Окрема думка

від 18.01.2024 по справі 500/3752/21

ВЕЛИКА ПАЛАТА ВЕРХОВНОГО СУДУ

18 січня 2024 року

м. Київ

ОКРЕМА ДУМКА

суддів Великої Палати Верховного Суду Банаська О. О., Кишакевича Л. Ю.,

Короля В. В., Пількова К. М., Ткача І. В., Ткачука О. С.

щодо ухвали Великої Палати Верховного Суду від 18 січня 2024 року у справі

№ 500/3752/21 (провадження № 11-73апп23)

Із ухвалою Великої Палати Верховного Суду про повернення справи до Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду для розгляду не погоджуємося, оскільки вважаємо неможливим ухвалення такого процесуального рішення після прийняття Великою Палатою справи до розгляду, тож рішення у цій справі підлягали перегляду в касаційному порядку саме Великою Палатою Верховного Суду.

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

(1) Короткий зміст та підстави заявлених вимог

1. У липні 2021 року Районна організація профспілки працівників освіти і науки

(далі - Профспілка) звернулася до Тернопільського окружного адміністративного суду з позовом до Кременецької міської ради (далі - Міськрада), у якому просила визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 03 червня 2021 року

№ 1397 «Про перепрофілювання (зміну типу) та зміну назви Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області».

2.Позов обґрунтовано тим, що не було дотримано передбаченої законодавством процедури прийняття таких рішень органами місцевого самоврядування та порушено вимоги до проведення громадських слухань. До того ж зміна цим рішенням типу навчального закладу із закладу базової середньої освіти на початкову школу, на переконання позивача, порушила права працівників цього закладу освіти, зокрема, в частині виплати заробітної плати (зменшення посадових окладів), звільнення працівників тощо.

(2) Фактичні обставини, установлені судами попередніх інстанцій

3.03 червня 2021 року Міськрада прийняла рішення № 1397 «Про перепрофілювання (зміну типу) та зміну назви Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області», яким вирішено: перепрофілювати (змінити тип) та змінити назву Чугалівської гімназії на Чугалівську початкову школу з 01 липня 2021 року; відділу освіти Кременецької міської ради внести зміни до Статуту та подати

Статут Чугалівської початкової школи на розгляд Міськраді, здійснити організаційно-правові заходи, передбачені чинним законодавством, у зв`язку з перепрофілюванням (зміною типу) та зміною назви; директору Чугалівської початкової школи після затвердження Статуту повідомити та подати державному реєстратору необхідні документи для внесення до Єдиного державного реєстру відповідних записів.

4. Відповідно до пунктів 1.1, 1.6 Статуту Чугалівської гімназії, гімназія є закладом загальної середньої освіти ІІ ступеня, має у своїй структурі заклад загальної середньої освіти - початкову школу. Є об`єктом комунальної власності Кременецької міської ради. Засновником, власником закладу освіти є Кременецька міська рада. Рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу освіти приймає його засновник.

5.На території Кременецької міської територіальної громади станом на 01 січня 2021 року діяло 12 гімназій, Чугалівська гімназія не мала найменшу кількість учнів та наповнюваність класів, вартість утримання одного учня в 2021 році складала

44 516,21 грн, тоді як в інших гімназіях (з найменшою кількістю учнів) така досягала 70 653,16 грн, відповідно Чугалівська гімназія потребувала меншого розміру освітньої субвенції.

6. Згідно з протоколом № 4 громадських слухань щодо перепрофілювання (зміни типу) Чугалівської гімназії на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради від 19 квітня 2021 року на зазначених громадських слуханнях їх учасники одноголосно висловилася проти перепрофілювання навчального закладу.

7. Жителі села Чугалі, батьки учнів та вчителі Чугалівської гімназії зайняли активну позицію, заперечуючи проти реорганізації навчального закладу, про що вказує участь батьків дітей та вчителів, жителів села у громадському обговоренні цього питання, їх неодноразові звернення до органів місцевого самоврядування, ініційовані та проведені мирні акції, протести, участь у засіданні Міськради 03 червня 2021 року, на якому приймалося оскаржуване рішення.

(3) Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

8.Тернопільський окружний адміністративний суд рішенням від 29 жовтня

2021 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2022 року, позов задовольнив: визнав протиправним та скасував рішення Міськради від 03 червня 2021 року № 1397 «Про перепрофілювання (зміну типу) та зміну назви Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області».

9.Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки оскаржуване рішення впливає на таке важливе конституційне право, як право на освіту, то це є безумовною підставою для врахування під час прийняття таких рішень думки територіальної громади, яка висловилася проти такого перепрофілювання. Питання доцільності функціонування навчального закладу в селі Чугалі становило суспільний інтерес, а тому Міськрада повинна була підійти до його вирішення більш ґрунтовно та об`єктивно, проте відповідач такого опрацювання спірного питання не забезпечив та думку громади не врахував.

10.Тож, за висновком суду першої інстанції, відповідач як суб`єкт владних повноважень не надав суду достатніх і беззаперечних доказів на обґрунтування своєї позиції та не довів правомірності оскаржуваного рішення, яке прийняте з порушенням умов, визначених частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме необґрунтовано, без урахування всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, недобросовісно, непропорційно, без урахування думки громадськості, з порушенням прав позивача.

11.Апеляційний суд, погодившись із висновками суду першої інстанції, констатував, що оскаржуване рішення прийнято відповідачем з порушенням умов, визначених частиною другою статті 2 КАС України, без урахування всіх обставин, які мають значення для прийняття рішення, без належного обґрунтування підстав і причин необхідності прийняття такого, у порядку підготовки проєкту оскаржуваного рішення не врахована думка громади, тоді як первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада, а відповідач як орган місцевого самоврядування зобов`язаний представляти відповідну територіальну громаду та здійснювати від імені та в інтересах такої функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законами України.

(4) Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

12.Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Відділ освіти Кременецької міської ради подав до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій послався на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, зокрема порушення правил предметної юрисдикції.

13.Посилаючись на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в постанові від 27 травня 2020 року у справі № 813/1232/18, скаржник зауважив, що, приймаючи рішення про реорганізацію закладу освіти, Міськрада діяла не як суб`єкт владних повноважень, а як засновник юридичної особи (комунального закладу освіти - Чугалівської гімназії), тому оскаржуване рішення в цьому випадку не є рішенням суб`єкта владних повноважень (у розумінні КАС України), а є рішенням щодо реалізації своїх корпоративних прав власника (засновника) комунальної установи, тож цей спір має приватноправовий характер.

14.Отже, скаржник стверджував, що суди попередніх інстанцій помилково розглянули цей спір у порядку адміністративного провадження, оскільки він має розглядатися за правилами господарського або цивільного судочинства.

Короткий зміст ухвали Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду

15.Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 08 червня 2022 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Відділу освіти Кременецької міської ради та ухвалою від 03 травня 2023 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини четвертої статті 346 КАС України, вважаючи за необхідне відступити від правових висновків Великої Палати Верховного Суду, висловлених у постанові від 09 вересня 2020 року у справі № 260/91/19 щодо належності подібного спору до господарської юрисдикції.

16.Мотивуючи передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду виходив з того, що позивачем оскаржується рішення суб`єкта владних повноважень, зокрема, з підстав порушення порядку його прийняття (недотримання процедури прийняття рішень органами місцевого самоврядування в частині оприлюднення проєкту рішення, процедури скликання сесії ради, подальшого оприлюднення прийнятого рішення).

17.Незгода позивача з оскаржуваним рішенням відповідача ґрунтується на тому, що з його прийняттям порушується таке конституційне право, як право на освіту мешканців Кременецького району Тернопільської області. Тобто, на переконання колегії суддів, звернення до суду із цим позовом обумовлено необхідністю захисту прав та інтересів мешканців району (суспільного інтересу) і свідчить про публічно-правовий характер цих відносин, що зумовлює необхідність розгляду спору в суді адміністративної юрисдикції.

ІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Велика Палата Верховного Суду 19 липня 2023 року постановила ухвалу про прийняття до розгляду справи № 500/3752/21 за позовом Кременецької районної організації профспілки працівників освіти і науки до Кременецької міської ради, третя особа - Відділ освіти Кременецької міської ради, про визнання протиправним і скасування рішення та призначила справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження.

19. У цій ухвалі Велика Палата Верховного Суду зазначила, що урахувала доводи Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду про необхідність відступити від висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду

від 09 вересня 2020 року у справі № 260/91/19, та дійшла висновку про наявність правових підстав для прийняття цієї справи до розгляду.

20. Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 18 січня 2024 року справу

№ 500/3752/21 повернено відповідній колегії Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду.

21. Мотивуючи повернення справи після прийняття її до розгляду Велика Палата Верховного Суду зазначила, що вивчивши матеріали адміністративної справи, доводи касаційної скарги, мотиви, з яких справу передано для розгляду виходила з такого:

- Велика Палата Верховного Суду переглядає судові рішення в касаційному порядку саме з метою забезпечення однакового застосування судами норм права та виключно у визначених законом випадках;

- проблемним питанням у цій справі є визначення юрисдикції спорів щодо оскарження рішення міської ради про реорганізацію навчального закладу комунальної власності шляхом пониження ступеня навчального закладу;

- підставою для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду колегія суддів Касаційного адміністративного суду визначила необхідність відступити від висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 9 вересня 2020 року у справі № 260/91/19, за яким спір у справі щодо оскарження рішення власника корпоративних прав (засновника) навчального закладу комунальної власності підлягає розгляду за правилами господарського судочинства;

- 2 серпня 2023 року у справі № 925/1741/21 (провадження № 12-38гс22) Велика Палата Верховного Суду виснувала, що спір щодо рішення сільської ради про реорганізацію навчального закладу загальної середньої освіти шляхом пониження його ступеня не є господарським, ані за суб`єктним складом правовідносин, ані за підставами і предметом позову, ані за характером спірних матеріальних правовідносин, тому відступила від висновків щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах стосовно юрисдикції спору, які викладено у постановах Великої Палати від 27 травня 2020 року у справі

№ 813/1232/18 (провадження № 11-90апп20) та від 9 вересня 2020 року у справі

№ 260/91/19 (провадження № 11-1008апп19), вказавши, що такі спори належать

до адміністративної юрисдикції та мають вирішуватися судами за правилами

КАС України.

22. Враховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 18 січня 2024 року дійшла висновку, що відсутні підстави для розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи № 500/3752/21 відповідно до частини четвертої статті 346 КАС України, оскільки Велика Палата Верховного Суду відступила від висновків щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах стосовно юрисдикції спору, які викладено у її постанові від 9 вересня 2020 року у справі № 260/91/19 (провадження № 11-1008апп19), тому повторно відступати від висновків указаних у постанові в зазначеній справі немає підстав.

23.Процесуальною підставою для повернення справи № 500/3752/21 колегії суддів Касаційного адміністративного суду, яка передавала її на розгляд, було визначено частину шосту статті 347 КАС України та відсутність підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

ІІІ. СУТЬ ОКРЕМОЇ ДУМКИ

24. З наведеним висновком Великої Палати Верховного Суду не погоджуємося, а тому відповідно до частини третьої статті 34 КАС України висловлюємо окрему думку щодо постановленої ухвали з огляду на таке.

25.За змістом частини першої статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожному гарантовано право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом.

26.Під правом на розгляд справи (правом на суд) за стандартами Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) розуміється можливість особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.

27.«Право на суд» (доступ до правосуддя) відповідно до практики ЄСПЛ включає не тільки право ініціювати провадження, але й право отримати «вирішення» спору судом (рішення ЄСПЛ від 01 березня 2002 року у справі «Кутіч проти Хорватії»

(Kutic v. Croatia)).

28.Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері

публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

29.Суд та учасники судового процесу зобов`язані керуватися завданням адміністративного судочинства, яке превалює над будь-якими іншими міркуваннями в судовому процесі.

30.Серед основних засад (принципів) адміністративного судочинства у частині третій зазначеної статті визначено розумність строку розгляду справи судом.

31.Наведений принцип включає також і принцип процесуальної економії адміністративного судочинства, який передбачає, що суд, учасники судового процесу ефективно і економно використовують усі встановлені законом процесуальні засоби для правильного та оперативного вирішення справ з дотриманням строків.

32. Відповідно до статті 342 КАС України касаційна скарга на рішення та постанови, визначені частиною першою статті 328 цього Кодексу, має бути розглянута протягом шістдесяти днів, а на ухвали, визначені частинами другою та третьою статті 328 цього Кодексу, - протягом тридцяти днів з дня постановлення ухвали про відкриття касаційного провадження у справі.

33. 08 червня 2022 року ухвалою Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Відділу освіти Кременецької міської ради та ухвалою від 03 травня 2023 року передав справу № 500/3752/21 на розгляд Великої Палати Верховного Суду

34. 19 липня 2023 року Велика Палата Верховного Суду постановила ухвалу про прийняття до розгляду цієї справи та призначила її до касаційного розгляду.

35. 18 січня 2024 року Велика Палата Верховного Суду повернула справу

№ 500/3752/21 відповідній колегії Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду, фактично спростувавши підстави з яких ця справа раніше була прийнята до розгляду.

36. Таким чином справа перебувала на розгляді у Великій Палаті Верховного Суду майже півроку та за результатами наразі залишається без остаточного вирішення з її повернення на стадію призначення до касаційного розгляду Верховним Судом.

37. Вважаємо, що наведене призвело до необґрунтованого затягування з

розглядом касаційної скарги та не відповідає легітимним очікуванням сторін у

справі - отримати остаточне вирішення спору у розумний строк.

38. Ураховуючи приписи статті 342 КАС України щодо строків розгляду касаційної скарги та відсутність обставин, що унеможливлювали б касаційний розгляд справи Великою Палатою Верховного Суду, остання мала ухвалити рішення по суті вимог і доводів касатора відповідно до завдань адміністративного судочинства та своєї компетенції.

39. За змістом статті 45 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», Велика Палата Верховного Суду є постійно діючим колегіальним органом Верховного Суду, який у визначених законом випадках здійснює перегляд судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права.

40. Статтею 346 КАС України визначені підстави для передачі справи на розгляд, зокрема, Великої Палати Верховного Суду.

41. Так, згідно з частиною четвертою статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати.

42. Порядок передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду врегульований статтею 347 КАС України.

43. Відповідно до частин першої, третьої, четвертої цієї статті питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи. Питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати може бути вирішене до прийняття постанови судом касаційної інстанції. Про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу із викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій - четвертій статті 346 цього Кодексу, або із обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п`ятій або шостій статті 346 цього Кодексу.

44.Якщо Велика Палата Верховного Суду дійде висновку про відсутність підстав для передачі справи на її розгляд, а також якщо дійде висновку про недоцільність розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, зокрема через відсутність виключної правової проблеми, наявність висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати Верховного Суду, або якщо Великою Палатою Верховного Суду вже висловлена правова позиція щодо юрисдикції спору у подібних правовідносинах, справа повертається (передається) відповідній колегії (палаті, об`єднаній палаті) для розгляду, про що постановляється ухвала. Справа, повернута на розгляд колегії (палати, об`єднаної палати), не може бути передана повторно на розгляд Великої Палати (частина шоста статті 347КАС України).

45. З наведеного вбачається, що питання про те, чи є підстави для розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, чи є необхідність відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати Верховного Суду, вирішується нею саме на стадії вирішення питання про прийняття справи до свого розгляду.

46. Разом з тим законодавством не передбачено можливості повернення справи разом із касаційною скаргою на розгляд Верховного Суду у складі колегії суддів, яка передала справу, після прийняття Великою Палатою Верховного Суду справи до свого розгляду, коли остання вже висловилася стосовно наявності відповідних підстав в ухвалі про прийняття справи до розгляду.

47. У разі якщо при вирішенні питання про прийняття справи до розгляду Велика Палата Верховного Суду визнає, що наведені у відповідній ухвалі про передачу справи підстави відсутні, вона, не приймаючи до розгляду, повертає таку справу на розгляд відповідній колегії (палаті, об`єднаній палаті) суду касаційної інстанції із зазначенням мотивів у відповідній ухвалі.

48. Натомість у разі якщо Велика Палата Верховного Суду дійде висновку про наявність підстав для передачі та їх обґрунтування відповідним касаційним судом, справа підлягає прийняттю до розгляду Великою Палатою Верховного Суду.

49. Отже, прийняття справи до розгляду Великою Палатою Верховного Суду свідчить про визнання нею наведених у відповідній ухвалі касаційного суду доводів обґрунтованими й такими, що становлять передбачені процесуальним законом підстави для здійснення розгляду справи, тому справа має бути розглянута Великою Палатою Верховного Суду з ухваленням судового рішення по суті вимог і доводів касаційної скарги.

50. Подібний підхід до вирішення справ, в яких після прийняття їх до розгляду Великою Палатою Верховного Суду з`ясовувалося, що нею вже висловлювався висновок стосовно питань в ухвалі про прийняття справи до розгляду, є усталеним у практиці Великої Палати Верховного Суду, зокрема за таких обставин

прийнято постанови від 09 листопада 2023 року у справі № 420/2411/19,

від 03 жовтня 2023 року у справі № 686/7081/21, від 05 червня 2019 року у

справі № 643/18788/15-ц.

51.У цій справі ухвалою від 19 липня 2023 року Велика Палата Верховного Суду визнала мотиви та підстави, зазначені в ухвалі Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 03 травня 2023 року, обґрунтованими, прийняла справу та призначила її розгляд у порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням учасників справи.

52. Отже, визнавши достатніми підстави для прийняття до розгляду справи

№ 500/3752/21 за касаційною скаргою Відділу освіти Кременецької міської ради Велика Палата Верховного Суду мала розглянути справу по суті, а не повертати її на розгляд Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, що на такому етапі касаційного розгляду справи Великою Палатою процесуальним законом не передбачено та, безперечно, позначиться на тривалості касаційного провадження.

53. Постановивши ухвалу про повернення справи на розгляд Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, Велика Палата Верховного Суду не забезпечила повною мірою своєчасного вирішення спору відповідно до завдань адміністративного судочинства та фактично повторно розглянула питання підставності передання справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, таким чином переглянувши висновки власної ухвали від 19 липня 2023 року, якою цю справу прийнято до розгляду.

ІV. ВИСНОВКИ

54. На нашу думку, повертаючи справу на розгляд Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, Велика Палата не дотрималася повною мірою принципів і норм процесуального права.

55. Вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду мала переглянути справу

№ 500/3752/21 та ухвалити рішення по суті вимог і доводів касаційної скарги.

Судді О. О. Банасько К. М. Пільков Л. Ю. Кишакевич І. В. Ткач В. В. Король О. С. Ткачук