Постанова

від 28.09.2012 по справі 2а/0570/11186/2012

ДОНЕЦЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Донецький окружний адміністративний суд

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

28 вересня 2012 р. Справа № 2а/0570/11186/2012

час прийняття постанови «14» година «50» хвилин

Донецький окружний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Голуб В.А.,

судді Кочанової П.В.,

судді Олішевської В.В.,

при секретарі Пітель В.М.,

за участю:

представників позивача ОСОБА_1, ОСОБА_2,

представників відповідача Уралова І.В., Попової І.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду № 110 за адресою: м. Донецьк-52, вул. 50-ї Гвардійської дивізії, 17, адміністративну справу за позовом Донецької обласної організації Всеукраїнського комітету оборони прав Людини в інтересах членів організації ОСОБА_1, ОСОБА_2 до Донецької обласної ради про визнання незаконним і нечинним з дня його прийняття рішення № 6/14-346 від 16 серпня 2012 року, -

ВСТАНОВИВ:

Донецька обласна організація Всеукраїнського комітету оборони прав Людини звернулась до суду з позовною заявою в інтересах членів організації ОСОБА_1, ОСОБА_2 до Донецької обласної ради про визнання незаконним і нечинним з дня його прийняття рішення № 6/14-346 від 16 серпня 2012 року.

В обґрунтування позову позивач зазначив, що 16 серпня 2012 року Донецька обласна рада VІ-го скликання на своєму пленарному засіданні позачергової сесії розглянула питання «Про реалізацію Закону України «Про засади державної мовної політики», постановивши своє рішення № 6/14-346 щодо порядку застосування на території Донецької області державної, російської та інших мов національних меншин в різних сферах її функціонування. Рішення є локальним нормативно-правовим актом, оскільки встановлює норми права, розраховані на широке коло осіб та застосовується неодноразово, отже є обов'язковим до застосування органами державної влади та місцевого самоврядування на території області. Таке рішення члени Донецької обласної організації Всеукраїнського комітету оборони прав Людини ОСОБА_1 та ОСОБА_2 вважають незаконним, яке є всі підстави визнати нечинним, тому звернулися до правління Донецької обласної організації Всеукраїнського комітету оборони прав Людини, яке своїм рішення від 23 серпня 2012 року підтримало їх позицію, постановивши звернутися з адміністративним позовом в інтересах своїх членів в адміністративний суд.

Позивач посилається на рішення Конституційного суду України по справі № 1-9/2009, 7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року, відповідно до п. 4 якого органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Саме цим критеріям, на думку позивача, відповідає рішення № 6/14-346 від 16 серпня 2012 року Донецької обласної ради VI-го скликання, що оскаржується. В п. 4.1 зазначеного рішення Конституційного суду України вказано зокрема, що ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України та законами України до їх відання.

Згідно припису ч. 1 ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Спеціальним законом, який регламентує діяльність обласної ради, як органу місцевого самоврядування, є Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон), який визначає повноваження рад, зокрема обласної ради.

Згідно ч. 2 ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Члени Донецької обласної організації Всеукраїнського комітету оборони прав Людини ОСОБА_5 та ОСОБА_6 є тими особами, щодо яких буде застосовано цей акт щойно він набере чинності в сфері публічно-правових відносин, оскільки Донецька обласна організація Всеукраїнського комітету оборони прав Людини є обласною організацією, яка діє на території всієї області, проводячи правозахисну роботу.

Згідно з ч. 2 ст. 10 Закону обласні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Власні повноваження обласних рад викладені в ст. 43 Закону. Позивач вважає, що серед цих питань відсутнє повноваження вирішувати питання застосування мов, що означає відсутність у Донецької обласної ради власних повноважень на вирішення питання застосування мов, яке вона вирішила в п. 1 рішення № 6/14-346 від 16 серпня 2012, порушивши при цьому норму ч. 2 ст. 19 Конституції України.

Право делегування і перелік питань делегування обласними радами власних повноважень відповідним місцевим державним адміністраціям закріплено в ст. 44 Закону. Серед делегованих повноважень також немає повноважень, щодо вирішення питання застосування мов. Це означає, що п. 2 оскаржуваного рішення, також є поза межами повноважень обласної ради як суб'єкта владних повноважень.

Відповідно до наведених норм Закону позивач вважає, що у адміністративного суду є всі підстави визнати оскаржуване рішення незаконним за критерієм п. 1 ч. 3 ст. 2 КАС України.

Втім, у преамбулі оскаржуваного рішення як правові підстави для прийняття цього рішення зазначено наступне:

- посилання на ст.ст. 10 та 43 Закону;

- посилання на «позицію депутатів Донецької обласної ради 3, 4, 5 скликання відносно функціонування на території Донецької області поряд з державною мовою російської мови».

Вище вже викладені аргументи щодо відсутності у відповідача повноважень на розгляд і прийняття рішення щодо застосування мов на території Донецької області, а також делегування цих повноважень іншим органам влади з посиланням саме на наведені в преамбулі оскаржуваного рішення норми Закону, які саме не надають відповідачу таких повноважень. Тому таке посилання, на переконання позивача, треба визнати незаконним.

Окремого пояснення вимагає термін «позиція депутатів» попередніх скликань, зокрема V-го скликання, під час здійснення повноважень депутатів цього скликання Донецькою обласною радою було прийняте рішення № 5/1-15 від 18 травня 2006 року «О создании условий для развития русского языка в Донецкой области».

Саме це рішення Донецької обласної ради було оскаржено Донецькою обласною організацією Всеукраїнського комітету оборони прав Людини в інтересах членів організації ОСОБА_7 та ОСОБА_8

Ворошиловський районний суд м. Донецька як адміністративний суд по справі № 2а-7/09 своєю постановою від 26 січня 2010 року визнав незаконними і нечинними п. 1 та 2 рішення Донецької обласної ради V-го скликання від 18 травня 2006 року «О создании условий для развития русского языка в Донецкой области», а саме:

- пункт 1 рішення, який встановлював на території Донецької області російську мову регіональною;

- пункт 2 рішення, який встановлював, що на території Донецької області мовою праці, діловодства, документації може використовуватись, наряду з державною мовою, російська мова.

Своє рішення суд першої інстанції обґрунтував перевищенням повноважень Донецькою обласною радою, визначених ст. 43 Закону.

Донецький апеляційний адміністративний суд своєю ухвалою у справі № 2а-7/10/0508 від 16 липня 2010 року залишив постанову Ворошиловського районного суду м. Донецька без змін.

Вищий адміністративний суд України своєю ухвалою від 30 вересня 2010 року у справі К-27753/10 постанову Ворошиловського районного суду м. Донецька від 26 січня 2010 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2010 року у справі № 2а-7/09 залишив без змін. При цьому Вищий адміністративний суд України в своїй ухвалі зазначив наступне: «...судами попередніх інстанцій вірно встановлено, що чинним законодавством України питання мовної політики в державі, в тому числі на території області не входить до компетенції обласних рад як органів місцевого самоврядування, а тому п.п. 1, 2 рішення № 5/1-15 від 18 травня 2006 року прийняті із перевищенням повноважень щодо питання статусу й застосування мов на території України».

Наведене свідчить, що визнане судами незаконним і нечинним рішення Донецької обласної ради № 5/1-15 від 18 травня 2006 року, в якому саме відобразилась позиція депутатів Донецької облради V-го скликання, яке враховувалось при винесені рішення № 6/14-346 від 16 серпня 2012 року відповідачем, не може враховуватись як підстава, зокрема, для винесення рішення, яке є предметом оскарження.

Окрім того, усі висновки судів по справі № 2а-7/09 всіх інстанцій, включаючи ухвала Вищого адміністративного суду України від 30 вересня 2010 року, яка є остаточною і оскарженню не підлягає, встановили відсутність повноважень у Донецької обласної ради на прийняття рішень з мовних питань.

Як зазначає позивач, вказані обставини встановлені судами всіх інстанцій України по справі, яка розглядалась за участю тих самих сторін. Тому згідно положень ч. 1 ст. 72 КАС України ця встановлена обставина не підлягає доказуванню при розгляді іншої (даної) справи, а вважається встановленою.

Встановлені обставини відсутності повноважень у Донецької обласної ради на прийняття рішень з мовного питання встановлено у справі за позовом тієї ж юридичної особи Донецької обласної організації Всеукраїнського комітету оборони прав Людини в інтересах ОСОБА_7 та ОСОБА_8 до тієї ж Донецької обласної ради, що дає право застосувати п. 1 ст. 72 КАС України.

Таким чином, на думку позивача, рішення № 6/14-346 від 16 серпня 2012 року за повноваженнями обласної ради суперечить ст.ст. 43, 44 Закону, а через це і ч. 2 ст. 19 Конституції України.

На підставі викладеного, позивач просить суд визнати незаконним і нечинним з дня його прийняття рішення Донецької обласної ради № 6/14-346 від 16 серпня 2012 року.

Представники позивача в судовому засіданні підтримали позовні вимоги, надали пояснення, аналогічні викладеним у позовній заяві.

Представник відповідача у судовому засіданні проти задоволення позову заперечував, надав письмові заперечення на позовну заяву, в яких зазначив наступне.

Згідно зі ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Статтею 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема це стосується публічно-правових спорів фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Як зазначив представник відповідача, рішення Донецької обласної ради від 16 серпня 2012 року № 6/14-346 «Про реалізацію Закону України «Про засади державної мовної політики» в Донецькій області» не є нормативно-правовим актом чи правовим актом індивідуальної дії, а отже, не може бути предметом адміністративного оскарження.

Відповідно до п. 1 оскаржуваного рішення Донецька обласна рада, з метою реалізації Закону України «Про основи державної мовної політики» лише інформувала жителів Донецької області про те, що відповідно до ст. 7 вищевказаного Закону, на підставі даних Всеукраїнського перепису населення 2001 року про мовний склад населення російська мова в Донецькій області є регіональною мовою, на яку розповсюджуються передбачені Законом заходи щодо його розвитку, використанню і захисту.

Що стосується п. 2 рішення, то взагалі незрозуміло з яких міркувань виходив позивач стверджуючи, що цим пунктом Донецька обласна рада делегувала Донецькій обласній державній адміністрації, районним державним адміністраціям та органам місцевого самоврядування Донецької області повноваження з мовного питання. Пунктом 2 рішення облдержадміністрації лише доручено підготувати та надати до обласної ради інформацію про застосування в містах, селах, селищах Донецької області регіональних мов або мов меншин, визнаних у встановленому Законом порядку регіональними мовами на відповідній території, а також розробити Програму регіональних мов в Донецькій області на період до 2015 року та внести у встановленому порядку для розгляду на сесії обласної ради.

Отже, твердження позивача, що вказаним пунктом обласна рада перевищила повноваження, надавши обласній державній адміністрації право вирішувати питання застосування мов є, на думку представника відповідача, безпідставними і не ґрунтуються на Законі.

Згідно зі ст. 44 Закону саме обласна державна адміністрація здійснює підготовку і внесення на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно районів і областей, цільових програм з інших питань, а в місцях компактного проживання національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку, проектів рішень.

Що стосується розгляду міськими, селищними та сільськими радами питань, пов'язаних з реалізацією положень Закону України «Про основи державної мовної політики», то цей абзац взагалі носить рекомендаційний характер, оскільки Законом саме на органи місцевого самоврядування покладено певні власні повноваження щодо реалізації його вимог на відповідній території.

Так, за рішенням місцевої ради в окремих випадках, з урахуванням конкретної ситуації, застосовуються заходи, спрямовані на використання регіональних мов або мов меншин, до мови, регіональна мовна група якої становить менше 10 відсотків населення відповідної території.

Частиною 5 ст. 11 Закону України «Про основи державної мовної політики» передбачено, що у межах територій, де поширена регіональна мова (мови), за рішенням місцевої ради тексти офіційних повідомлень, оголошень можуть розповсюджуватися у перекладі цією регіональною мовою.

Обсяг вивчення регіональних мов або мов меншин визначається місцевими радами відповідно до законодавства про освіту з урахуванням поширеності цих мов на відповідній території.

Згідно ч. 2 ст. 24 Закону України «Про основи державної мовної політики» офіційна інформація про діяльність органів місцевого самоврядування у межах території, на якій поширена регіональна мова (мови) поширюється державною та цією регіональною мовою (мовами) та інше.

Таким чином, як зазначає представник відповідача, оскаржуване рішення обласної ради носить лише інформаційний та рекомендаційний характер і не є нормативним актом, спрямованим на реалізацію Донецькою обласною радою владних повноважень.

Заслухавши пояснення представників позивачів, представників відповідача, дослідивши матеріали справи, суд встановив наступне.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 1 ст. 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 3 КАС України позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.

Аналіз зазначених процесуальних норм свідчить, що під час розв'язання спорів в порядку адміністративного судочинства, в тому числі й під час перевірки оскаржуваних нормативно-правових актів, суди повинні встановити, чи порушено оскаржуваним актом права, свободи та інтереси фізичної особи, права та інтереси юридичної особи (позивача) у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (відповідача).

В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що члени Донецької обласної організації Всеукраїнського комітету оборони прав Людини ОСОБА_1 та ОСОБА_2 є тими особами, щодо яких буде застосовано оскаржуване рішення відповідача щойно воно набере чинності в сфері публічно-правових відносин, оскільки Донецька обласна організація Всеукраїнського комітету оборони прав Людини є обласною організацією, яка діє на території всієї області, проводячи правозахисну роботу.

Відповідно до ч. 2 ст. 171 КАС України мають право оскаржити нормативно-правовий акт особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Згідно з рішенням ХІV сесії VІ скликання Донецької обласної ради від 16 серпня 2012 року № 6/14-346 «Про реалізацію Закону України «Про засади державної мовної політики» в Донецькій області» обласна рада вирішила:

1. Інформувати жителів Донецької області про те, що у відповідності до ст. 7 Закону України «Про засади державної мовної політики», на підставі даних Всеукраїнського перепису населення 2001 року про мовний склад населення російська мова в Донецькій області є регіональною мовою, на яку поширюються передбачені Законом заходи з її розвитку, використання і захисту.

2. Облдержадміністрації:

2.1. Підготувати та надати обласній раді в термін до 01.10.2012 інформацію про застосування в містах, селах, селищах Донецької області регіональних мов або мов меншин, визнаних у встановленому Законом України «Про засади державної мовної політики» порядку регіональними мовами на відповідній території.

2.2. Розробити Програму розвитку регіональних мов в Донецькій області на період до 2015 року із залученням депутатів Донецької обласної ради та внести в установленому порядку для розгляду на сесії обласної ради у ІV кварталі 2012 року.

Рекомендувати міським, сільським та селищним радам розглянути питання, пов'язані з реалізацією положень Закону України «Про засади державної мовної політики», попередньо обговоривши з територіальними громадами, і прийнявши рішення стосовно:

- застосування на відповідних територіях у випадках, передбачених Законом, регіональних мов або мов меншин, зазначених у ч. 2 ст. 7 Закону;

- прийняття актів органів місцевого самоврядування державною мовою або іншими мовами, визнаними регіональними на відповідних територіях;

- використання на відповідних територіях в роботі, діловодстві, документації нарівні з державною мовою інших мов, визнаних регіональними на відповідних територіях;

- забезпечення на відповідних територіях, де поширена регіональна мова, спілкування з відвідувачами, що вживають регіональну мову - цією регіональною мовою;

- забезпечення реалізації громадянами прав на отримання освіти державною мовою та іншими мовами, визнаними регіональними на відповідних територіях;

- забезпечення поширення офіційної інформації про діяльність органів місцевого самоврядування державною мовою та іншими мовами, визнаними регіональними на відповідних територіях, а також у визначених Законом випадках - забезпечення автентичного перекладу на державну мову.

3. Доручити постійним комісіям обласної ради з питань науки і освіти (Поважний), культури, духовності і підтримки засобів масової інформації (Філь), депутатської діяльності, законності та правопорядку (Генсицький), адміністративно-територіального устрою та регіонального розвитку (Загоруйко) в термін до 01.01.2013 забезпечити моніторинг виконання в Донецькій області закону України «Про засади державної мовної політики» і за результатами надати інформацію обласній раді.

4. Доручити голові обласної ради направити до Верховної Ради України пропозиції щодо вдосконалення Закону України «Про засади державної мовної політики» в частині повноважень районних і обласних рад.

5. Опублікувати дане рішення на веб-сайті Донецької обласної ради, в газеті «Жизнь» та інших засобах масової інформації.

7. Контроль за виконанням рішення покласти на голову обласної ради Федорука А.М. (а.с.115-116).

Згідно ст. 2 Закону місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення (ч. 1 ст. 5 Закону).

Відповідно до п. 2 ст. 10 Закону обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

До повноважень обласних рад відноситься, у тому числі, і затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно району, області, цільових програм з інших питань, заслуховування звітів про їх виконання, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях обласної ради (п. 16 ч. 1 ст. 43 Закону).

Засади державної мовної політики в Україні визначаються Законом України «Про засади державної мовної політики» від 03 липня 2012 року № 5029-VІ.

Статтею 2 Закону України «Про засади державної мовної політики» передбачено, що державна мовна політика в Україні має своїм завданням регулювання суспільних відносин у сфері всебічного розвитку і вживання української як державної, регіональних мов або мов меншин та інших мов, якими користується населення країни в державному, економічному, політичному і громадському житті, міжособовому та міжнародному спілкуванні, охорону конституційних прав громадян у цій сфері, виховання шанобливого ставлення до національної гідності людини, її мови і культури, зміцнення єдності українського суспільства.

Організація виконання Закону України «Про засади державної мовної політики» покладається на Кабінет Міністрів України, центральні і місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, керівників об'єднань громадян, підприємств, установ та організацій в межах їх компетенції (п. 1 ст. 31 зазначеного Закону).

У судовому засіданні встановлено, що рішення від 16 серпня 2012 року № 6/14-346 «Про реалізацію Закону України «Про засади державної мовної політики» прийнято на ХІV сесії VІ скликання Донецької обласної ради. Відповідно до протоколу електронного голосування від 16 серпня 2012 року рішення прийнято депутатами одностайно шляхом відкритого голосування (а.с.81).

Донецька обласна рада, при винесенні оскаржуваного рішення, керувалась, зокрема, ст.ст. 10, 43 Закону, в яких наведено визначення представницьких органів місцевого самоврядування, принцип їх дії, порядок формування та організація діяльності рад, а також повноваження обласних рад. При цьому посилання на позицію депутатів Донецької обласної ради ІІІ, ІV, V скликання відносно функціонування на території Донецької області поряд з державною мовою російської мови, як зазначено у позовній заяві, у рішенні відсутнє.

У позовній заяві зазначено, що серед повноважень обласних рад, передбачених в ст. 43 Закону, відсутнє повноваження вирішувати питання застосування мов, що означає відсутність у Донецької обласної ради власних повноважень на вирішення питання застосування мов, яке вона вирішила в п. 1 оскаржуваного рішення. Про відсутність наведених повноважень зазначено також в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 30 вересня 2010 року, на яку посилається позивач, обґрунтовуючи свою правову позицію.

Відповідно до ч. 3 ст. 7 Закону України «Про засади державної мовної політики» до кожної мови, визначеної у ч. 2 цієї статті, застосовуються заходи, спрямовані на використання регіональних мов або мов меншин, що передбачені у цьому Законі, за умови, якщо кількість осіб - носіїв регіональної мови, що проживають на території, на якій поширена ця мова, становить 10 відсотків і більше чисельності її населення.

Згідно з інформацією щодо розподілу постійного населення Донецької області за рідною мовою за даними Всеукраїнського перепису населення 2001 року, яка міститься у відповіді начальника Головного управління статистики у Донецькій області від 14 серпня 2012 року № 12-17/284 та була адресована відповідачеві, у якості рідної мови російську вказали 3 615 461 осіб, тобто 74, 92 відсотки до загальної чисельності населення Донецької області, а українську - 1 163 085 осіб (24, 10 відсотки відповідно).

Аналізуючи зміст рішення ХІV сесії VІ скликання Донецької обласної ради від 16 серпня 2012 року № 6/14-346 «Про реалізацію Закону України «Про засади державної мовної політики», суд приходить до висновку, що п. 1 даного рішення жителів Донецької області інформовано про вищевказані дані Всеукраїнського перепису населення 2001 року, відповідно до яких російську мову у якості рідної мови вказала більшість населення області, та вказала про правові наслідки наведених даних, передбачені ст. 7 Закону України «Про засади державної мовної політики». Отже, рішення з мовних питань відповідачем не приймалось.

Крім того, перелік повноважень обласних рад, наведений у ч. 1 ст. 43 Закону не є вичерпним, оскільки відповідно до п. 2 ст. 43 Закону обласні ради можуть розглядати і вирішувати на пленарних засіданнях й інші питання, віднесені до їх відання цим та іншими законами.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 44 Закону обласні ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям повноваження щодо підготовки і внесення на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно районів і областей, цільових програм з інших питань, а в місцях компактного проживання національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку, проектів рішень, інших матеріалів з питань, передбачених цією статтею; забезпечення виконання рішень ради.

Пунктом 2 п.п. 2.1, 2.2 оскаржуваного рішення облдержадміністрації відповідачем доручено підготувати та надати обласній раді інформацію про застосування в містах, селах, селищах Донецької області регіональних мов або мов меншин, визнаних у встановленому Законом порядку регіональними мовами на відповідній території, а також розробити Програму регіональних мов в Донецькій області на період до 2015 року та внести у встановленому порядку для розгляду на сесії обласної ради.

Тому твердження позивача, що вказаний пункт прийнятий поза межами повноважень обласної ради як суб'єкта владних повноважень, є безпідставним і таким, що не ґрунтується на Законі.

Третій абзац п. 2 рішення носить рекомендаційних характер, оскільки Законом саме на органи місцевого самоврядування покладено певні власні повноваження щодо реалізації його вимог на відповідній території.

У позовній заяві позивач також посилається на рішення Конституційного суду України по справі № 1-9/2009, 7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року, відповідно до в п. 4 якого органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. При цьому оскаржуване рішення позивач відносить до нормативного акту.

Згідно з п. 4 рішення Конституційного суду України по справі № 7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року в Основному Законі України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (ч. 1 ст. 144). На основі цього положення Конституції України в Законі визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (ч. 1 ст. 59). Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 27 грудня 2001 року N 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац 1 п. 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року N 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац 4 п. 1 мотивувальної частини).

Суд, проаналізувавши зміст оскаржуваного рішення, приходить до висновку, що він відповідає критеріям, які ставляться до ненормативних актів, оскільки п.1 рішення носить інформативний характер, а п. 2, 3, 4, 5, 7 зверненні до визначеного у рішенні адресата, підлягають одноразовому застосуванню і після реалізації вичерпають свою дію.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди відповідно до вимог ч. 3 ст. 2 КАС України перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Відповідно до вимог КАС України суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України та застосовує інші нормативно-правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України та принципом рівності усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом, відповідно до якого усі учасники адміністративного процесу є рівними перед законом і судом.

Згідно із ч. 1 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 72 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності відповідно до ч. 2 ст. 71 КАС України покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Суд вважає, що у даній справі відповідачем доведено законність оскаржуваного рішення, тому суд відмовляє у задоволенні позову у повному обсязі.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст.2-15, 17-18, 33-35, 41-42, 47-51, 56-59, 69-71, 79, 86, 87, 94, 99, 104-107, 110-111, 121, 122-143, 151-154, 158, 162, 163, 167, 171, 185-186, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

У задоволенні адміністративного позову Донецької обласної організації Всеукраїнського комітету оборони прав Людини в інтересах членів організації ОСОБА_1, ОСОБА_2 до Донецької обласної ради про визнання незаконним і нечинним з дня його прийняття рішення № 6/14-346 від 16 серпня 2012 року, - відмовити у повному обсязі.

Постанова прийнята у нарадчій кімнаті та проголошена її вступна та резолютивна частина у судовому засіданні 28 вересня 2012 року. Постанова виготовлена у повному обсязі 03 жовтня 2012 року.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого КАС України, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.

Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення, а в разі складення постанови у повному обсязі відповідно до статті 160 цього Кодексу - протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Якщо суб'єкта владних повноважень у випадках та порядку, передбачених частиною четвертою статті 167 цього Кодексу, було повідомлено про можливість отримання копії постанови суду безпосередньо в суді, то десятиденний строк на апеляційне оскарження постанови суду обчислюється з наступного дня після закінчення п'ятиденного строку з моменту отримання суб'єктом владних повноважень повідомлення про можливість отримання копії постанови суду.

Головуючий суддя Голуб В. А.

Судді Кочанова П.В. Олішевська B.В.