу державного контролю №ЦЗ/ЖТ/24264/177/НП, в якому зазначено, що захід державного контролю неможливо провести у зв`язку з відсутністю об`єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцезнаходженням (адресою, зазначеною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, інших документах, що стали підставою для проведення заходу державного нагляду (контролю).

19. Згідно даних Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань з 18 вересня 2022 року генеральним директором ТОВ "Форест Полісся-10" є Муравська Віта Анатоліївна.

20. У період спроби проведення позапланового заходу державного контролю генеральний директор Муравська В.А. відсутня на робочому місця за юридичною адресою підприємства: Житомирська область, Звягельський район, м.Баранівка, вулиця Шевченка, 178. Юрчук С.М., яка є комерційним директором підприємства, надала номер телефону генерального директора. Під час телефонної розмови, Муравська В.А. повідомила, що знаходиться в місті Києві та не може бути присутньою під час заходу державного контролю ТОВ "Форест Полісся-10". Також комерційний директор Юрчук С.М. повідомила, що всі документи щодо товариства знаходяться у генерального директора Муравської В.А.

21. Зазначений акт направлений позивачу 27 вересня 2023 року трек-номер 1333700328336 та згідно інформації з сайту ПАТ "Укрпошта" отриманий адресатом 03 жовтня 2023 року.

22. 03 жовтня 2023 року на адресу позивача відповідач направив повідомлення про одержання уповноваженою особою документів, для розгляду справи про накладення штрафу, в якому зазначено, що на розгляді в уповноваженої особи Управління знаходиться Акт про неможливість проведення заходу державного контролю №ЦЗ/ЖТ/24264/177/НП від 26 вересня 2023 року для розгляду справи про накладення штрафу за порушення проведення заходу державного контролю, відповідальність за яке передбачена статтею 265 Кодексу законів про працю України. Для об`єктивного розгляду справи товариство має право надати до Управління документи та/або інформацію, що стосується порушеного питання.

23. Зазначене повідомлення, згідно інформації з сайту ПАТ "Укрпошта", за трек-номером 1000814707842 отримане адресатом 05 жовтня 2023 року.

24. 06 листопада 2023 року заступник начальника Управління, розглянувши справу про накладення штрафу та на підставі Акта про неможливість проведення заходу державного контролю №ЦЗ/ЖТ/24264/177/НП від 26 вересня 2023 року, керуючись статтею 265 Кодексу законів про працю України та Порядком №509, прийняв постанову №ЦЗ-115/ЖИ/а-7, якою наклав на ТОВ "Форест Полісся-10" штраф у розмірі 20100,90 грн.

25. Вважаючи таку постанову протиправною, ТОВ "Форест Полісся-10" звернулося з відповідним позовом до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи

26. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.

27. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

28. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

29. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

30. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 29 лютого 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2024 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково прийнятними з огляду на таке.

31. Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

32. Згідно зі статтею 68 Конституції України кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.

33. Зазначені норми означають, що з метою гарантування правового порядку в Україні кожен суб`єкт приватного права зобов`язаний добросовісно виконувати свої обов`язки, передбачені законодавством, а у випадку невиконання відповідних приписів - зазнавати встановлених законодавством негативних наслідків.

34. Водночас суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

35. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом №877-V.

36. Статтею 1 Закону №877-V встановлено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

37. Відповідно до статті 2 Закону №877-V його дія поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення.

38. Статтею 4 цього Закону встановлені загальні вимоги до здійснення державного нагляду (контролю), зокрема такі.

Державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом (частина перша).

Планові та позапланові заходи здійснюються в робочий час суб`єкта господарювання, встановлений його правилами внутрішнього трудового розпорядку (частина третя).

Органи державного нагляду (контролю) та суб`єкти господарювання мають право фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу (частина восьма).

Невиконання приписів, розпоряджень та інших розпорядчих документів органу державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування штрафних санкцій до суб`єкта господарювання згідно із законом (частина дев`ята).

Посадові особи органу державного нагляду (контролю) з метою з`ясування обставин, які мають значення для повноти проведення заходу, здійснюють у межах повноважень, передбачених законом, огляд територій або приміщень, які використовуються для провадження господарської діяльності, а також будь-яких документів чи предметів, якщо це передбачено законом (частина десята).

39. Плановий чи позаплановий захід щодо суб`єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником. Плановий чи позаплановий захід щодо фізичної особи - підприємця має здійснюватися за його присутності або за присутності уповноваженої ним особи (частина одинадцята).

40. При здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів (частина п`ятнадцята).

41. Статтею 6 Закону №877-V передбачені особливості проведення позапланових заходів зі здійснення державного нагляду (контролю), зокрема підставами для здійснення позапланових заходів є:

подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;

виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб`єктом господарювання у документі обов`язкової звітності, крім випадків, коли суб`єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності. У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов`язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов`язаний повідомити суб`єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п`яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Невиправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу;

перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю);

звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється територіальним органом державного нагляду (контролю) за наявністю погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.

У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи територіального органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки.

Суб`єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб територіального органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред`явили документи, передбачені цим абзацом;

неподання суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин або без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів;

доручення Прем`єр-міністра України про перевірку суб`єктів господарювання у відповідній сфері у зв`язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави;

настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання;

звернення посадових осіб органів місцевого самоврядування про порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства у випадках, коли право на подання такого звернення передбачено законом.

Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

Фізичні особи та посадові особи органів місцевого самоврядування, які подали безпідставне звернення про порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства, несуть відповідальність, передбачену законом. Повторне проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю), забороняється.

Проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону.

Суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

Строк здійснення позапланового заходу не може перевищувати десяти робочих днів, а щодо суб`єктів малого підприємництва - двох робочих днів.

Продовження строку здійснення позапланового заходу не допускається.

42. Відповідно до статті 7 Закону №877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

43. На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.

44. У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються:

найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід;

найменування суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід;

місцезнаходження суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід;

номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід;

перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім`я та по батькові;

дата початку та дата закінчення заходу;

тип заходу (плановий або позаплановий);

форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо);

підстави для здійснення заходу;

предмет здійснення заходу;

інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).

Посвідчення (направлення) є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення заходу.

Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб`єкта господарювання.

Суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею.

За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості:

дату складення акта;

тип заходу (плановий або позаплановий);

форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо);

предмет державного нагляду (контролю);

найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід;

найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

У разі створення суб`єктом господарювання перешкод органу державного нагляду (контролю) чи його посадовим особам при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) в акті обов`язково зазначається опис дій чи бездіяльності, що призвели до створення таких перешкод, з посиланням на відповідні норми закону.

В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.

Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.

Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).

У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.

Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).

Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Усі розпорядчі документи, що приймаються під час здійснення кожного окремого заходу державного нагляду (контролю), формуються в єдину справу в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

45. Відповідно до статті 8 Закону №877-V орган державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право:

вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог законодавства;

вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю);

відбирати зразки продукції, призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, документи, матеріали, відомості з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), у випадках та порядку, визначених законом;

надавати (надсилати) суб`єктам господарювання обов`язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків;

застосовувати санкції до суб`єктів господарювання, їх посадових осіб та вживати інших заходів у межах та порядку, визначених законом.

Органи державного нагляду (контролю) та їх посадові особи під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) зобов`язані, зокрема:

повно, об`єктивно та неупереджено здійснювати державний нагляд (контроль) у межах повноважень, передбачених законом;

ознайомити керівника суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноважену ним особу (фізичну особу - підприємця або уповноважену ним особу) з результатами державного нагляду (контролю) в строки, передбачені законом;

не допускати здійснення заходів державного нагляду (контролю) та інших заходів, що не відповідають або не встановлені цим Законом;

дотримуватися встановлених законом принципів, вимог та порядку здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності;

не перешкоджати праву суб`єктів господарювання на будь-який законний захист, у тому числі третіми особами.

46. Згідно зі статтею 10 Закону №877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема:

бути поінформованим про свої права та обов`язки;

вимагати від посадових осіб органу державного нагляду (контролю) додержання вимог законодавства;

перевіряти наявність у посадових осіб органу державного нагляду (контролю) службового посвідчення та посвідчення (направлення) і одержувати копію посвідчення (направлення) на проведення планового або позапланового заходу;

не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо:

державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів;

посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону;

суб`єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом;

посадова особа органу державного нагляду (контролю) не внесла запис про здійснення заходу державного нагляду (контролю) до журналу реєстрації заходів державного нагляду (контролю) (за наявності такого журналу в суб`єкта господарювання);

тривалість планового заходу державного нагляду (контролю) або сумарна тривалість таких заходів протягом року перевищує граничну тривалість, встановлену частиною п`ятою статті 5 цього Закону, або тривалість позапланового заходу державного нагляду (контролю) перевищує граничну тривалість, встановлену частиною четвертою статті 6 цього Закону;

орган державного нагляду (контролю) здійснює повторний позаплановий захід державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю);

органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику;

у передбачених законом випадках посадові особи не надали копію погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю);

бути присутнім під час здійснення заходів державного нагляду (контролю), залучати під час здійснення таких заходів третіх осіб;

вимагати нерозголошення інформації, що становить комерційну таємницю або є конфіденційною інформацією суб`єкта господарювання;

одержувати та ознайомлюватися з актами державного нагляду (контролю);

надавати органу державного нагляду (контролю) в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта;

оскаржувати в установленому законом порядку неправомірні дії органів державного нагляду (контролю) та їх посадових осіб.

47. Відповідно до статті 11 Закону №877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов`язаний:

допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом;

не створювати перешкоди органам державного нагляду (контролю) чи їх посадовим особам при здійсненні ними заходів державного нагляду (контролю), за умови що зазначені заходи здійснюються такими особами відповідно до вимог закону;

виконувати вимоги органу державного нагляду (контролю) щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства;

надавати документи, зразки продукції, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), відповідно до закону;

одержувати примірник акта та/або припису органу державного нагляду (контролю) за результатами здійсненого планового чи позапланового заходу.

48. Згідно з частиною першою статті 12 Закону №877-V невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю), тягне за собою застосування до суб`єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.

49. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань праці (далі - Положення №96), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.

50. Згідно з пунктом 4 Положення №96 Державна служба України з питань праці відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю.

51. Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

52. Процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (зокрема їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування), з урахуванням особливостей, визначених Конвенцією Міжнародної організації праці №81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004 року №1985-IV (далі - Конвенція №81) та Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», визначає Порядок №823.

53. Однак, як правильно зазначено судами першої та апеляційної інстанцій, цей нормативно-правовий акт втратив свою чинність на підставі постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року у справі № 640/17424/19.

54. Отже, відповідач не мав права проводити перевірку на підставі Порядку № 823.

55. Колегія суддів зазначає, що під час проведення перевірки, діючим нормативно-правовим актом, який регулював порядок проведення перевірок, в тому числі додержання законодавства про працю та зайнятість населення, був Закон №877-V.

56. Відповідно до частини першої статті 265 КЗпП України посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, винні у порушенні законодавства про працю, несуть відповідальність згідно з чинним законодавством.

57. Частиною другою статті 265 КЗпП України передбачено, що юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу, зокрема, згідно з абзацом 7 частини другої цієї статті, за недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні, що тягне відповідальність у вигляді штрафу в трикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення.

58. Як вбачається з оскаржуваних судових рішень звертаючись до суду з позовом у цій справі ТОВ «Форест Полісся-10» пов`язувало протиправність оскаржуваної постанови відповідача, якою накладено штраф на підставі положень абзацу 7 частини другої статті 265 КЗпП України, зокрема, з тим, що у зв`язку з визнанням нечинною постанови КМУ № 823, Порядок № 509 не містить норми, яка б встановлювала повноваження Держпраці та її територіальних органів накладати штрафи на підставі акта про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування.

59. Суди попередніх інстанцій, оцінюючи наявність підстав для визнання протиправною оскаржуваної постанови відповідача, погодилися з позивачем та дійшли висновку, що акт про неможливість проведення інспекційного відвідування, як доказ інкримінованого порушення, який став підставою для винесення оскаржуваної постанови про накладення штрафу, складений поза межами правового регулювання, з огляду на відсутність у положеннях Порядку №509 такої підстави для накладення штрафу як акт про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування.

60. Таким чином, спірним у цій справі питанням є правомірність винесення контролюючим органом постанови про накладення штрафу згідно абзацу 7 частини другої статті 265 КЗпП України на підставі акта про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування.

61. В аспекті зазначеного, колегія суддів вважає за необхідне вказати, що згідно із частинами першою та другою статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, та його територіальні органи у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Центральні органи виконавчої влади здійснюють контроль за додержанням законодавства про працю на підприємствах, в установах і організаціях, що перебувають у їх функціональному підпорядкуванні.

62. Одночасно з цим, відповідальність за порушення законодавства про працю у вигляді штрафу передбачена нормами частини другої статті 265 КЗпП України.

63. При цьому повноваження щодо притягнення до відповідальності за правопорушення, перелік яких визначений частиною другою статті 265 КЗпП України, у спосіб накладення штрафу за законом (частина четверта статті 265 КЗпП України) надані центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю.

64. Центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику, зокрема з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, є Державна служба України з питань праці (Держпраці). Відповідні приписи про це наведені у пункті 1 Положення № 96, яке процитовано судом вище.

65. На цій підставі Суд зауважує, що Держпраці, відповідно до закону, наділена повноваженнями притягати до відповідальності суб`єктів правопорушень шляхом накладення штрафів у розмірі та з підстав визначених у частині другій статті 265 КЗпП України, зокрема у зв`язку з недопущенням до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю та створення перешкод у її проведенні.

66. Повертаючись до спірного питання у цій справі, колегія суддів також звертає увагу на те, що у постанові від 17 квітня 2024 року у справі № 560/3981/23 Верховний Суд, аналізуючи подібні правовідносини, вказав, що відсутність або наявність у період спірних правовідносин підзаконного нормативно-правового акта, який би передбачав можливість накладення штрафу на підставі акта фактичної перевірки податкового органу, не може впливати на обсяг, зміст та порядок реалізації вищезгаданих повноважень податкових органів та органів з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, змінювати чи скасовувати їх, оскільки ці повноваження належать вказаним суб`єктам відповідно до закону. На цій підставі Суд дійшов висновку, що оскільки можливість накладення штрафу за порушення вимог законодавства про працю на підставі відповідного акта передбачена законом (КЗпП України), то відповідач у спірних правовідносинах діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Суд у цій справі виходив з того, що підзаконні нормативно-правові акти приймаються на основі і для виконання законів. У такій ієрархії нормативно-правових актів виявляється конституційний принцип розподілу влади: на законодавчу, виконавчу й судову. Тому закони є основними проявами реалізації компетенції законодавчої влади, а підзаконні акти - виконавчих функцій держави, завдань виконавчої гілки влади, зокрема й Держпраці України (подібний підхід до розкриття юридичної природи підзаконних нормативних актів, визначення їх суті та характеру, порядку застосування викладено у постановах Верховного Суду від 09 жовтня 2019 року у справі № 826/12323/18 та від 02 березня 2021 року у справі № 640/1171/19).

67. За приписами частини третьої статті 7 КАС України у разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.

68. Позиція Верховного Суду стосовно застосування зазначеної статті КАС України сформована, зокрема, у постановах від 15 серпня 2019 року у справі № 817/996/16 та від 19 січня 2023 року у справі № 640/10685/21.

69. Вища юридична сила закону полягає у тому, що всі підзаконні нормативно-правові акти приймаються на основі законів та за своїм змістом не повинні їм суперечити, а відтак, у разі суперечності норм підзаконного акта нормам закону необхідно застосовувати норми закону, оскільки він має вищу юридичну силу.

70. Правова позиція такого змісту наведена у постанові Верховного Суду від 16 квітня 2020 року у справі № 804/330/17 і відступу від такого правозастосування не здійснювалось.

71. Докладніше аналізуючи питання порядку накладення штрафів в контексті мотивів поданої позовної заяви та доводів касаційної скарги стосовно втрати чинності постановою КМУ № 823, Суд враховує, що згідно частини четвертої статті 265 КЗпП України, штрафи, зазначені у частині другій цієї статті, накладаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

72. Верховним Судом у постанові від 02 жовтня 2024 року у справі № 560/11269/23 зазначено, що штрафи, передбачені положеннями частини другої статті 265 КЗпП України, можуть бути застосовані Держпраці виключно за умови наявності відповідного порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України. На момент виникнення спірних правовідносин і станом на момент розгляду цієї справи саме Порядок № 509 є основоположним документом, що визначає механізм накладення на суб`єктів господарювання (роботодавців) штрафів, зокрема, за порушення законодавства про працю. Внесення змін до деяких положень Порядку № 509 відповідно до постанови КМУ № 823 та наступне визнання цих змін такими, що втратили чинність, згідно з постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року у справі №640/17424/19, не впливають на чинність в цілому Порядку № 509 та, відповідно, на результат вирішення спірних правовідносин.

73. Таким чином, механізм накладення на суб`єктів господарювання та роботодавців штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, передбачених частиною другою статті 265 Кодексу законів про працю України та частинами другою - сьомою статті 53 Закону України «Про зайнятість населення» (далі - штрафи) визначено у Порядку №509.

74. При цьому, постановою КМУ № 823 затверджено:

"ПОРЯДОК здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю"

"ПОРЯДОК здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю".

"ЗМІНИ, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України".

75. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року у справі №640/17424/19, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року та постановою Верховного Суду від 09 листопада 2022 року, ухвалено "Визнати протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 «Про порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю»".

76. Відповідно до частини другої статті 255 КАС України рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року набрало законної сили 14 вересня 2021 року.

77. Згідно з приписами статті 265 КАС України з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині.

78. Отже, постанова Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 «Про порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю»" втратила чинність 14 вересня 2021 року.

79. Однак, залишаються чинними затверджені Постановою КМУ № 823:

"ПОРЯДОК здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю".

"ЗМІНИ, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України".

80. Згідно пункту 2 затверджених Постановою КМУ №823 "Змін, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України", у Порядку №509:

1) пункти 2-4 викласти у такій редакції:

2. Штрафи накладаються Головою Держпраці, його заступниками, керівниками територіальних органів Держпраці та їх заступниками (з підстав, визначених абзацами третім - сьомим цього пункту), керівниками виконавчих органів міських рад міст обласного значення, сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та їх заступниками (з підстав, визначених абзацами четвертим - шостим цього пункту) (далі - уповноважені посадові особи).

Штрафи накладаються на підставі:

рішення суду про оформлення трудових відносин із працівником, який виконував роботу без укладення трудового договору, та встановлення періоду такої роботи чи роботи на умовах неповного робочого часу в разі фактичного виконання роботи повний робочий час, установлений на підприємстві, в установі, організації;

акта, складеного за результатами заходу державного контролю за додержанням законодавства про працю або зайнятість населення, здійсненого у зв`язку з невиконанням вимог припису;

акта, складеного за результатами заходу державного контролю за додержанням законодавства про працю, у ході якого виявлено факти використання праці неоформлених працівників;

акта про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування;

акта перевірки ДПС, її територіального органу, у ході якої виявлені порушення законодавства про працю.

81. Аналіз викладених правових норм дає підстави вважати, що висновки судів попередніх інстанцій стосовно того, що акт про неможливість проведення інспекційного відвідування не може бути підставою для винесення постанови про накладення штрафу за недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю і створення перешкод у її проведенні є помилковим.

82. Зазначений підхід узгоджується із позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 4 вересня 2020 року у справі № 824/601/18, 30 березня 2021 року у справі № 380/1563/20, від 11 листопада 2021 року у справі № 560/3317/19, від 2 червня 2022 року у справі №580/534/20, від 5 липня 2022 року у справі №522/3740/20, від 26 липня 2022 року у справі №200/9683/20-а, від 1 листопада 2022 року у справі №640/6452/19 та від 23 червня 2023 року у справі № 160/1649/22.

83. Водночас, аналізуючи правомірність підстав для накладення на ТОВ «Форест Полісся-10» штрафу, передбаченого абзацом 7 частини другої статті 265 КЗпП України, на підставі акта про неможливість проведення інспекційного відвідування, в контексті дотримання відповідачем процедури проведення перевірки, Суд вказує на таке.

84. Згідно правового висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 30 травня 2023 року у справі №160/6648/20, саме по собі складання посадовими особами відповідача акта про неможливість проведення інспекційного відвідування через відсутність посадових осіб об`єкта інспектування за своїм місцезнаходженням без виявлення ознак перешкоджання об`єктом відвідування проведенню інспекційного відвідування, не може вважатись самостійною підставою для притягнення позивача до відповідальності за абзацом 7 частини другої статті 265 КЗпП України.

85. При цьому, з`ясовуючи поінформованість особи про проведення перевірки, суд також повинен зважати на поведінку особи, яка притягується до відповідальності. Ухилення від одержання повідомлення або інші недобросовісні дії не можуть бути підставою для скасування постанови.

86. Такий підхід щодо наслідків поінформованості особи про час та місце розгляду справи про правопорушення, застосовано Верховним Судом, зокрема, у постановах від 06 липня 2022 року у справі №1340/5680/18, від 30 серпня 2022 року у справі №813/4423/16, від 14 вересня 2022 року у справі №1.380.2019.002433 та від 15 травня 2023 року у справі №804/7636/17.

87. Зі встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи вбачається, що проведення позапланового заходу відповідач призначив у зв`язку із надходженням заяви Юрчук С.М. на дії директора ТОВ "Форест Полісся - 10" щодо не проведення виплати заробітної плати з вересня 2022 року та зменшення її розміру без погодження з працівником.

88. Суди попередніх інстанцій встановили, що про проведення заходу контролю інспектори повідомили Муравську В.А. за допомогою телефонного зв`язку за номером, що був наданий комерційним директором Юрченко С.М., 26 вересня 2023 року, тобто вже після початку здійснення перевірки ТОВ «Форест Полісся-10» на предмет додержанням законодавства про працю.

89. Тобто вбачається, що відповідачем не надано жодних доказів повідомлення уповноваженої особи об`єкта відвідування про здійснення заходу контролю.

90. Крім того, судом апеляційної інстанції також встановлено, що відповідач не надав до матеріалів справи доказів, які б підтверджували, що під час здійснення заходу державного контролю посадові особи відповідача виконали вимоги Закону №877-V та пред`явили керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи або уповноваженій ним особі посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), копію погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю) і надали суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

91. Враховуючи вищезазначене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що поведінка позивача не свідчить про його ухилення від одержання повідомлення або вчинення інших недобросовісних дій, які б могли стати підставою для притягнення до відповідальності, передбаченої абзацом 7 частини другої статті 265 КЗпП України.

92. На цій підставі, Суд наголошує на протиправності призначення відповідачем позапланової перевірки щодо додержання законодавства про працю та зайнятість населення ТОВ «Форест Полісся-10» (без наявності, зокрема, погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю)), а також передчасності складення акта про неможливість проведення заходу державного контролю № ЦЗ/ЖТ/24264/177/НП від 26 вересня 2023 року, з огляду на відсутність підстав стверджувати про створення ТОВ «Форест Полісся-10» перешкод для проведення перевірки.

93. Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що вказані висновки судів першої та апеляційної інстанцій не були спростовані доводами касаційної скарги.

94. Окрім того, Суд зауважує, що під час оцінки рішень суб`єктів владних повноважень на їх відповідність критеріям, визначеним частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, суди повинні уникати надмірного формалізму. Вказане узгоджується із практикою Верховного Суду щодо застосування принципу правової визначеності та уникнення під час розгляду судами адміністративних справ надмірного формалізму, застосованого у постановах від 31 травня 2019 року у справі №826/9758/17, від 20 червня 2019 року у справі №809/1018/18, від 11 липня 2019 року у справі №182/634/17 (6-а/0182/32/2018), від 11 липня 2019 року у справі №805/2621/18-а, від 10 вересня 2019 року у справі №640/1374/19, від 21 травня 2021 року у справі №1.380.2019.006107, від 22 липня 2021 року у справі № 340/141/21, від 13 серпня 2021 року у справі № 440/5178/20, від 16 вересня 2021 року у справі № 240/10995/20, від 17 грудня 2021 року у справі № 460/713/21 та від 10 лютого 2022 року у справі № 560/11791/21, де Судом було зазначено, що формалізм є явищем позитивним та необхідним, оскільки забезпечує чітке дотримання судами процесу. Надмірний же формалізм заважає практичному та ефективному доступу до суду. Формалізм не є надмірним, якщо сприяє правовій визначеності та належному здійсненню правосуддя.

95. Тому, в контексті розгляду даної справи колегія суддів погоджується з позицією суду першої інстанції, що допущені порушення органом Держпраці під час застосування до позивача штрафу, є суттєвими та не відповідає поняттю "надмірний формалізм". Указаний підхід був застосований Верховним Судом у постановах від 17 вересня 2019 року у справі №826/2615/18, від 11 листопада 2020 року у справі № 826/17074/18 та від 5 липня 2022 року №522/3740/20.

96. В той же час, вищевказані висновки не означають, що відповідач позбавлений можливості з дотриманням положень чинного законодавства перевірити інформацію, викладену у заяві громадянина про невиплату їй заробітної плати ТОВ "Форест Полісся - 10".

97. Також колегія суддів зазначає, що саме кумулятивний (сумарний, сукупний) ефект допущених відповідачем порушень (відсутнє погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), на здійснення перевірку щодо додержання законодавства про працю та зайнятість населення ТОВ «Форест Полісся-10»; відсутність доказів належного повідомлення уповноваженої особи об`єкту відвідування про проведення перевірки та доказів, які могли б свідчити про реальне ухилення позивача від проведення заходу державного контролю або створення ним відповідних перешкод) за встановлених судами фактичних обставин справи дозволяє стверджувати, що оскаржуване рішення суб`єкта владних повноважень містить ознаки свавільного (недобросовісного) рішення.

98. Подібний підхід щодо тлумачення положень Закону №877-V був застосований Верховним Судом у постановах від 4 жовтня 2022 року у справі № 420/1842/21 та від 18 січня 2023 року у справі №500/26/22.

99. Колегія суддів зазначає, що в адміністративному судочинстві добросовісність (несвавільність, розумність, справедливість) рішення суб`єкта владних повноважень означає, що при його прийнятті повинен бути застосований певний стандарт поведінки посадових осіб, що характеризується законністю, транспарентністю та повагою до прав та інтересів суб`єкта приватного права (від лат. Uberrima fides - найбільш добросовісний).

100. Враховуючи зміст статті 8 Конституції України та практику Конституційного Суду України (зокрема, Рішення від 20 червня 2019 року № 6-р/2019), верховенство права слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій державної влади.

101. Європейська Комісія «За демократію через право» (Венеціанська Комісія) на 86-му пленарному засіданні 25-26 березня 2011 року у Доповіді «Верховенство права» вказала, що основними критеріями розуміння верховенства права є, зокрема: доступність закону (закон має бути зрозумілим, чітким та передбачуваним); питання юридичних прав мають бути вирішені нормами права, а не на основі дискреції; рівність перед законом; влада має здійснюватися у правомірний, справедливий та розумний спосіб; елементами верховенства права є: законність, включаючи прозорий, підзвітний та демократичний процес введення в дію приписів права; юридична визначеність; заборона свавілля; рівність перед законом.

102. Згідно з позицією Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) (рішення у справі «Олександр Волков проти України», заява № 21722/11, пункт 170) законодавство повинно забезпечувати певний рівень юридичного захисту проти свавільного втручання з боку державних органів. Існування конкретних процесуальних гарантій є у цьому контексті необхідним. Те, які саме гарантії вимагаються, певною мірою залежить від характеру та масштабів зазначеного втручання (подібні висновки були також застосовані ЄСПЛ у справі «Р.G. та J.Н. проти Сполученого Королівства» (P.G. and J.Н. v. the United Kingdom), заява № 44787/98, пункт 46).

103. Крім того, ЄСПЛ у справі «Lupsa v. Romania» (заява № 10337/04, пункт 34) зазначив, що національне право має передбачати засіб правового захисту від свавільного втручання державних органів у права, гарантовані Конвенцією. Наділення виконавчих органів широкими дискреційними повноваженнями, які надають їм необмежену владу у питаннях, що зачіпають основоположні права, суперечитиме принципу верховенства права, одному з фундаментальних принципів, закріплених Конвенцією.

104. Враховуючи вищевикладене, Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про наявність правових підстав для задоволення позову ТОВ «Форест Полісся-10» до Центрально-Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці про визнання протиправною та скасування постанови, водночас вважає за необхідне змінити мотиви рішень судів першої та апеляційної інстанції в частині, що стосується можливості накладення штрафу за порушення вимог законодавства про працю на підставі акта про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування, та викласти їх у редакції цієї постанови.

105. Згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

106. Крім того, у в аспекті цієї справи колегія суддів наголошує, що стимулювання підприємницької діяльності, створення привабливого інвестиційного клімату та захист прав інвесторів відноситься до пріоритетів державної політики, оскільки є запорукою економічного зростання та добробуту кожного через збільшення надходжень до державного та місцевих бюджетів, збереження існуючих та створення нових робочих місць, розвитку відповідної територіальної громади. Це, зокрема, відповідає положенням частини четвертої статті 13 Конституції України, згідно з якою держава забезпечує захист прав усіх суб`єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки, а також частини першої статті 17 Основного Закону - забезпечення, зокрема економічної безпеки є найважливішою функцією держави, справою всього Українського народу.

107. Аналогічна правова позиція була застосована Верховним Судом у постановах від 9 лютого 2021 року у справі №856/9/20-а, від 6 квітня 2021 року у справі № 240/8544/20, від 5 липня 2022 року справі № 522/3740/20, від 28 липня 2021 року у справі №380/744/20, від 26 жовтня 2021 року у справі № 400/2936/20, від 13 вересня 2022 року у справі № 320/1167/21 та від 29 листопада 2022 року у справі № 420/2429/20.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

108. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково й ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

109. Частинами першою, четвертою статті 351 КАС України встановлено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково й ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права; зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

110. Враховуючи те, що суди першої та апеляційної інстанцій прийняли правильне по суті рішення, але з помилковим мотивуванням в частині аналізу положень Порядку № 509, касаційну скаргу Центрально-Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці слід задовольнити частково та змінити мотивувальні частини рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 29 лютого 2024 року та постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2024 року у відповідній частині, виклавши її у редакції цієї постанови; в іншій частині рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

111. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

112. Оскільки суд касаційної інстанції не скасовує та не змінює резолютивну частину оскаржуваних судових рішень, то новий розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Центрально-Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці задовольнити частково.

Змінити мотивувальну частину рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 29 лютого 2024 року та постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2024 року щодо аналізу положень Порядку № 509 та викласти її у редакції цієї постанови.

В іншій частині рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 29 лютого 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2024 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя -доповідач Я.О. Берназюк

Судді С.М. Чиркін

В.М. Шарапа