Ухвала

від 05.11.2012 по справі 2а/0570/11186/2012

ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Головуючий у 1 інстанції - Голуб В.А.

Суддя-доповідач - Гайдар А.В.

ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 листопада 2012 року справа №2а/0570/11186/2012 приміщення суду за адресою:83017, м. Донецьк, бул. Шевченка, 26

Донецький апеляційний адміністративний суд колегією в складі

головуючого судді Гайдара А.В.

суддів Ханової Р.Ф.

Попова В.В.

за участю секретаря судового засідання Левченко Г.О.

за участю

представників позивача ОСОБА_3, ОСОБА_4

представника відповідача Уралова І.В. (за довіреністю)

у відкритому судовому засіданні розглянув апеляційну скаргу Донецької обласної організації Всеукраїнського комітету оборони прав Людини в інтересах членів організації ОСОБА_3 та ОСОБА_4 на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 28 вересня 2012 р. у справі № 2а/0570/11186/2012 (головуючий І інстанції Голуб В.А.) за позовом Донецької обласної організації Всеукраїнського комітету оборони прав Людини в інтересах членів організації ОСОБА_3 та ОСОБА_4 до Донецької обласної ради про визнання незаконним і нечинним з дня його прийняття рішення № 6/14-346 від 16 серпня 2012 року, -

В С Т А Н О В И В :

Позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, поданого в порядку особливостей провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування встановлених статтею 171 КАС України, до Донецької обласної ради про визнання незаконним і нечинним з дня його прийняття рішення № 6/14-346 від 16 серпня 2012 року «Про реалізацію Закону України «Про засади державної мовної політики» в Донецькій області.

Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 28 вересня 2012 р. у справі № 2а/0570/11186/2012, розглянутою та прийнятого з урахуванням особливостей встановлених статтею 171 КАС України, у задоволенні позовних вимог відмовлено з мотивів їх безпідставності.

Не погодившись з таким рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить постанову суду скасувати, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального і процесуального права.

В судовому засіданні представники позивача підтримали доводи апеляційної скарги; просили суд її задовольнити та скасувати рішення суду першої інстанції і ухвалити нове рішення, яким задовольнити вимоги позивача.

Представник відповідача в судовому засіданні заперечував проти доводів апеляційної скарги, та вважав, що рішення суду першої інстанції законне та обґрунтоване і просив суд залишити його без змін.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, думку сторін, перевіривши матеріали справи, вивчивши доводи апеляційної скарги, колегія суддів встановила наступне.

Донецька обласна організація Всеукраїнського комітету оборони прав людини є громадською організацією, має статус юридичної особи, включена до ЕДРПОУ за номером 26319153, зареєстрована 25 лютого 2003 року Управлінням юстиції в Донецькій області (арк. справи 29- 39).

Рішенням ХІV сесії VІ скликання від 16 серпня 2012 року № 6/14-346 «Про реалізацію Закону України «Про засади державної мовної політики» в Донецькій області» Донецька обласна рада вирішила:

1. Інформувати жителів Донецької області про те, що у відповідності до ст. 7 Закону України «Про засади державної мовної політики», на підставі даних Всеукраїнського перепису населення 2001 року про мовний склад населення російська мова в Донецькій області є регіональною мовою, на яку поширюються передбачені Законом заходи з її розвитку, використання і захисту.

2. Облдержадміністрації:

2.1. Підготувати та надати обласній раді в термін до 01.10.2012 інформацію про застосування в містах, селах, селищах Донецької області регіональних мов або мов меншин, визнаних у встановленому Законом України «Про засади державної мовної політики» порядку регіональними мовами на відповідній території.

2.2. Розробити Програму розвитку регіональних мов в Донецькій області на період до 2015 року із залученням депутатів Донецької обласної ради та внести в установленому порядку для розгляду на сесії обласної ради у ІV кварталі 2012 року.

Рекомендувати міським, сільським та селищним радам розглянути питання, пов'язані з реалізацією положень Закону України «Про засади державної мовної політики», попередньо обговоривши з територіальними громадами, і прийнявши рішення стосовно:

- застосування на відповідних територіях у випадках, передбачених Законом, регіональних мов або мов меншин, зазначених у ч. 2 ст. 7 Закону;

- прийняття актів органів місцевого самоврядування державною мовою або іншими мовами, визнаними регіональними на відповідних територіях;

- використання на відповідних територіях в роботі, діловодстві, документації нарівні з державною мовою інших мов, визнаних регіональними на відповідних територіях;

- забезпечення на відповідних територіях, де поширена регіональна мова, спілкування з відвідувачами, що вживають регіональну мову - цією регіональною мовою;

- забезпечення реалізації громадянами прав на отримання освіти державною мовою та іншими мовами, визнаними регіональними на відповідних територіях;

- забезпечення поширення офіційної інформації про діяльність органів місцевого самоврядування державною мовою та іншими мовами, визнаними регіональними на відповідних територіях, а також у визначених Законом випадках - забезпечення автентичного перекладу на державну мову.

3. Доручити постійним комісіям обласної ради з питань науки і освіти (Поважний), культури, духовності і підтримки засобів масової інформації (Філь), депутатської діяльності, законності та правопорядку (Генсицький), адміністративно-територіального устрою та регіонального розвитку (Загоруйко) в термін до 01.01.2013 забезпечити моніторинг виконання в Донецькій області закону України «Про засади державної мовної політики» і за результатами надати інформацію обласній раді.

4. Доручити голові обласної ради направити до Верховної Ради України пропозиції щодо вдосконалення Закону України «Про засади державної мовної політики» в частині повноважень районних і обласних рад.

5. Опублікувати дане рішення на веб-сайті Донецької обласної ради, в газеті «Жизнь» та інших засобах масової інформації.

7. Контроль за виконанням рішення покласти на голову обласної ради Федорука А.М. (арк. справи 115-116), надалі - спірне рішення).

Спірне рішення прийняте з метою реалізації Закону України «Про засади державної мовної політики», керуючись статтями 10, 23, 24, 140, 144 Конституції України, як нормами прямої дії та статтями 10, 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

В обґрунтування позовних вимог та доводів апеляційної скарги позивач посилається на те, що члени Донецької обласної організації Всеукраїнського комітету оборони прав Людини ОСОБА_3 та ОСОБА_4 є тими особами, щодо яких буде застосовано оскаржуване рішення відповідача, щойно воно набере чинності в сфері публічно-правових відносин, оскільки Донецька обласна організація Всеукраїнського комітету оборони прав Людини є обласною організацією, яка діє на території всієї області, проводячи правозахисну роботу. Відповідно до частини 2 ст.171 КАС України мають право оскаржити нормативно-правовий акт особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

За положеннями статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення, що передбачено частиною першою статті 5 цього Закону.

Відповідно до пункту 2 статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

До повноважень обласних рад відноситься, зокрема, затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно району, області, цільових програм з інших питань, заслуховування звітів про їх виконання, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях обласної ради (п. 16 ч. 1 ст. 43 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Засади державної мовної політики в Україні визначаються Законом України «Про засади державної мовної політики» від 03 липня 2012 року № 5029-VІ.

Статтею 2 Закону України «Про засади державної мовної політики» передбачено, що державна мовна політика в Україні має своїм завданням регулювання суспільних відносин у сфері всебічного розвитку і вживання української як державної, регіональних мов або мов меншин та інших мов, якими користується населення країни в державному, економічному, політичному і громадському житті, міжособовому та міжнародному спілкуванні, охорону конституційних прав громадян у цій сфері, виховання шанобливого ставлення до національної гідності людини, її мови і культури, зміцнення єдності українського суспільства.

Організація виконання Закону України «Про засади державної мовної політики» покладається на Кабінет Міністрів України, центральні і місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, керівників об'єднань громадян, підприємств, установ та організацій в межах їх компетенції (п. 1 ст. 31 зазначеного Закону).

У судовому засіданні встановлено, що рішення від 16 серпня 2012 року № 6/14-346 «Про реалізацію Закону України «Про засади державної мовної політики» прийнято на ХІV сесії VІ скликання Донецької обласної ради (арк. справи 81).

Донецька обласна рада, при винесенні оскаржуваного рішення, керувалась, ст.ст. 10 та 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», в яких серед інших передбачено повноваження обласних рад. Саме повноваження обласної ради з прийнятого питання є спірним між сторонами.

Апелянт доводить, що серед повноважень обласних рад, передбачених статтею 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відсутня компетенція для прийняття рішень з мовних питань, що означає відсутність у Донецької обласної ради владних повноважень на вирішення питання застосування мов, яке вона вирішила пунктом першим оскаржуваного рішення.

Про відсутність наведених повноважень на думку апелянта, зазначено також в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 30 вересня 2010 року. Апелянт доводить, що даний судовий акт відповідач повинен був врахувати при прийняті спірного рішення.

Закон України «Про засади державної мовної політики» від 3 липня 2012 року № 5029, який набрав чинності 10 серпня 2012 року, відповідно до його преамбули визначає засади державної мовної політики в Україні. За положеннями абзацу другого частини першої статті 4 цього Закону, основи державної мовної політики визначаються Конституцією України, а порядок застосування мов в України - виключно цим Законом, з норм якого мають виходити інші правові акти, що визначають особливості використання мов у різних сферах суспільного життя.

З огляду на наведене застосувати при вирішені даного спору Ухвалу ВАС України від 30 вересня 2010 року, не передбачається можливим, з огляду на положення загально правового принципу дії норми права у часі. Станом на 30 вересня 2010 року Закону 5029 не існувало.

Відповідно до ч. 3 ст. 7 Закону України «Про засади державної мовної політики», до кожної мови, визначеної у частині другій цієї статті, застосовуються заходи, спрямовані на використання регіональних мов або мов меншин, що передбачені у цьому Законі, за умови, якщо кількість осіб - носіїв регіональної мови, що проживають на території, на якій поширена ця мова, становить 10 відсотків і більше чисельності її населення.

Відповідно до частини першої статті першої Закону України № 5029, до території, на якій поширена регіональна мова, відноситься територія однієї або кількох адміністративно - територіальних одиниць України, у тому числі область.

Як правильно встановлено судом першої інстанції та підтверджується інформацією щодо розподілу постійного населення Донецької області за рідною мовою за даними Всеукраїнського перепису населення 2001 року, яка міститься у відповіді начальника Головного управління статистики у Донецькій області від 14 серпня 2012 року № 12-17/284 та адресована відповідачеві, у якості рідної мови російську вказали 3 615 461 осіб, тобто 74, 92 відсотки до загальної чисельності населення Донецької області, а українську - 1 163 085 осіб (24, 10 відсотки відповідно). Наведені дані є належними доказами відповідно до частини четвертої статті 7 цього Закону.

Пунктом першим спірного рішення жителів Донецької області інформовано про вищевказані дані Всеукраїнського перепису населення 2001 року, відповідно до яких російську мову у якості рідної мови вказала більшість населення області, та вказала про правові наслідки наведених даних, передбачені статті 7 Закону України «Про засади державної мовної політики».

З огляду на значене рішення відповідача узгоджуються з положеннями Закону України 5029, яким обласній раді надана певна компетенція в його реалізації. Виконання заходів передбачених спірним рішенням є не тільки правом, а й обов'язком відповідача, про що зазначено частиною 7 статті 7 та частиною першою статті 31 цього Закону. Наведене спростовує доводи апелянта про відсутність компетенції відповідача в прийняті спірного рішення.

Прийняте рішення узгоджується з положеннями частини 1 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування», якою визначений перелік повноважень обласних рад. Даний перелік не є вичерпним, оскільки відповідно до частини другої цієї статті обласні ради можуть розглядати і вирішувати на пленарних засіданнях й інші питання, віднесені до їх відання цим та іншими законами. Колегія суддів вважає, що саме таким законом є Закон України 5029.

Пунктом 2 підпунктів 2.1 та 2.2 оскаржуваного рішення облдержадміністрації відповідачем доручено підготувати та надати обласній раді інформацію про застосування в містах, селах, селищах Донецької області регіональних мов або мов меншин, визнаних у встановленому Законом порядку регіональними мовами на відповідній території, а також розробити Програму регіональних мов в Донецькій області на період до 2015 року та внести у встановленому порядку для розгляду на сесії обласної ради.

Положення спірного рішення у цій частині узгоджується з положеннями пункту 1 ч. 1 ст. 44 Закону України «Про місцеве самоврядування» згідно якого, обласні ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям повноваження щодо підготовки і внесення на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно районів і областей, цільових програм з інших питань, а в місцях компактного проживання національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку, проектів рішень, інших матеріалів з питань, передбачених цією статтею; забезпечення виконання рішень ради.

Наведене спростовує твердження позивача, що вказаний пункт прийнятий поза межами повноважень обласної ради як суб'єкта владних повноважень, є безпідставним і таким, що не ґрунтується на Законі.

Третій абзац пункту другого рішення носить рекомендаційних характер, оскільки Законом саме на органи місцевого самоврядування покладено певні власні повноваження щодо реалізації його вимог на відповідній території.

За традиційним розумінням теорії права, до нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 27 грудня 2001 року N 20-рп/2001 у справі «Про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року» (абзац 1 п. 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року N 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац 4 п. 1 мотивувальної частини).

Суд, проаналізувавши зміст оскаржуваного рішення, приходить до висновку, що воно відповідає критеріям, які відносяться до актів нормативного характеру, внаслідок чого спір правильно вирішений судом першої інстанції відповідно до статті 171 КАС України.

Частиною другою статті 19 Конституції України, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України. Зазначена норма узгоджується з положеннями принципу законності, закріпленому статтею 9 КАС України.

З огляду на наведений вище аналіз положень Закону України «Про місцеве самоврядування» та Закону України «Про засади державної мовної політики» спірне рішення прийняте відповідачем у межах своєї компетенції. Доводи апелянта щодо її відсутності не доведені.

На підставі вищезазначеного, судова колегія вважає, що суд першої інстанції прийняв рішення по суті вірне, підстави для його скасування або зміни відсутні.

На підставі викладеного, керуючись ст. 160, 195-196, п.1 ч.1 ст. 199, ст. 200, п.1 ч.1 ст. 205, ст. 206, ст..211-212, ст..254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

У Х В А Л И В :

Апеляційну скаргу Донецької обласної організації Всеукраїнського комітету оборони прав Людини в інтересах членів організації ОСОБА_3 та ОСОБА_4 на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 28 вересня 2012 р. у справі № 2а/0570/11186/2012 - залишити без задоволення.

Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 28 вересня 2012 р. у справі № 2а/0570/11186/2012 - залишити без змін.

Вступна та резолютивна частини ухвали суду апеляційної інстанції виготовлені в нарадчій кімнаті та проголошені 5 листопада 2012 року.

Повний текст ухвали виготовлений та підписаний колегією суддів 9 листопада 2012 року.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів.

Головуючий: А.В. Гайдар

Судді: Р.Ф. Ханова

В.В. Попов