Постанова

від 08.05.2024 по справі 400/1465/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 травня 2024 року

м. Київ

справа № 400/1465/20

адміністративне провадження № К/9901/21146/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27.04.2021 (головуючий суддя: Танасогло Т.М., судді: Димерлій О.О., Єщенко О.В.) у справі №400/1465/20 за позовом ОСОБА_1 до Миколаївської міської ради, третя особа: Департамент архітектури та містобудування Миколаївської міської ради про визнання нечинними рішень від 18.06.2009 №35/18 та від 17.05.2018 №36/13 у частині,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У квітні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивачка) звернулася до Миколаївського окружного адміністративного суду з позовом до Миколаївської міської ради (далі - відповідач), третя особа: Департамент архітектури та містобудування Миколаївської міської ради, в якому просила визнати нечинними рішення Миколаївської міської ради:

від 18.06.2009 №35/18 «Про затвердження Генерального плану міста Миколаєва»;

від 17.05.2018 № 36/13 «Про затвердження Плану зонування території міста Миколаєва» в частині віднесення до зони С-6 - зона зелених насаджень в санітарно - захисних зонах земельної ділянки загальною площею 0,1 га, що розташована у АДРЕСА_1, зарахувавши її до земель зони Ж-1 - зони садибної забудови.

Миколаївський окружний адміністративний суд рішенням від 03.11.2020 позов задовольнив частково:

визнав протиправним та нечинним рішення Миколаївської міської ради від 18.06.2009 № 35/18 «Про затвердження Генерального плану міста Миколаєва» в частині щодо земельної ділянки загальною площею 0,1 га, що розташована у АДРЕСА_1 , кадастровий номер 4810136900:04:052:0008;

визнав протиправним та нечинним рішення Миколаївської міської ради від 17.05.2018 № 36/13 «Про затвердження Плану зонування території міста Миколаєва» в частині віднесення до зони С-6 - зона зелених насаджень в санітарно - захисних зонах земельної ділянки загальною площею 0,1 га, що розташована у АДРЕСА_1 , кадастровий номер 4810136900:04:052:0008.

П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 27.04.2021 скасував рішення суду першої інстанції, а позовну заяву залишив без розгляду у зв`язку із пропуском строку звернення до суду.

Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, позивачка подала касаційну скаргу, у якій просить скасувати оскаржувану постанову, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 16.06.2021 відкрито касаційне провадження у справі.

За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 07.05.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування заявлених позовних вимог позивачка зазначила, що на підставі договору купівлі-продажу від 27.07.2013, укладеного з ОСОБА_2 , набула право власності на земельну ділянку (кадастровий номер 4810136900:04:052:0008), що розташована у АДРЕСА_1 . Водночас відповідачем порушується її право на розпорядження своїм майном, оскільки земельна ділянка була придбана нею з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування житлового будинку. Отже, на переконання позивачки, відповідач перед прийняттям оскаржуваних рішень мав врахувати раніше прийняте ним рішення у 2008 році, яким цю земельну ділянку було надано у власність попередньому власнику для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, а проект землеустрою при цьому затверджений із зарахуванням земельної ділянки за її функціональним призначенням до земель житлової забудови.

Відповідач позов не визнав. Наполягає, що оскаржувані рішення є правомірними, оскільки прийняті у межах та у спосіб визначених законодавством повноважень. Також зазначив, що міськрадою було створено погоджувальну комісію для розгляду спірних питань, що виникли в процесі громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проекту Плану зонування міста Миколаєва.

Від третьої особи також надійшли пояснення, у яких остання підтримала позицію відповідача та просила відмовити у задоволенні позову.

Від позивачки надійшла відповідь на відзив, у якій остання заперечила проти обґрунтувань позиції відповідача та підтримала позов у повному обсязі.

ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій установлено, що на підставі договору купівлі-продажу від 27.07.2013 позивачка придбала у власність земельну ділянку площею 100 кв.м., яка розташована за адресою: АДРЕСА_2 , кадастровий номер 4810136900:04:052:0008.

Продавцем за цим договором виступала громадянка ОСОБА_2 , якій спірна земельна ділянка належала на підставі Державного акта на право власності на земельну ділянку серії ЯЗ №143779, виданого 01.12.2008 Миколаївською міською радою.

Суди з`ясували, що передумовою набуття права власності громадянкою ОСОБА_2 на земельну ділянку була низка рішень Миколаївської міської ради, а саме:

рішення від 13.03.2008 № 22/50 «Про надання дозволів на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок юридичним особам, громадянам та внесення змін до рішень міської ради по Ленінському району м. Миколаєва», згідно із яким щодо цієї земельної ділянки містяться посилання на наявну земельно-кадастрову інформацію, погодження з постійними комісіями міської ради, які приймались до уваги при розгляді звернень осіб за відведенням земельних ділянок, а також відповідно до пункту 62 цього рішення Миколаївська міська рада надала громадянці ОСОБА_2 дозвіл на складання проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею 1000 кв.м., за рахунок земель міста, не наданих у власність або користування з метою передачі у власність для будівництва та обслуговування індивідуального житлового будинку, господарських будівель та споруд по АДРЕСА_3 ;

рішення Миколаївської міської ради № 27/80 від 19.09.2008, згідно із яким гр. ОСОБА_2 надано у власність земельну ділянку площею 1000 кв.м. для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1 та затверджено проект землеустрою із зарахуванням земельної ділянки за її функціональним призначенням до земель житлової забудови.

28.11.2019 позивачка звернулася до Департаменту архітектури та містобудування Миколаївської міської ради із заявою про видачу будівельного паспорту на забудову земельної ділянки у АДРЕСА_2 , що належить їй на праві власності.

05.12.2019 позивачка отримала відповідь, у якій зазначалося, що наміри забудови спірної земельної ділянки не відповідають містобудівній документації на місцевому рівні.

Листом від 12.02.2020 позивачці роз`яснено, що невідповідність забудови полягає у тому, що відповідно до Плану зонування території міста Миколаєва, затвердженого рішенням Миколаївської міської ради від 17.05.2018 № 36/13, територія відноситься до зони С-6 - зона зелених насаджень в санітарно захисних зонах, в якій не передбачено нове будівництво.

Так, рішенням Миколаївської міської ради від 18.06.2009 № 35/18 затверджено Генеральний план міста Миколаєва, а рішенням Миколаївської міської ради від 17.05.2018 № 36/13 затверджено План зонування території міста Миколаєва, якими зокрема віднесено земельну ділянку площею 0,1 га у АДРЕСА_1 віднесено до зони С-6 зона зелених насаджень в санітарно захисних зонах.

Вважаючи свої права порушеними цими рішеннями Миколаївської міської ради, позивачка звернулась з позовом до суду.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач прийняв оскаржувані рішення без врахування інтересів попереднього власника (до 12.07.2013) та позивачки, як власниці земельної ділянки, та свого ж раніше прийнятого рішення.

Також суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржувані рішення прийняті без дотримання встановленого порядку проведення громадських слухань, оскільки доказів їх проведення та доказів врахування позиції, зокрема попереднього власника та позивачки, за наслідками їх проведення до суду не надано.

За таких обставин, суд першої інстанції констатував, що прийняттям оскаржуваних рішень в частині, що стосується спірної земельної ділянки, відповідач порушив законні права позивачки, як власниці земельної ділянки щодо розпорядження нею за цільовим призначенням, яке було визначено під час передачі такої земельної ділянки у власність.

Суд апеляційної інстанції з такими висновками суду першої інстанції не погодився.

Апеляційний суд визнав, що оскаржувані рішення є нормативно-правовими актами органу місцевого самоврядування, про що було зазначено судом першої інстанції в ухвалі про відкриття провадження в адміністративній справі від 13.04.2020.

Також суд апеляційної інстанції погодився із висновками суду першої інстанції, що позивачка відноситься до суб`єктного складу осіб, на яких поширюється дія оскаржуваних нормативно-правових актів.

Водночас, суд апеляційної інстанції критично оцінив висновки суду першої інстанції щодо недотримання відповідачем процедури прийняття оскаржуваних рішень та у цій частині, з урахуванням досліджених в ході судового розгляду справи доказів, дійшов протилежної позиції.

Разом з цим, суд апеляційної інстанції звернув увагу на необхідність дотримання шестимісячного строку звернення з позовом до суду.

Суд констатував, що коли йдеться про дію нормативно-правового акта, то строк, з якого особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, починається з дня опублікування акта.

Тобто особа має реальну можливість (повинна була) дізнатися про цей акт у день його опублікування, якщо таке опублікування було зроблено у встановленому порядку.

Враховуючи, що оскаржувані нормативно-правові акти були прийняті та оприлюднені у встановленому нормами чинного законодавства порядку та з дотриманням відповідної процедури у 2009 та 2018 роках відповідно, то звертаючись із цим позовом до суду, за відсутності обґрунтованих об`єктивних підстав для поновлення цього строку, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність правових підстав, передбачених статтею 123 КАС України, для залишення позовної заяви ОСОБА_1 без розгляду.

При виборі та застосуванні норм права суд апеляційної інстанції послався на постанову Верховного Суду 01.04.2018 у справі № 359/4119/17.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕННЯ

Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції при прийнятті оскаржуваної постанови застосував норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду, а саме: від 13.03.2019 у справі № 712/8985/17, від 30.05.2019 у справі № 457/908/17, від 17.02.2021 у справі № 826/5519/17, від 13.02.2020 у справі № 826/27282/15, від 26.08.2020 у справі № 164/1666/16-а.

Скаржниця наполягає, що спеціальна норма КАС не містить вимог щодо строку звернення до адміністративного суду з позовами, предметом оскарження яких є нормативно-правові акти.

Своєю чергою, для нормативно-правових актів притаманні такі характерні властивості, ознаки: приймається як у спосіб безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це органом за встановленою процедурою; містить загальнообов`язкові правила поведінки, легітимізовані людьми; розрахований на невизначене коло осіб та багаторазове застосування.

Тому, звертаючись до суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, позивач має обґрунтувати не лише зміст позовних вимог, а і факт порушення цим актом його суб`єктивних прав, свобод, інтересу.

Разом з цим, обчислюючи строк звернення до суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, необхідно брати до уваги таке: багаторазове застосування та триваюча дія (тривала чинність) нормативно- правового акту; дійсність факту перебування суб`єкта у відносинах, які регулюються нормативно-правовим актом; дата факту порушення прав, свобод, інтересів, тобто - коли саме особа (позивач) дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів; чи є чинним нормативно-правовий акт, яким порушено права, свободи, інтереси особи (позивача); чи перебуває особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно - правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду; коли вступила особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно- правовим актом і, коли з них вибула.

З урахуванням наведених аргументів, можна зробити висновок, що за умови перебування особи (позивача) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду, строк звернення до адміністративного суду із позовом не може обмежуватися шістьма місяцями, передбаченими частиною другою статті 122 КАС України.

У разі оскарження нормативно-правового акту строк такого оскарження буде вимірюватися усім часом чинності цього нормативно-правового акту.

В контексті ситуації, що склалася у цій справі, скаржниця наголосила, що не могла оскаржити рішення органу місцевого самоврядування про затвердження генерального плану міста Миколаєва у 6-ти місячний строк з дати його прийняття з огляду на те, що таке було прийняте 18.06.2009, а власницею земельної ділянки позивачка стала лише 12.07.2013. Нотаріус, коли посвідчував договір купівлі-продажу земельної ділянки, отримував необхідні відомості з Державного земельного кадастру, де цільове призначення земельної ділянки було вказане для будівництва та обслуговування житлового будинку.

Фактично про невідповідність цільового призначення земельної ділянки містобудівній документації позивачка дізналася лише у лютому 2020 року, коли отримала відповідь Управління архітектури та містобудування, що її земельна ділянка віднесена до зони зелених насаджень С-6, а вже у квітні 2020 року звернулася із цим позовом до суду.

Відповідач позов не визнав. Вважає, що придбаваючи земельну ділянку у 2013 році позивачка повинна була бути обізнана про рішення Миколаївської міської ради від 18.06.2009 «Про затвердження Генерального плану міста Миколаєва», яким встановлено, що територія на якій розміщена спірна земельна ділянка є територією земельних насаджень спеціального призначення в межах якої не передбачено розміщення індивідуальних житлових будинків.

Також відповідач стверджує, що на час прийняття рішення від 17.05.2018 № 36/13 «Про затвердження Плану зонування території міста Миколаєва» позивачка вже була власником земельної ділянки номером 4810136900:04:052:0008, а отже повинна була бути обізнана про існування оскаржуваного нормативно-правового акту.

Більш того, користуючись своїми правами, позивач, як власник земельної ділянки по АДРЕСА_1 , мала можливість ще на стадії обговорення проекту документації подати свої заперечення та зауваження до відповідного проекту. Проте, жодних зауважень, заперечень чи пропозиції від ОСОБА_1 до проекту містобудівної документації - План зонування території міста Миколаєва не подавалось.

У решті доводи відзиву на касаційну скаргу повністю продублюють висновки суду апеляційної інстанції із зазначенням обставин і нормативного обґрунтування.

Третя особа правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалася, хоча про відкриття касаційного провадження у справі Департамент повідомлявся належним чином, докази чого містяться у матеріалах справи.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам сторін, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.

Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Згідно із приписами статті 59 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень (частина перша).

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (частина десята).

Офіційне тлумачення положенням частин першої, десятої статті 59 Закону №280/97-ВР дано у Рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 р. N 7-рп/2009.

Ухвалюючи рішення від 19.04.2009р. у справі №1-9/2009 про скасування актів органів місцевого самоврядування Конституційний Суд України, серед іншого, дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

За визначенням, наведеним у статті 4 КАС України, нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування

Предметом оскарження у справі, що розглядається, є рішення Миколаївської міської ради від 18.06.2009 №35/18 «Про затвердження Генерального плану міста Миколаєва» та від 17.05.2018 № 36/13 «Про затвердження Плану зонування території міста Миколаєва» (в частині віднесення до зони С-6 - зона зелених насаджень в санітарно - захисних зонах земельної ділянки загальною площею 0,1 га, що розташована у АДРЕСА_1, зарахувавши її до земель зони Ж-1 - зони садибної забудови), які за своєю природою є актами нормативного характеру, що правильно встановлено судами попередніх інстанцій.

Судами попередніх інстанцій також обґрунтовано визнано право позивачки на оскарження цих рішень в частині, що стосується земельної ділянки кадастровий номер 4810136900:04:052:0008.

Водночас правовим питання у цій справі є чи застосовується шестимісячний строк звернення до суду при оскарженні нормативно-правового акту.

Питання строку оскарження нормативно-правових актів поставало у практиці Верховного Суду. Зокрема, у постанові від 20.09.2021 у схожій справі №1540/3238/18, предметом якої було визнання протиправним та скасувати рішення Одеської міської ради №1316-VІІ від 19.10.2016 «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси» в частині віднесення земельної ділянки, площею 1,2209 га, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_4 , кадастровий номер земельної ділянки - 5110137500:37:006:0002 до проектних рекреаційних зон озеленених територій загального користування (зона Р-3п), Верховний Суд дійшов такого висновку:

« 56. Питання строку звернення до адміністративного суду у справах щодо оскарження нормативно - правових актів вже вирішувалось Верховним Судом, зокрема, у постанові Верховного Суду від 13.03.2020 у справі № 826/27282/15, де зазначено, що, враховуючи сутність і ознаки нормативно-правового акта, його дія є постійною тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням.

57. Факт порушення прав, свобод чи інтересів, у разі дії чинного нормативно-правового акта, може мати триваючий характер. Оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно-правового акта.

58. Отже, обчислюючи строк звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження нормативно-правового акта, необхідно брати до уваги його багаторазове застосування та триваючу дію (тривала чинність); дійсність факту перебування суб`єкта у відносинах, які регулюються нормативно-правовим актом; дату факту порушення прав, свобод, інтересів, тобто коли саме особа (позивач) дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів; чи є чинним нормативно-правовий акт, яким порушено права, свободи, інтереси особи (позивача); чи перебуває особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду; коли вступила особа (позивач) у правовідносини, які регулюються нормативно-правовим актом, і коли з них вибула.

59. За умови перебування особи (позивача) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду, строк звернення до адміністративного суду із позовом не може обмежуватися шістьма місяцями, передбаченими частиною другою статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України. У разі оскарження нормативно-правового акта строк такого оскарження буде вимірюватися усім часом чинності цього нормативно-правового акта.».

Колегія суддів вважає зазначений висновок застосовним до цієї справи і не вбачає підстав для відступу від нього.

Одночасно колегія суддів підкреслює і те, що у чинній редакції КАС України закріплено правило, за яким нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності (частина третя статті 264 цього Кодексу).

У справі, що розглядається, судами не встановлювалось, що оскаржувані нормативно-правові акти втратили чинність або до них вносилися зміни щодо земельної ділянки, власницею якої є позивачка.

Отже, оскільки предметом оскарження у справі, яка розглядається, є нормативно-правові акти та в силу приписів статті 264 КАС України їх оскарження не обмежено строком, протягом якого вони можуть бути оскаржені до адміністративного суду, у суду апеляційної інстанції були відсутні підстави для залишення позову без розгляду на підставі статті 123 КАС України.

VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

За таких обставин, рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27.04.2021 у справі №400/1465/20 скасувати.

Справу № 400/1465/20 направити до П`ятого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

Я. О. Берназюк

В. М. Шарапа