Постанова

від 14.09.2010 по справі 2а-13613/10/0570

ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Головуючий у 1 інстанції - Могильницький М.С.

Суддя-доповідач - ОСОБА_1

ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 вересня 2010 року справа №2а-13613/10/0570

зала судових засідань № 7 у приміщенні суду за адресою: м. Донецьк, бульвар Шевченка, 26

Колегія суддів Донецького апеляційного адміністративного суду у складі: головуючого судді Міронової Г.М., суддів: Яманко В.Г., Жаботинської С.В., при секретарі: Драній Л.Г., за участю представників: позивача - ОСОБА_2 - за довіреністю; відповідача - ОСОБА_3, - по довіреності; третіх осіб: ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу представника позивача - ОСОБА_2 на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 13 серпня 2010 року у справі № 2а-13613/10/0570 за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_8 до Головного управління промисловості та розвитку інфраструктури, третя особа без самостійних вимог на предмет спору - Донецька обласна державна адміністрація, треті особи на стороні відповідача -приватне підприємство «Пасажир», мале підприємство у вигляді товариства з обмеженою відповідальністю «Фортуна», товариство з обмеженою відповідальністю «Север-Авто», товариство з обмеженою відповідальністю «Донбасавтосервіс», про скасування оформленого протоколом № 177/41 від 05.05.2010 року рішення комітету з підготовки та проведення конкурсу № 41 з пасажирських автоперевезень в частині визначення переможця з об'єкту конкурсу № «8+» та визначення перевізника-претендента, який зайняв друге місце у конкурсі за об'єктом № «7+», зобов'язання конкурсного комітету з підготовки та проведення конкурсу № 41 з пасажирських автоперевезень провести перерахунок балів претендентам МП ТОВ «Фортуна» в частині об'єктів конкурсу № «8+», та претенденту ПП «Пасажир» в частині об'єктів конкурсу № «7+», а також відняти усі безпідставно нараховані бали,

ВСТАНОВИЛА:

У травні 2010 року позивач звернувся до суду із вищевказаним позовом.

В обгрунтування своїх позовних вимог зазначив, що під час проведення конкурсу № 41 серед пасажирських перевізників на обслуговування низки приміських і міжміських маршрутів за об'єктами № 8+ та № 7+ мали місце порушення умов проведення конкурсу та підрахунку балів внаслідок безпідставного нарахування балів окремим учасникам конкурсу, що призвело до неправильного визначення переможців конкурсу.

Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 13 серпня 2010 року у задоволенні позову було відмовлено.

Не погодившись з таким судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на невідповідність висновків суду обставинам справи та на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просив скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

В судовому засіданні представник позивача наполягав на задоволенні апеляційної скарги, з чим не погоджувалися представник відповідача та третіх осіб.

Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення сторін, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги та наданих заперечень, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне вимоги, викладені в апеляційній скарзі, задовольнити частково, а постанову суду першої інстанції - скасувати, з наступних підстав.

Судами першої та апеляційної інстанції встановлено наступне.

У відповідності з розпорядженням голови Донецької обласної державної адміністрації № 16 від 27.01.2009 року «Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на приміському і міжміському внутрішньообласному автобусному маршруті загального користування Донецької області» (із змінами, внесеними розпорядженням голови облдержадміністрації № 213/1 від 13.05.2009 року) повноваження організатора щодо проведення конкурсів покладено на Головне управління промисловості та розвитку інфраструктури Донецької обласної державної адміністрації.

У газеті «Жизнь» № 40 від 18.03.2010 року опубліковано оголошення про проведення конкурсу № 41, зокрема, за об'єктом № 7+ «Слов`янськ (АС) - Билбасівка (ЗА)», «Слов`янськ (АС) - с.Краснопілля (ЗА)» та за об'єктом № 8+ «Слов`янськ (АС) -Андріївка (ЗА)», «Слов`янськ (АС) - Билбасівка (ЗА)», «Слов`янськ (АС) - с.Васютинське (ЗА)». Участь у конкурсі за об'єктом № 7+ приймали позивач, ТОВ «Север-авто» та ПП «Пасажир»; за об'єктом № 8+ - позивач, МП ТОВ «Фортуна» та ПП «Пасажир».

З урахуванням того, що до об'єкту конкурсу № 8+ входять три маршрути, претенденту МП ТОВ «Фортуна» було нараховано 10 балів за характеристику роботи на маршруті «Слов`янськ (АС) - Билбасівка (ЗА)» та 10 балів за характеристику роботи на маршруті «Слов`янськ (АС) - с.Васютинське (ЗА)», на яких підприємство здійснювало перевезення, та 0 балів за характеристику роботи на маршруті «Слов`янськ (АС) - Андріївка (ЗА)». Аналогічним чином претенденту ПП «Пасажир» нараховано 10 балів за об'єктом № 8+ за характеристику роботи на маршруті «Слов`янськ (АС) - Андріївка (ЗА)» та 10 балів за об'єктом № 7+ за характеристику роботи на маршруті «Слов`янськ (АС) - с.Краснопілля (ЗА)».

У відповідності з п. 46 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України, від 03.12.2008 року № 1081 (надалі - Порядок), переможцем визнається претендент, який за результатами розгляду набрав найбільшу кількість балів відповідно до системи оцінки пропозицій претендентів. За об'єктом № 7+ переможцем визнано ТОВ «Север-авто» (друге місце - ПП «Пасажир»), за об'єктом № 8+ - МП ТОВ «Фортуна» (друге місце - ПП «Пасажир»). Згідно п. 51 даного Порядку рішення конкурсного комітету вводяться в дію протягом не більш як 10 робочих днів з дня проведення конкурсу. З переможцями конкурсу відповідачем укладено договори на перевезення, що передбачено п. 53 вказаного Порядку.

Стаття 159 КАС України передбачає, що судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Насамперед, колегія суддів вважає доречним зазначити, що протокол конкурсного комітету є рішенням суб'єкту владних повноважень в розумінні п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС України без системного аналізу нормативно-правової бази, яка регулює спірні правовідносини. Так, поняття «суб'єкт владних повноважень» визначено у п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України, де, зокрема, зазначено, що це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Отже, як зазначає колегія суддів, необхідною та єдиною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення цим суб'єктом владних управлінських функцій, при цьому ці функції повинні здійснюватись суб'єктом саме у тих правовідносинах, у яких виник спір. У випадку якщо суб'єкт у спірних правовідносинах не здійснює владних управлінських функцій (щодо іншого суб'єкта, який є учасником спору), то такий суб'єкт не знаходиться при здійсненні управлінських функцій, та не має встановлених нормами КАС України необхідних ознак суб'єкта владних повноважень.

Колегія суддів зазначає, що статтею 42 Закону України "Про автомобільний транспорт" N 2344-III від 05.04.2001 року (надалі - Закон № 2344-Ш) визначено, що договір про перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування укладається між органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та автомобільним перевізником. Статтею 1 вказаного Закону встановлено, що автомобільним перевізником є фізична або юридична особа, яка здійснює на комерційній основі чи за власний кошт перевезення пасажирів чи вантажів транспортними засобами. Поняття "організатор" визначено у пунктах 2 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України, від 03.12.2008 року № 1081, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин. Організатором, зокрема, визнається орган виконавчої влади, виконавчий орган сільської, селищної і міської ради.

Згідно статті 43 Закону України N 2344-III, визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах. При цьому, на органи виконавчої влади та місцевого самоврядування покладаються: організаційні функції - організація проведення та визначення умов перевезень, утворення конкурсного комітету, затвердження його персонального складу, встановлення розміру плати за участь у конкурсі, фінансування підготовки та проведення конкурсу.

У статті 44 Закону України N 2344-III "Про автомобільний транспорт" зазначено, що порядок проведення конкурсів визначає Кабінет Міністрів України. Як зазначалось вище, на час виникнення спірних правовідносин чинною була Постанова Кабінету Міністрів України, від 03.12.2008 року № 1081 «Про затвердження Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування» (надалі - Порядок), яка, до речі, судом першої інстанції взагалі не застосовувалась відносно матеріалів справи як нормативно-правовий акт, а тому висновки суду не відповідають обставинам справи.

Отже, цей Порядок визначає процедуру підготовки та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування і є обов'язковим для виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами (організаціями), залученими на договірних умовах для організації забезпечення проведення конкурсів, конкурсними комітетами та автомобільними перевізниками.

Згідно п. 40 Порядку, під час проведення конкурсу конкурсний комітет розглядає пропозиції перевізників-претендентів виключно за такими показниками: наявність достатньої кількості автобусів, які відповідають умовам конкурсу за класом та пасажиромісткістю (категорія, пасажиромісткість, наявність багажних відділень, додаткового обладнання); наявність (у кількості не менше від нормативу згідно з додатком 3), характеристика та кількість резерву автобусів для заміни рухомого складу в разі виходу техніки з ладу; наявність транспортних засобів, пристосованих для перевезення осіб з обмеженими фізичними можливостями; наявність свідоцтва відповідності автобуса параметрам комфортності (для міжміського перевезення); строк експлуатації автобусів (рік виготовлення, строк фактичної експлуатації); наявність сертифіката відповідності послуг з перевезення пасажирів автобусами ліцензійним умовам; наявність та характеристика виробничої бази; умови підтримання належного технічного та санітарного стану рухомого складу; умови контролю технічного стану транспортних засобів перед виїздом; умови виконання регламентних робіт з технічного обслуговування та ремонту транспортних засобів; досвід роботи перевізника-претендента; наявність та тяжкість порушень безпеки дорожнього руху, транспортного законодавства, ліцензійних умов; якість роботи автомобільного перевізника на даному маршруті (у разі обслуговування на умовах договору (дозволу), укладеного (наданого) на підставі попереднього конкурсу; інвестиційний розвиток суб'єкта господарювання та соціальний ефект від його діяльності.

Відповідно до п.п. 41, 42, 46 Порядку під час проведення конкурсу представники організатора та органів державного контролю, які входять до складу конкурсного комітету, відповідно до їх компетенції, надають інформацію про діяльність перевізника -претендента. Представники органів державного контролю несуть персональну відповідальність за достовірність поданої інформації відповідно до законодавства. У разі участі в конкурсі двох або більше перевізників-претендентів конкурсний комітет визначає кращого з використанням бальної системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів. Сумарна кількість балів, одержаних кожним перевізником-претендентом згідно з додатком 4, є підставою для визначення переможця конкурсу. Переможцем конкурсу визнається перевізник-претендент, який за результатами розгляду набрав найбільшу кількість балів відповідно до системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів. Претендентом, який посів друге місце, визнається перевізник-претендент, який за результатами розгляду набрав найбільшу кількість балів відповідно до системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів без урахування показника переможця конкурсу. У разі коли учасники конкурсу набрали однакову кількість балів, під час визначення переможця конкурсу та перевізника-претендента, який посів друге місце, перевагу має той перевізник-претендент, що подав конкурсному комітетові сертифікат відповідності послуг з перевезення пасажирів ліцензійним умовам, а також (для міжміського автобусного маршруту) свідоцтво відповідності автобуса параметрам комфортності, а у разі неподання таких документів або подання їх кількома перевізниками-претендентами, що набрали однакову кількість балів, переможець визначається шляхом голосування.

Таким чином, колегія суддів суддів погоджується з доводами апеляційної скарги стосовно того, що суд першої інстанції не перевірив обґрунтування позивача про такий показник як розмір заробітної плати водіїв і не встановив точний середній рівень заробітної плати перевізників - претендентів. В постанові суду першої інстанції є посилання на заробітну плату у ПП «Пасажир», але суд зробив лише припущення щодо рівня цієї середньої заробітної плати. З постанови суду не вбачається, якими даними при цьому користувався суд і чи є вони належними доказами у дані справі, як ці докази співвідносяться з доказами інших претендентів - учасників конкурсу.

Колегія суддів звертає увагу суду першої інстанції на той факт, що подібний механізм обчислення балів за цим показником встановлений у Додатку 4 Порядку, згідно з яким, зокрема, кількість балів - 5 (п'ять), має нараховуватися перевізнику - учаснику конкурсу у якого середній рівень заробітної плати водіїв не нижчий, ніж встановлений Галузевою угодою між Міністерством транспорту та зв'язку України, Федерацією роботодавців транспорту України і спільним представницьким органом профспілки працівників автомобільного транспорту та шляхового господарства України і Всеукраїнської незалежної профспілки працівників транспорту на 2009 - 2010 роки.

Також згідно вищезазначеного Додатку 4 передбачено нарахування балів за характеристику роботи на автобусному маршруті, що є об'єктом конкурсу. У випадку відсутності порушень умов договору в частині виконанні запланованої кількості рейсів на маршруті (понад 98%) претенденту виставляється 10 балів.

Отже, у даному випадку колегія суддів також не може не погодитись із доводами апелянта стосовно порушень норм матеріального права судом першої інстанції в цій частині, оскільки у оскаржуваній постанові суду першої інстанції не наведено доказів, які підтверджують законність та обгрунтованість нарахування відповідної кількості балів по даному критерію претенденту ПП «Пасажир» за результатами конкурсу.

Крім того, колегія суддів не може не звернути увагу на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Згідно приписам ч. 4 ст. 202 КАС України, порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання є підставою для скасування постанови та ухвалення нового рішення.

Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 13 серпня 2010 року було відмовлено у клопотанні про залучення до участі у справі приватного підприємства «Пасажир», як третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_8 до Головного управління промисловості та розвитку інфраструктури, третя особа без самостійних вимог на предмет спору - Донецька обласна державна адміністрація, треті особи на стороні відповідача -приватне підприємство «Пасажир», мале підприємство у вигляді товариства з обмеженою відповідальністю «Фортуна», товариство з обмеженою відповідальністю «Север-Авто», товариство з обмеженою відповідальністю «Донбасавтосервіс», про скасування оформленого протоколом № 177/41 від 05.05.2010 року рішення комітету з підготовки та проведення конкурсу № 41 з пасажирських автоперевезень в частині визначення переможця з об'єкту конкурсу № «8+» та визначення перевізника-претендента, який зайняв друге місце у конкурсі за об'єктом № «7+», зобов'язання конкурсного комітету зпідготовки та проведення конкурсу № 41 з пасажирських автоперевезень провести перерахунок балів претендентам МП ТОВ «Фортуна» в частині об'єктів конкурсу № «8+», та претенденту ПП «Пасажир» в частині об'єктів конкурсу № «7+», а також відняти усі безпідставно нараховані бали та залучено приватне підприємство «Пасажир», як третю особу на стороні відповідача, яка не заявляє самостійні вимоги.

Згідно ч. 2 ст. 53 КАС України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача у будь-який час до закінчення судового розгляду, якщо рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов'язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, або з ініціативи суду. Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 7 КАС України, одним з принципів здійснення правосуддя в адміністративних судах є: рівність усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом.

Проте, як вбачається з матеріалів справи, суд першої інстанції у своєму судовому рішенні з невідомих підстав вдався до аналізу та вивченню показників лише приватного підприємства «Пасажир», а не усіх перевізників-претендентів, які приймали участь у конкурсах. Хоча при цьому ПП «Пасажир» був третьою особою без самостійних вимог на предмет спору, а аналізу позовних вимог позивача ОСОБА_8 суд взагалі не проводив.

Колегія суддів наголошує, що рівність учасників адміністративного процесу перед законом означає наділення їх рівними правами і рівними обов'язками щодо участі у процесі та відстоюванні своєї позиції. Отже, рівність учасників адміністративного процесу перед судом покладає на суд обов'язок не надавати будь-яких переваг, що не обумовлені законом, будь-якому з учасників судового процесу, адже порушення судом цих вимог буде свідченням упередженості суду.

Стосовно позовних вимог позивача щодо віднімання усіх безпідставно нарахованих балів у всіх перевізників-претендентів, які приймали участь у конкурсах, колегія суддів дійшла висновку про відмову у задоволенні позовних вимог в цій частині, оскільки статті 106 та 162 КАС України не передбачають захист прав, свобод та інтересів фізичної особи у засіб вирішення спірного питання саме судовим рішенням, тобто замість органу, до компетенції якого воно належить, без дотримання процедури, яка передує прийняттю рішення по суті звернення.

Згідно з частиною 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України

Отже, системний аналіз вищенаведених нормативно-правових актів свідчить про часткову обґрунтованість доводів апеляційної скарги.

Крім того, колегія суддів зазначає, що відповідно до ч. 3 ст. 9 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Колегія суддів звертає увагу на той факт, що у даній нормі закону закріплено загальні критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.

Таким чином, оскаржуване рішення прийняте відповідачем всупереч Закону та за межами повноважень, наданих йому чинним законодавством України.

Отже, суд першої інстанції ухвалив судове рішення з частковим порушенням норм процесуального та матеріального права, а тому колегією суддів вбачаються підстави для часткового задоволення апеляційної скарги та скасування постанови суду.

На підставі викладеного, керуючись, ст. 2, 41, 160, 167, 195, 196, п. 3 ч. 1 ст. 198, ст. 202, ч. 2 ст. 205, 207, 211, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу представника позивача - ОСОБА_2 - задовольнити частково.

Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 13 серпня 2010 року у справі № 2а-13613/10/0570 - скасувати.

Позовні вимоги фізичної особи-підприємця ОСОБА_8 - задовольнити частково.

Скасувати оформлене протоколом № 177/41 від 05.05.2010 року рішення комітету з підготовки та проведення конкурсу № 41 з пасажирських автоперевезень в частині визначення переможця з об'єкту конкурсу № «8+» та визначення перевізника-претендента, який зайняв друге місце у конкурсі за об'єктом № «7+».

Зобов'язати конкурсний комітет з підготовки та проведення конкурсу № 41 з пасажирських автоперевезень провести перерахунок балів претендентам, які беруть участь у конкурсі в частині об'єктів конкурсу № «8+» та № «7+».

У задоволенні решти позовних вимог - відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду набирає законної сили з моменту проголошення.

Постанова може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції, а в разі складення постанови в повному обсязі відповідно до статті 160 цього Кодексу - з дня складення в повному обсязі.

Повний текст виготовлено 17 вересня 2010 року.

Головуючий суддя: Г.М.Міронова

Судді: В.Г.Яманко

ОСОБА_9