Ухвала

від 18.01.2024 по справі 500/3752/21

ВЕЛИКА ПАЛАТА ВЕРХОВНОГО СУДУ

У Х В А Л А

18 січня 2024 року

м. Київ

Справа № 500/3752/21

Провадження № 11-73апп23

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Желєзного І. В.,

суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.,

розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу Відділу освіти Кременецької міської ради (далі - Відділ освіти) на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2021 року (суддя Чепенюк О. В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2022 року (судді Шинкар Т. І., Кухтей Р. В., Шевчук С. М.) у справі № 500/3752/21 за позовом Кременецької районної організації профспілки працівників освіти і науки (далі - Профспілка) до Кременецької міської ради (далі - Міськрада), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача, - Відділу освіти (далі також третя особа) про визнання протиправним і скасування рішення та

УСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У липні 2021 року Профспілка звернулася до Тернопільського окружного адміністративного суду з позовом до Міськради, у якому просила визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 3 червня 2021 року № 1397 «Про перепрофілювання (зміну типу) та зміну назви Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області».

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що рішенням Міськради від 3 червня 2021 року № 1397 змінено тип навчального закладу Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області (далі - Чугалівська гімназія) із закладу середньої освіти на початкову школу, що, на переконання позивача, порушує права працівників цього закладу освіти, зокрема в частині виплати заробітної плати (зменшення посадових окладів), звільнення працівників тощо.

3. На думку Профспілки, під час прийняття оскаржуваного рішення не дотримано процедури прийняття рішень органами місцевого самоврядування в частині оприлюднення проекту рішення, процедури скликання сесії ради, подальшого оприлюднення прийнятого рішення.

4. Позивач також зазначає про порушення відповідачем механізму проведення громадських слухань у частині порядку скликання зборів громадян та неврахування думка громадськості, яка висловилася проти перепрофілювання навчального закладу.

5. Позивач вказує і на недотримання відповідачем обов`язку щодо повідомлення організації профспілки за три місяці про реорганізацію закладу освіти, у зв`язку із чим не розглянуто профспілковим комітетом питання про надання згоди на реорганізацію закладу освіти.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

6. Тернопільський окружний адміністративний суд рішенням від 29 жовтня 2021 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2022 року, позов задовольнив: визнав протиправним та скасував рішення Міськради від 3 червня 2021 року № 1397 «Про перепрофілювання (зміну типу) та назви Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області».

7. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки оскаржуване рішення впливає на таке важливе конституційне право, як право на освіту, то це є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади під час прийняття таких рішень. У порядку підготовки проекту рішення про перепрофілювання навчального закладу відповідачем проводилася інформаційно-роз`яснювальна робота серед громадськості щодо реорганізації навчального закладу шляхом проведення загальних зборів громадян села Чугалі за місцем проживання як форми їх безпосередньої участі у вирішенні питання діяльності навчального закладу, проте думка і рішення загальних зборів громадян органом місцевого самоврядування не була врахована. Суд звернув увагу на те, що питання доцільності функціонування навчального закладу в селі Чугалі становить суспільний інтерес, а тому, на переконання суду, Міськрада повинна була підійти до його вирішення більш ґрунтовно та об`єктивно. Вирішуючи питання оптимізації мережі навчальних закладів, відповідач мав визначити критерії такої оптимізації, за якими здійснювати відбір навчальних закладів щодо яких доцільно було б розглядати питання реорганізації та перепрофілювання, зробити повний і змістовний аналіз діяльності всіх навчальних закладів району і визначити такі навчальні заклади, наслідки від перепрофілювання (реорганізації) яких для місцевої громади були б мінімальними та несуттєвими. Суд також урахував, що працівники Чугалівської гімназії є членами Профспілки та жителями села Чугалі, мають публічний інтерес до діяльності навчального закладу, а неврахування думки вчителів Чугалівської гімназії, жителів громади щодо перепрофілювання (реорганізації) навчального закладу свідчить про порушення їх законних прав та інтересів. З огляду на неврахування думки жителів села Чугалі, педагогів, батьків учнів щодо рішення про перепрофілювання (зміну типу) Чугалівської гімназії, спірне рішення не відповідає критеріям, визначеним частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

8. Суд першої інстанції також зазначив, що без інформування профспілок і проведення з ними консультацій щодо запобігання звільненням чи зведенню їхньої кількості до мінімуму, пом`якшення несприятливих наслідків будь-яких звільнень, власник або уповноважений орган не може проводити зазначені заходи, їхнє проведення без дотримання зазначеної процедури є незаконним. Водночас відповідачем не надані докази завчасного повідомлення ним Профспілки про заходи щодо перепрофілювання (реорганізації) Чугалівської гімназії та пов`язаного із цим скорочення працівників, а тому оскаржуване рішення прийнято передчасно.

9. За висновком суду першої інстанції, відповідач як суб`єкт владних повноважень не надав суду достатніх і беззаперечних доказів на обґрунтування своєї позиції та не довів правомірності оскаржуваного рішення, яке прийняте з порушенням умов, визначених частиною другою статті 2 КАС України, а саме необґрунтовано, без урахування всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, недобросовісно, непропорційно, без урахування думки громадськості, допустивши порушення прав позивача.

10. Апеляційний суд, погодившись із висновками суду першої інстанції, констатував, що оскаржуване рішення прийнято відповідачем з порушенням умов, визначених частиною другою статті 2 КАС України, без урахування всіх обставин, які мають значення для прийняття рішення, без належного обґрунтування підстав і причин необхідності прийняття такого, у порядку підготовки проекту оскаржуваного рішення не врахована думка громади, тоді як первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада, а відповідач як орган місцевого самоврядування зобов`язаний представляти відповідну територіальну громаду та здійснювати від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законами України.

Рух касаційної скарги

11. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Відділ освіти подав до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій стверджує про неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, тому просить скасувати рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2022 року, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

12. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від ухвалою від 8 червня 2022 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, а ухвалою від 3 травня 2023 року - передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини четвертої статті 346 КАС України, вважаючи за необхідне відступити від правових висновків Великої Палати Верховного Суду, висловлених у постанові від 9 вересня 2020 року у справі № 260/91/19.

Короткий зміст ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду

13. Постановляючи ухвалу про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Судуна підставі частини четвертої статті 346 КАС України, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду виходила з того, що профспілкова організація звернулася до адміністративного суду із позовом про скасування рішення органу місцевого самоврядування (засновника закладу освіти) про перепрофілювання (зміну типу) та назви закладу загальної середньої освіти. Це рішення позивачем оскаржується з підстав порушення порядку його прийняття (недотримання процедури прийняття рішень органами місцевого самоврядування в частині оприлюднення проекту рішення, процедури скликання сесії ради, подальшого оприлюднення прийнятого рішення). Окрім того, позивач наголосив, що зазначене рішення оскаржене ним саме до адміністративного суду через суспільний інтерес до нього.

14. Водночас, згідно з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, висловленою у постанові від 9 вересня 2020 року у справі № 260/91/19, спори про оскарження рішень ради про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності, які Велика Палата Верховного Суду у цій постанові вважала рішеннями власника корпоративних прав (засновника), комунальної установи, є найбільш наближеним до спорів, пов`язаних з діяльністю або припиненням діяльності юридичної особи, а тому повинні розглядатися за правилами господарського судочинства.

15. Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду констатувала, що цей висновок може бути застосованим і у розглядуваній справі, оскільки спір у ній також виник щодо оскарження рішення органу місцевого самоврядування - засновника закладу освіти (комунальної установи) про реорганізацію цього закладу освіти, однак зазначила про незгоду з цією правовою позицією з таких мотивів.

16. Незгода позивача з оскаржуваним рішенням відповідача ґрунтується на тому, що з його прийняттям порушується таке конституційне право як право на освіту мешканців Кременецького району Тернопільської області. Тобто, звернення до суду із цим позовом обумовлено необхідністю захисту прав та інтересів мешканців вказаного району (суспільного інтересу) і свідчить про публічно-правовий характер цих відносин.

17. Врегулювання питання організації мережі державних і комунальних закладів освіти на конституційному рівні, а також законодавчо встановлена участь громадськості у питанні реорганізації і ліквідації закладів загальної середньої освіти через громадські обговорення, беззаперечно свідчить про наявність публічного інтересу в цих правовідносинах, а тому не можна зводити відповідні відносини суто до площини приватного інтересу.

18. Аналіз приписів пункту 3 частини першої статті 20 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) та статті 167 Господарського кодексу України (далі - ГК України) дозволяє дійти висновку, що корпоративні відносини - це відносини, що виникають, змінюються та припиняються щодо корпоративних прав. При цьому, корпоративні права - це права особи, частка якої визначається у статутному капіталі (майні) господарської організації, що включають правомочності на участь цієї особи в управлінні господарською організацією, отримання певної частки прибутку (дивідендів) даної організації та активів у разі ліквідації останньої відповідно до закону, а також інші правомочності, передбачені законом та статутними документами.

19. На підставі викладеного колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду дійшла висновку, що спір у цій справі не відноситься до спорів, що виникають з корпоративних відносин, тому застосування до спірних правовідносин пункту 3 частини першої статті 20 ГПК України є безпідставним, натомість цей спір має розглядатися в суді адміністративної юрисдикції.

Позиція Великої Палати Верховного Суду

20. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 27 липня 2023 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі пункту 1 частини першої статті 345 КАС України, оскільки в матеріалах справи відсутні клопотання від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, а також з огляду на те, що характер спірних правовідносин не вимагає участі сторін у судовому засіданні.

21. Однак, вивчивши матеріали адміністративної справи, доводи касаційної скарги, мотиви, з яких справу передано для розгляду, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для повернення справи Касаційному адміністративному суду у складі Верховного Суду виходячи з такого.

22. Законом України від 02 червня 2016 року № 1402-VІІІ «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що Верховний Суд як найвищий суд у системі судоустрою України покликаний забезпечувати сталість та єдність судової практики.

23. Завдання Великої Палати Верховного Суду установлені статтею 45 цього Закону, частиною другою якої передбачено, що Велика Палата Верховного Суду: 1) у визначених законом випадках здійснює перегляд судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права; 2) діє як суд апеляційної інстанції у справах, розглянутих Верховним Судом як судом першої інстанції; 3) аналізує судову статистику та вивчає судову практику, здійснює узагальнення судової практики; 4) здійснює інші повноваження, визначені законом.

24. Таким чином, Велика Палата Верховного Суду переглядає судові рішення в касаційному порядку саме з метою забезпечення однакового застосування судами норм права та виключно у визначених законом випадках.

25. За нормами частини четвертої статті 346 КАС суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати.

26. Згідно із частиною четвертою статті 347 КАС про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати суд постановляє ухвалу з викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій - четвертій статті 346 цього Кодексу, або з обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п`ятій або шостій статті 346 цього Кодексу.

27. Відповідно до положень частини другої статті 356 КАС у постанові палати, об`єднаної палати в разі передачі справи на розгляд Великої Палати має міститися висновок про те, як саме має застосовуватися норма права, із застосуванням якої не погодилася колегія суддів, палата, об`єднана палата, що передала справу на розгляд Великої Палати.

28. У цій справі Профспілка звернулася до адміністративного суду з позовом до Міськради про визнання протиправним та скасування рішення відповідача від 3 червня 2021 року № 1397 «Про перепрофілювання (зміну типу) та зміну назви Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області», покликаючись на порушення цим рішенням конституційних прав та свобод громадян, зокрема права на освіту та права на працю, неврахування під час його прийняття думки територіальної громади у питанні, що становить суспільний інтерес (перепрофілювання закладу освіти).

29. Так, проблемним питанням у цій справі є визначення юрисдикції спорів щодо оскарження рішення міської ради про реорганізацію навчального закладу комунальної власності шляхом пониження ступеня навчального закладу.

30. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в ухвалі про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду вважає за необхідне відступити від висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 9 вересня 2020 року у справі № 260/91/19, згідно з яким спір у справі щодо оскарження рішення власника корпоративних прав (засновника) навчального закладу комунальної власності підлягає розгляду за правилами господарського судочинства.

31. Слід зазначити, що 2 серпня 2023 року у справі № 925/1741/21 (провадження № 12-38гс22) Велика Палата Верховного Суду відступила від висновків щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах стосовно юрисдикції спору, які викладено у постановах Великої Палати від 27 травня 2020 року у справі № 813/1232/18 (провадження № 11-90апп20) та від 9 вересня 2020 року у справі № 260/91/19 (провадження № 11-1008апп19) та Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у постановах від 28 січня 2021 року у справі № 140/434/19 (провадження № К/9901/34036/19) та від 22 жовтня 2020 року у справі № 694/1174/16-а (провадження № К/9901/18021/18, № К/9901/18023/18, вказавши, що такі спори належать до адміністративної юрисдикції та мають вирішуватися судами за правилами КАС України.

32. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 2 серпня 2023 року у справі № 925/1741/21 виснувала, що спір у ній не є господарським ані за суб`єктним складом правовідносин, ані за підставами і предметом позову, ані за характером спірних матеріальних правовідносин, оскільки:

- позивач не є суб`єктом господарської діяльності (у розумінні частини другої статті 4 ГПК України),

- спір у справі не є таким, що виник із корпоративних відносин з огляду на відсутність у позивача будь-яких корпоративних прав та корпоративного характеру відносин сторін у справі (у розумінні пункту 3 частини першої статті 20 ГПК України, статті 167 ГК України та частини першої статті 96-1 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України);

-позивач, який не є підприємцем, оскаржив до суду акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, прийнятий на виконання його владних управлінських функцій, що виключає підсудність спору господарському суду з огляду на пункт 10 частини першої статті 20 ГПК України;

- заявлені позивачем підстави позову (порушення організації та проведення виконавчим комітетом відповідача громадського обговорення проекту рішення засновника про реорганізацію закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості шляхом пониження його ступеня, порушення оспорюваним рішенням конституційних прав позивача на працю, участь у місцевому самоврядуванні та прав учнів на освіту) виключають приватно-правовий характер спору між сторонами та свідчать про спір у публічно-правових відносинах;

- реорганізований оспорюваним рішенням навчальний заклад є юридичною особою публічного права (у розумінні статей 81, 169 ЦК України), засновником та органом управління якого виступає відповідач, який у спірних правовідносинах є суб`єктом владних повноважень у розумінні КАС України (пункт 7 частини першої статті 4), оскільки здійснює публічно-владні управлінські функції у сфері освіти на виконання повноважень засновника освітнього закладу;

- у випадку, якщо порушуються права територіальних громад, то будь-який із членів таких громад має право оскаржити відповідну дію чи рішення суб`єкта владних повноважень у суді, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя відповідного муніципального утворення.

33. Велика Палата Верховного Суду зауважила, що вона відступає не від постанов у конкретних справах, а від висновку щодо застосування норм права при визначені предметної юрисдикції спорів. Цей висновок міг бути сформульований в одній або декількох постановах. Відсутність згадки повного переліку постанов, від висновку хоча б в одній із яких щодо застосування норм права Велика Палата Верховного Суду відступила, не означає, що відповідний висновок надалі застосовний (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 27 березня 2019 року у справі № 521/21255/13-ц).

34. Оскільки Велика Палата Верховного Суду відступила від висновків щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах стосовно юрисдикції спору, які викладено у її постанові від 9 вересня 2020 року у справі № 260/91/19 (провадження № 11-1008апп19), повторно відступати від висновків указаних у постанові в зазначеній справі немає підстав.

35. Враховуючи викладене, відсутні підстави для розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи № 500/3752/21 відповідно до частини четвертої статті 346 КАС України.

Висновки Великої Палати Верховного Суду

Відповідно до частини шостої статті 347 КАС якщо Велика Палата Верховного Суду дійде висновку про відсутність підстав для передачі справи на її розгляд, справа повертається (передається) відповідній колегії (палаті, об`єднаній палаті) для розгляду, про що постановляється ухвала. Справа, повернута на розгляд колегії (палати, об`єднаної палати), не може бути передана повторно на розгляд Великої Палати.

Керуючись статтями 346, 347 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

УХВАЛИЛА:

Справу за позовом Кременецької районної організації профспілки працівників освіти і науки (далі - Профспілка) до Кременецької міської ради (далі - Міськрада), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача, - Відділу освіти (далі також третя особа) про визнання протиправним і скасування рішення повернути відповідній колегії Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду.

Надіслати учасникам справи копію цієї ухвали до відома.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І. В. Желєзний

Судді:О. О. Банасько О. Л. Булейко М. І. Гриців Ж. М. Єленіна Л. Ю. Кишакевич В. В. Король О. В. Кривенда М. В. Мазур С. Ю. Мартєв К. М. Пільков О. В. Ступак І. В. Ткач О. С. Ткачук В. Ю. Уркевич Є. А. Усенко Н. В. ШевцоваВідповідно до частини третьої статті 355 Кодексу адміністративного судочинства України текст ухвали склала суддя Н. В. Шевцова.