Постанова

від 12.04.2022 по справі 500/3752/21

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 квітня 2022 рокуЛьвівСправа № 500/3752/21 пров. № А/857/22748/21Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача Шинкар Т.І.,

суддів Кухтея Р.В.,

Шевчук С.М.,

секретаря судового засідання Кушик Ю.Т.,

розглянувши у судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Кременецької міської ради на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Чепенюк О.В.), ухвалене у відкритому судовому засіданні в м.Тернопіль о 14 год. 03 хв. 29 жовтня 2021 року, повне судове рішення складено 05 листопада 2021 року, у справі №500/3752/21 за позовом Кременецької районної організації профспілки працівників освіти і науки до Кременецької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Відділ освіти Кременецької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В :

02.07.2021 Кременецька районна організація профспілки працівників освіти і науки звернулася в суду з позовом до Кременецької міської ради, просила визнати протиправним та скасування рішення Кременецької міської ради від 03.06.2021 №1397 «Про перепрофілювання (зміну типу) та зміну назви Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області».

Ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 22.09.2021 залучено до участі в справі третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Відділ освіти Кременецької міської ради, до сфери управління якого належить заклад освіти Чугалівська гімназія Кременецької міської ради Тернопільської області.

Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2021 року позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що консультації з громадськістю проводяться в обов`язковому порядку з приводу конституційних прав та свобод громадян, зокрема, права на освіту та щодо розроблення та реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку. Суд першої інстанції зазначив, що оскільки оскаржуване рішення впливає на таке важливе конституційне право як право на освіту, то це є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті таких рішень. Суд першої інстанції вказав, що питання доцільності функціонування навчального закладу у селі Чугалі було питанням, що становить суспільний інтерес, а тому, на переконання суду, Кременецька міська рада повинна була підійти до його вирішення більш ґрунтовно та об`єктивно, вирішуючи питання оптимізації мережі навчальних закладів відповідач мав визначити критерії такої оптимізації, за якими здійснювати відбір навчальних закладів, щодо яких доцільно було б розглядати питання реорганізації та перепрофілювання, зробити повний і змістовний аналіз діяльності усіх навчальних закладів району, і визначити такі навчальні заклади, наслідки від перепрофілювання (реорганізації) яких для місцевої громади були б мінімальними та не суттєвими.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Кременецька міська рада подала апеляційну скаргу, просить скасувати рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2021 року та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що Кременецька міська рада діяла при прийнятті оскаржуваного рішення виключно на підставі повноважень, наданих законодавством. Скаржник зазначає, що прозорість та вчасне оприлюднення проекту рішення підтверджується показами свідка колишнього директора Чугалівської гімназії. Скаржник вказує, що при прийняті оскаржуваного рішення до уваги взято інтереси всієї Кременецької міської територіальної громади. Вказує, що обов`язок проводити консультації законодавчо не передбачений. Також, зазначає, що оскаржуване рішення не порушує право вчителів на працю, не перешкодило можливості забезпечення вихованців Чугалівської гімназії належним рівнем освіти.

Скаржник подав клопотання про розгляд справи за відсутності представника, інші учасники справи в судове засідання не з`явились, явки повноважного представника не забезпечили, належним чином повідомленні про дату, час та місце розгляду справи, що відповідно до частини 2 статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не перешкоджає розгляду справи.

Відповідно до положень статті 229 та статті 230 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося, секретарем забезпечено ведення протоколу судового засідання.

Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що оскаржуване рішення суду першої інстанції вимогам статті 242 КАС України відповідає.

Судом першої інстанції з матеріалів справи встановлено, що 03.06.2021 Кременецькою міською радою прийнято рішення № 1397 «Про перепрофілювання (зміну типу) та назви Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області» (т.1 а.с.5).

Відповідно до змісту вказаного рішення Кременецькою міською радою вирішено перепрофілювати (зміна типу) та змінити назву Чугалівської гімназії на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області з 01.07.2021. Відділу освіти Кременецької міської ради визначено: внести зміни до Статуту та подати на розгляд Кременецькій міській раді Статут Чугалівської початкової школи Кременецької міської ради Тернопільської області, здійснити організаційно-правові заходи, передбачені чинним законодавством у зв`язку із перепрофілюванням (зміна типу) та назви. Директору Чугалівської початкової школи Кременецької міської ради Тернопільської області визначено після затвердження статуту Чугалівської початкової школи Кременецької міської ради Тернопільської області повідомити та подати державному реєстратору необхідні документи для внесення до Єдиного державного реєстру відповідних записів.

Вважаючи вказане рішення протиправним, Кременецька районна організація профспілки працівників освіти і науки звернулась із позовом до суду.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Відповідно до статті 53 Конституції України, кожен має право на освіту. Повна загальна середня освіта є обов`язковою. Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.

Згідно з частиною 1 статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування, зокрема, утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Як зазначено Конституційним Судом України у рішенні від 1 квітня 2010 року (справа №1-6/2010) органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України та законами України до їхньої компетенції, є суб`єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції, зокрема нормотворчу, координаційну, дозвільну, реєстраційну, розпорядчу.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР, в редакції чинній на час прийняття оскаржуваного рішення, (далі - Закон № 280/97-ВР).

Відповідно до положень статті 32 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема: управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, молодіжними центрами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення; забезпечення здобуття повної загальної середньої, професійної (професійно-технічної), фахової передвищої та вищої освіти у державних і комунальних закладах освіти, створення необхідних умов для виховання дітей та молоді, розвитку їхніх здібностей, трудового навчання, професійної орієнтації, продуктивної праці учнів, сприяння діяльності дошкільних та позашкільних закладів освіти, дитячих, молодіжних та науково-просвітницьких громадських об`єднань, молодіжних центрів;

Згідно з частиною 1 статті 17 Закону № 280/97-ВР відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.

Відповідно до частини 2 статті 5 Закону України «Про освіту» від 05.09.2017 № 2145-VIII, в редакції чинній на час прийняття оскаржуваного рішення, (далі - Закон № 2145-VIII) державну політику у сфері освіти визначає Верховна Рада України, а реалізують Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки, інші центральні органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Згідно з статтею 13 Закону № 2145-VIII для забезпечення територіальної доступності повної загальної середньої освіти органи місцевого самоврядування створюють і утримують мережу закладів освіти та їхніх філій. Органи місцевого самоврядування різних адміністративно-територіальних одиниць мають право прийняти з урахуванням потреб і пропозицій територіальних громад спільне рішення про організацію здобуття початкової, базової та профільної середньої освіти в закладі освіти (його філії) та забезпечення підвезення здобувачів освіти до нього і у зворотному напрямку.

Відповідно до статті 22 Закону № 2145-VIII юридична особа має статус закладу освіти, якщо основним видом її діяльності є освітня діяльність. Освітня діяльність вважається основним видом діяльності, якщо надходження на цей вид діяльності та/або від цього виду діяльності перевищують половину загальних надходжень цієї юридичної особи (фізичної особи - підприємця). Заклад освіти залежно від засновника може діяти як державний, комунальний, приватний чи корпоративний. Статус, організаційно-правова форма, тип закладу освіти визначаються засновником і зазначаються в установчих документах закладу освіти. Заклади освіти діють на підставі власних установчих документів, що затверджуються їх засновниками відповідно до законодавства.

Згідно з частиною 1 статті 24 Закону № 2145-VIII система управління закладами освіти визначається законом та установчими документами. Установчі документи закладу освіти повинні передбачати розмежування компетенції засновника (засновників), інших органів управління закладу освіти та його структурних підрозділів відповідно до законодавства.

Статтею 66 Закону №2145-VIII закріплені повноваження органів місцевого самоврядування, а саме міські ради, зокрема, засновують заклади освіти, а також реорганізовують, перепрофільовують (змінюють тип) та ліквідовують їх з урахуванням спеціальних законів.

Так, правові, організаційні та економічні засади функціонування і розвитку системи загальної середньої освіти визначено Законом України «Про повну загальну середню освіту» від 16.01.2020 № 463-IX, в редакції чинній на час прийняття оскаржуваного рішення (далі Закон № 463-IX), відповідно до положень статті 1 якого заклад загальної середньої освіти - юридична особа, основним видом діяльності якої є освітня діяльність, що провадиться на певному рівні (рівнях) повної загальної середньої освіти; засновник закладу загальної середньої освіти (далі - засновник) - орган державної влади від імені держави, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), фізична та/або юридична особа, рішенням та за рахунок майна яких засновано заклад загальної середньої освіти або які в інший спосіб відповідно до законодавства набули прав і обов`язків засновника.

Відповідно до частини 1 статті 56 Закону № 463-IX Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, районні, міські, селищні, сільські ради здійснюють повноваження у сфері загальної середньої освіти, що визначені цим Законом та Законом України «Про освіту», а також інші повноваження відповідно до Конституції України, Конституції Автономної Республіки Крим, законів України «Про місцеві державні адміністрації», «Про місцеве самоврядування в Україні» та інших законодавчих актів.

Органи місцевого самоврядування статтею 53 Закону № 463-IX віднесені до органів управління у сфері загальної середньої освіти. Основними завданнями органів управління у сфері загальної середньої освіти визначено: забезпечення безоплатного здобуття особами повної загальної середньої освіти; прогнозування потреб населення у загальній середній освіті, планування та забезпечення відповідно до компетенції розвитку системи повної загальної середньої освіти та мережі закладів освіти, що забезпечують здобуття повної загальної середньої освіти; забезпечення рівного доступу до повної загальної середньої освіти, прав учасників освітнього процесу, підготовки та підвищення кваліфікації педагогічних працівників; забезпечення якості повної загальної середньої освіти.

Відповідно до положень статті 32 Закону № 463-IX рішення про утворення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти приймає його засновник (засновники). Мережа закладів загальної середньої освіти формується відповідно до законодавства з урахуванням соціально-економічної та демографічної ситуації, а також відповідно до культурно-освітніх та інших потреб територіальної громади та/або суспільства. Розвиток мережі комунальних початкових шкіл, гімназій забезпечують районні, міські, сільські, селищні ради. Розвиток мережі комунальних ліцеїв планують та забезпечують Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні та міські ради (міст з населенням більше 50 тисяч).

Рішення про утворення комунальних початкових шкіл, гімназій як окремих юридичних осіб, їх реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) приймають районні, міські, сільські, селищні ради.

У разі реорганізації чи ліквідації закладу загальної середньої освіти засновник зобов`язаний забезпечити учням можливість продовжити здобуття загальної середньої освіти на відповідному рівні освіти.

Реорганізація і ліквідація спеціальних закладів загальної середньої освіти допускаються лише після погодження проекту відповідного рішення засновника центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки.

Пунктом 30 частини 1 статті 26 Закону № 280/97-ВР передбачено, що реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.

Таким чином, рішення про реорганізацію (перепрофілювання) навчального закладу комунальної форми власності приймає місцева (сільська, селищна, міська) рада, у віданні якої перебуває відповідний навчальний заклад.

Відповідно до пунктів 1.1, 1.6 Статуту Чугалівської гімназії, гімназія є закладом загальної середньої освіти ІІ ступеня, має у своїй структурі заклад загальної середньої освіти - початкову школу. Є об`єктом комунальної власності Кременецької міської ради. Засновником, власником закладу освіти є Кременецька міська рада. Рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу освіти приймає його засновник (т.1 а.с.165-174).

Отже, саме до повноважень Кременецької міської ради як органу місцевого самоврядування - власника та засновника навчального закладу, віднесено вирішення питання щодо створення, реорганізації, ліквідації чи перепрофілювання (зміну типу) Чугалівської гімназії.

Положеннями частин 1-3 статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням.

Відповідно до статті 8 Закону № 280/97-ВР загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення. Рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності. Порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається законом та статутом територіальної громади.

Згідно зі статтею 13 Закону № 280/97-ВР територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов`язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади.

Основні вимоги до організації і проведення органами виконавчої влади консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики визначає Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 996 від 03 листопада 2010 року (далі Порядок №996).

Відповідно до пункту 3 Порядку №996 консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

Результати проведення консультацій з громадськістю враховуються органом виконавчої влади під час прийняття остаточного рішення або в подальшій його роботі (пункт 4 Порядку №996).

Згідно з пунктом 12 Порядку №996 в обов`язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які, зокрема: стосуються конституційних прав, свобод та обов`язків громадян; стосуються життєвих інтересів громадян, у тому числі впливають на стан навколишнього природного середовища; передбачають провадження регуляторної діяльності у певній сфері; визначають стратегічні цілі, пріоритети і завдання у відповідній сфері державного управління (у тому числі проекти державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішення стосовно їх виконання); стосуються інтересів територіальних громад, здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами.

Суд апеляційної інстанції зауважує, що суспільство є окремим суб`єктом публічно-правових відносин, яке може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи та інтересів держави. При цьому, Основним Законом України передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

Суспільний (публічний) інтерес є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних та таких, що ґрунтуються на моральних засадах, інтересів, які складають певну сукупність приватних інтересів або важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби та відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами владних повноважень (суб`єктами публічної адміністрації); це поняття не піддається однозначній кваліфікації (визначенню).

Таким чином, оскільки консультації з громадськістю проводяться в обов`язковому порядку з приводу конституційних прав та свобод громадян, зокрема, права на освіту, питання щодо доцільності перепрофілювання навчального закладу є питанням, що становить суспільний інтерес, а оскаржуване рішення впливає на таке важливе конституційне право мешканців Кременецької територіальної громади, як право на освіту, тому, на переконання суду апеляційної інстанції, обов`язковим є врахування думки територіальної громади при прийнятті рішення щодо перепрофілювання (зміни типу) та назви Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області, з метою врахування якнайкращих інтересів територіальної громади.

Вказане узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними у постановах від 14 серпня 2018 року у справі №359/6814/17, від 13 травня 2020 року у справі №324/1296/16-а, від 30 грудня 2020 року у справі №2140/1580/18, від 02 лютого 2021 року у справі №620/3135/19.

Як встановлено судом першої інстанції з матеріалів справи, на території Кременецької міської територіальної громади станом на 01.01.2021 діяло 12 гімназій, Чугалівська гімназія не мала найменшу кількість учнів та наповнюваність класів (т.1 а.с.104), вартість утримання одного учня в 2021 році складала 44516,21 грн, тоді як у інших гімназіях (з найменшою кількістю учнів) така досягала до 70653,16 грн (т.1 а.с.103), відповідно Чугалівська гімназія потребувала меншого розміру освітньої субвенції.

Відповідно до долученого до матеріалів справи інформаційного повідомлення про проведення громадських слухань з обговорення проектів рішень Кременецької міської територіальної громади, зокрема, щодо перепрофілювання (зміни типу) та назви Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області, підставою для прийняття проекту такого рішення стали: низька наповнюваність класів, дофінансування за рахунок коштів інших закладів освіти Кременецької міської територіальної громади та за рахунок бюджету Кременецької міської територіальної громади. Зазначено, що громадські слухання серед жителів села Чугалі відбудуться 19.04.2021.

Розпорядженням Кременецького міського голови від 02.04.2021 питання з обговорення проектів рішення про перепрофілювання (зміни типу) Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області винесено на громадські слухання.

Згідно з Протоколом №2 засідання робочої групи з вивчення питання оптимізації мережі закладів освіти Кременецької міської територіальної громади від 13.04.2021, на засіданні обговорено проект рішення щодо перепрофілювання (зміни типу) та назви Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області, вирішено провести громадські слухання з цього питання.

Відповідно до Протоколу №4 громадських слухань щодо перепрофілювання (зміни типу) Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області від 19.04.2021, на вказаних громадських слуханнях жителі, батьки учнів та вчителі села Чугалі висловили невдоволення та були проти рішення про перепрофілювання навчального закладу з гімназії в початкову школу. В обговоренні питання взяли участь 71 особа, які за результатами голосування за проект рішення про перепрофілювання Чугалівської гімназії в Чугалівську початкову школу одноголосно висловилася проти (т.1 а.с.88-91).

Відповідно до Протоколу спільного засідання постійних комісій Кременецької міської ради від 21.04.2021 погоджено проект рішення «Про перепрофілювання (зміну типу) та назви Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області».

Як встановлено судом першої інстанції з матеріалів справи та показань свідків, жителі села Чугалі, батьки учнів та вчителі Чугалівської гімназії зайняли активну позицію, заперечуючи проти реорганізації навчального закладу та намагаючись зберегти у населеному пункті саме гімназію, а не лише початкову школу, для забезпечення реалізації права дітей на освіту, про що вказує участь батьків дітей та вчителів, жителів села у громадському обговоренні цього питання, їх неодноразові звернення до органів місцевого самоврядування, ініційовані та проведені мирні акції, протести, участь на засіданні Кременецької міської ради 03.06.2021, на якому приймалося оскаржуване рішення, участь старости села та директора гімназії на робочих групах та комісіях, на яких розглядалися питання оптимізації навчальних закладів.

Так, на засіданні постійної комісії міської ради з питань фінансів, бюджету, планування соціально-економічного розвитку, інвестицій та міжнародного співробітництва, постійної комісії з гуманітарних питань, постійної комісії з питань законності, громадського порядку і боротьби із злочинністю від 01.06.2021, п`ятим питань слухали перепрофілювання (зміну типу) та зміну назви Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області, виступали директор Чугалівської гімназії, вчителі, староста села Чугалі, які вказали, що працівники школи, батьки учнів категорично проти перепрофілювання (зміну типу) та зміну назви Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області, оскільки дітям далеко доїжджати до міських шкіл, населений пункт віддалений та розгалужений. Вказали, що у 2020 році доходи Чугалівської сільської ради повністю забезпечували утримання навчального закладу. На вказаному засіданні рішення не прийнято (т.1 а.с.221-224).

Так, матеріали справи містять звернення батьків учнів Чугалівської гімназії та жителів сіл Чугалі, Зеблази, Бонівка, діти яких навчаються у вказаному закладі, про збереження школи у селі Чугалі від 06.04.2021, звернення батьків учнів, жителів та працівників Чугалівської гімназії від 16.04.2021, повідомлення від 26.04.2021 жителів села Чугалі про проведення мирної акції 26.04.2021, повідомлення від 02.06.2021 жителів села Чугалі та Зеблази про проведення мирної акції 03.06.2021 (т.2 а.с.35-37, 40, 41), які проводилися у запланований час з метою доведення думки жителів села Чугалі та навколишніх сіл проти перепрофілювання навчального закладу з гімназії у початкову школу.

Проект рішення винесений на розгляд чергової сесії Кременецької міської ради 03.06.2021, яка, також, проходила за участі батьків учнів та вчителів, жителів села Чугалі, які доводили свою громадську позицію, проте думка сільської громади не врахована, рішення про перепрофілювання прийнято (т.2 а.с.53-57).

Отже, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що в порядку підготовки проекту рішення про перепрофілювання навчального закладу, відповідачем хоч і проводилася інформаційно-роз`яснювальна робота серед громадськості щодо реорганізації навчального закладу шляхом проведення загальних зборів громадян села Чугалі за місцем їх проживання, як формою їх безпосередньої участі у вирішенні питання діяльності навчального закладу, проте думка і рішення загальних зборів громадян органом місцевого самоврядування не були враховані, незважаючи на відстоювання інтересів громадою.

Як зазначено у статті 3 Конвенції «Про права дитини», схваленої резолюцією 44 сесії Генеральної Асамблеї ООН від 20 листопада 1989 року № 44/25, ратифікованої постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1991 року №789-XII, в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

За встановлених обставин, на переконання суду апеляційної інстанції, прийняття рішення без урахування думки батьків учнів та вчителів, жителів Кременецької територіальної громади щодо перепрофілювання зазначеного навчального закладу вказує на те, що оскаржуване рішення не відповідає критеріям, визначеним частиною 2 статті 2 КАС України, згідно з якими рішення суб`єкта владних повноважень має бути прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), добросовісно і розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації, пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія), з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.

Щодо неналежного повідомлення органу профспілки про реорганізацію (перепрофілювання) навчального закладу та порушення прав членів профспілки - вчителів Чугалівської гімназії, то суд апеляційної інстанції зазначає, що перепрофілювання навчального закладу передбачало вивільнення шести працівників гімназії, тобто оскаржуване рішення безпосередньо вплинуло на таке важливе конституційне право членів профспілки, інтереси яких представляє позивач, як право на працю.

Відповідно до частин 2, 3 статті 49-4 Кодексу законів про працю України ліквідація, реорганізація підприємств, зміна форм власності або часткове зупинення виробництва, що тягнуть за собою скорочення чисельності або штату працівників, погіршення умов праці, можуть здійснюватися тільки після завчасного надання професійним спілкам інформації з цього питання, включаючи інформацію про причини наступних звільнень, кількість і категорії працівників, яких це може стосуватися, про строки проведення звільнення. Власник або уповноважений ним орган не пізніше трьох місяців з часу прийняття рішення проводить консультації з професійними спілками про заходи щодо запобігання звільненню чи зведенню їх кількості до мінімуму або пом`якшення несприятливих наслідків будь-якого звільнення.

Професійні спілки мають право вносити пропозиції відповідним органам про перенесення строків або тимчасове припинення чи відміну заходів, пов`язаних з вивільненням працівників.

За змістом Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» від 15.09.1999 № 1045-XIV метою діяльності професійних спілок є представництво та захист трудових, соціально-економічних прав та інтересів членів профспілки.

Відповідно до статті 22 вказаного Закону, в редакції чинній на час прийняття оскаржуваного рішення, профспілки, їх об`єднання беруть участь у розробленні державної політики зайнятості населення, державних та територіальних програм зайнятості, проводять спільні консультації з цих проблем з роботодавцями, їх об`єднаннями, а також з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, пропонують заходи щодо соціального захисту членів профспілок, які вивільняються в результаті реорганізації або ліквідації підприємств, установ, організацій, здійснюють контроль за виконанням законодавства про зайнятість.

У разі, якщо роботодавець планує звільнення працівників з причин економічного, технологічного, структурного чи аналогічного характеру або у зв`язку з ліквідацією, реорганізацією, зміною форми власності підприємства, установи, організації, він повинен завчасно, не пізніше як за три місяці до намічуваних звільнень надати первинним профспілковим організаціям інформацію щодо цих заходів, включаючи інформацію про причини наступних звільнень, кількість і категорії працівників, яких це може стосуватися, про терміни проведення звільнень, а також провести консультації з профспілками про заходи щодо запобігання звільненням чи зведенню їх кількості до мінімуму або пом`якшення несприятливих наслідків будь-яких звільнень.

Профспілки мають право вносити пропозиції державним органам, органам місцевого самоврядування, роботодавцям, їх об`єднанням про перенесення термінів, тимчасове припинення або скасування заходів, пов`язаних з вивільненням працівників, які є обов`язковими для розгляду.

Системний аналіз положень статті 49-4 КЗпП України в поєднанні з положеннями статті 22 Закону №1045-XIV дає підстави суду апеляційної інстанції для висновку, що правила щодо повідомлення професійних спілок про ліквідацію чи реорганізацію, що супроводжується скороченням штату або чисельності працівників, поширюється на всі підприємства, установи, організації, незалежно від організаційно-правової форми та/або форми власності.

Отже, Кременецька міська рада як власник та засновник навчального закладу ще до прийняття рішення мала повідомити Кременецьку районну організацію профспілки працівників освіти і науки про реорганізацію Чугалівської гімназії. В свою чергу, долучена до матеріалів справи копія повідомлення від 09.06.2021 №01-24/527/1 «Про вивільнення працівників Чугалівської гімназії Кременецької міської ради», на якому є розписка керівника Кременецької районної організації профспілки працівників освіти і науки про отримання такого 09.07.2021, на переконання суду апеляційної інстанції не вказує на завчасне та належне (відповідно до вказаних вимог законодавства) повідомлення первинної профспілкової організації про заходи щодо перепрофілювання (реорганізації) Чугалівської гімназії і пов`язані з цим скорочення працівників.

Відповідно до статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Частиною 1 статті 90 КАС України встановлено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Підсумовуючи вказане, надаючи правову оцінку аргументам сторін, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції, що оскаржуване рішення прийнято відповідачем з порушенням умов, визначених частиною 2 статті 2 КАС України, таке прийнято без урахування всіх обставин, які мають значення для прийняття рішення, та без належного обґрунтування підстав та причин необхідності прийняття такого, в порядку підготовки проекту оскаржуваного рішення не врахована думка громади, тоді як первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада, а відповідач як орган місцевого самоврядування зобов`язаний представляти відповідну територіальну громаду та здійснювати від імені та в інтересах такої функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законами України. Встановлені судом порушення закріпленої законодавством процедури ухвалення оскаржуваного рішення в межах спірних правовідносин є підставою для скасування такого, як це вірно зазначив суд першої інстанції.

Згідно з частиною 2 статті 6 КАС України та статтею 17 Закону України Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.

У п.58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

З огляду на викладене, враховуючи положення статті 316 КАС України, прецедентну практику ЄСПЛ, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що судом першої інстанції у рішенні викладено мотиви протиправності та необґрунтованості винесення оскаржуваного рішення, на основі об`єктивної оцінки наданих сторонами доказів повно встановлено фактичні обставини справи, правильно застосовано норми матеріального права. Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, на законність судового рішення не впливають.

Керуючись статтями 230, 241, 243, 308, 310, 316, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Кременецької міської ради залишити без задоволення, а рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2021 року у справі №500/3752/21 без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків встановлених ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя-доповідач Т. І. Шинкар судді Р. В. Кухтей С. М. Шевчук Повне судове рішення оформлене суддею-доповідачем 20.04.2022 згідно з ч.3 ст.321 КАС України